Правовой режим посланий Президента РФ.

Правовая природа, юридическая сила и классификация посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ.

Одной из разновидностей концептуальных документов официального характера являются послания Президента Российской Федерации.

На сегодняшний день известны три разновидности посланий:

1) ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства;

2) бюджетное послание Президента Российской Федерации;

3) послание по национальной безопасности Президента Российской Федерации Федеральному Собранию.

Только первая разновидность посланий носит конституционный характер (п. "е" ст. 84 Конституции РФ). Конституция РФ не определяет полноценно статус таких посланий, хотя и называет их основаниями для совместного заседания палат парламента РФ (ч. 3 ст. 100 Конституции РФ).

Ежегодное послание, предусмотренное Конституцией РФ, в нормативных и иных правовых актах федерального уровня именуется со строчной буквы "Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации ____ года". В указах Президента РФ обнаруживается неконституционный синоним таким посланиям "ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации".

Помимо ежегодных посланий Президент РФ с той же периодичностью направляет парламенту РФ бюджетные послания, необходимые для обоснования проекта федерального закона о федеральном бюджете, вносимого Правительством РФ в Государственную Думу.

Согласно ст. 170 Бюджетного кодекса РФ от 31 июля 1998 г. с изменениями и дополнениями <1> Бюджетное послание Президента Российской Федерации направляется Федеральному Собранию Российской Федерации не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году; в Бюджетном послании Президента Российской Федерации определяется бюджетная политика Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период. В соответствии с ч. 2 ст. 172 Бюджетного кодекса РФ составление проекта бюджета любого уровня (федерального, субъекта РФ, местного) основывается в том числе на Бюджетном послании Президента Российской Федерации.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823; 2011. N 15. Ст. 2041.

 

Исходя из Бюджетного кодекса РФ каждое такое послание именуется только со строчной буквы. На практике послание имеет специальное наименование типа "О бюджетной политике в ____ году" (начиная с 2007 г. указываются еще и два ближайших финансовых года, входящих в плановый период).

Особое внимание обращает отсутствие необходимости официально опубликовывать такое послание в официальных изданиях, например "Российской газете", поэтому искать тексты бюджетных посланий следует на сайте Президента РФ и в справочно-правовых системах.

О посланиях по национальной безопасности Президента Российской Федерации Федеральному собранию стало известно после принятия Постановления Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 8 августа 1996 г. "О Послании по национальной безопасности Президента Российской Федерации Федеральному Собранию" <1>. Данное Послание последовало в преддверии подготовки проекта первой Концепции национальной безопасности Российской Федерации (утверждена Указом Президента РФ в 1997 г., ныне утратила силу).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 34. Ст. 4059.

 

Далее хотелось бы представить характеристику ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ, носящих конституционный характер.

Научная оценка правовой природы и юридической силы ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ.

Подобные акты практически не анализируются учеными-юристами, предпочитающими уделять внимание лишь указам и распоряжениям Президента РФ <1>. Между тем послания главы государства заслуживают гораздо большего с точки зрения выстраивания схемы развития страны, в т.ч. публично-правового строительства. Мы полностью согласны с Г.В. Васильевой, считающей, что послания "имеют весомое значение во внутренней и внешней политике, приобретая на практике характер установочных документов" <2>. Как отмечают Н.В. Шелютто и М.Р. Сафарова, "послания Президента не являются нормативными актами, это акты политического характера, содержащие программные принципы... Содержание посланий, как правило, оказывает большое влияние как на законодательный орган, так и на общественное мнение в стране, хотя с юридической точки зрения они обязательной силы не имеют... В послании излагается видение Президентом будущего страны" <3>. По мнению А.М. Голощапова, "послания Президента РФ представляют собой стратегический план развития государства, а также деятельности субъектов государственно-правовой стратегии, сформулированные на основе целей и ценностей, установленных Конституцией РФ" <4>. В.И. Радченко считает, что послание - "это программа сотрудничества всех ветвей власти... программа законодательных инициатив Президента по укреплению правового государства" <5>. Е.А. Тихон относит послания Президента РФ к числу "основных государственно-политических документов, издаваемых главой государства и носящих стратегический характер". Е.А. Тихон солидарен с А.М. Голощаповым в части придания законом этому документу официального статуса как общеобязательного для органов исполнительной власти документа, обеспечения системой контроля, а также установления ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение его установок (в отношении законодательных и судебных органов государственной власти предлагается наделить послания рекомендательным характером по планированию работы на краткосрочную перспективу) <6>.

--------------------------------

<1> См., напр.: Селезнев Г.Н. Вся власть - закону! (Законодательство и традиции указного права в России) / Под общ. ред. Н.А. Васецкого. М., 1997; Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 193 - 203; Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты: Учебно-практическое и справочное пособие. М., 1999. С. 151 - 163; Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ: основные социальные и правовые характеристики. М., 2000 и др.

<2> Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. Ю.В. Кудрявцева. М., 1996. С. 383.

<3> Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1994. С. 270.

<4> Голощапов А.М. Послания Президента РФ - конституционная основа формирования государственно-правовой стратегии РФ // Право и политика. 2004. N 6. С. 4.

<5> Радченко В.И. Президент в конституционном строе Российской Федерации. Саратов, 2000. С. 69.

<6> Тихон Е.А. Послания Президента РФ Федеральному Собранию как политико-правовой акт, определяющий стратегию России в области прав человека // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 16 (справочная правовая система "КонсультантПлюс"); Голощапов А.М. Конституционные основы становления государственно-правовой стратегии: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 21.

 

Законодательное регулирование статуса ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ.

Среди громадного массива законодательных актов специального федерального закона о посланиях не наблюдается, только один из них - Федеральный закон от 20 июля 1995 г. с изменениями "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" <1> - закрепляет некоторые требования, относящиеся к посланиям Президента РФ:

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2871; 1999. N 28. Ст. 3492.

 

1. Первое после вступления в должность Президента РФ послание, с которым он обращается к Федеральному Собранию, содержит специальный раздел, посвященный концепции социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (ч. 4 ст. 4).

2. В специальном разделе послания Президента РФ характеризуется состояние экономики РФ, формулируются и обосновываются стратегические цели и приоритеты социально-экономической политики государства, направления реализации указанных целей, важнейшие задачи, подлежащие решению на федеральном уровне, приводятся важнейшие целевые макроэкономические показатели, характеризующие социально-экономическое развитие РФ на среднесрочную перспективу (ч. 5 ст. 4).

3. Правительство РФ разрабатывает программу социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу исходя из положений, содержащихся в послании Президента РФ (ч. 6 ст. 4).

4. Ежегодное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ содержит специальный раздел, посвященный анализу выполнения программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу и уточнению указанной программы с выделением задач на предстоящий год (ч. 2 ст. 5).

Нельзя не сказать о том, что в 2006 г. один из руководителей фракции "Единая Россия" О. Морозов выступал с идеей подготовки проекта Федерального закона "О послании Президента Российской Федерации", главной сутью которого было закрепление обязанности Государственной Думы по реализации посланий, а при отказе от исполнения данной обязанности у Президента появилось бы право на роспуск Думы <1>. Но большинство экспертов и парламентариев восприняло данную затею исключительно как мероприятие по поддержанию имиджа депутата О. Морозова.

--------------------------------

<1> Матвеева А. Несогласие с Президентом будет караться по закону. Единоросс предлагает распускать Думу за критику послания Президента 05.07.2006 // http:// www.rbcdaily.ru/ archive/ 2006/ 07/ 05/ 221530.

 

Элементы правового режима ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ.

Подготовка материалов для послания.

Администрация Президента РФ (пункты 4 - 5 Положения об Администрации Президента РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 6 апреля 2004 г. N 490 с изменениями и дополнениями "Об утверждении Положения Администрации Президента Российской Федерации" <1>) среди прочих функций имеет и такую, как подготовка материалов для ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 1395; 2011. N 4. Ст. 572.

 

Среди основных функций Экспертного управления Президента РФ (п. 4 Положения об управлении, утвержденного Указом Президента РФ от 20 августа 2004 г. с изменениями и дополнениями <1>) значатся:

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 34. Ст. 3542; 2011. N 4. Ст. 572.

 

1) сбор, анализ и подготовка с участием других самостоятельных подразделений Администрации Президента РФ материалов для посланий Президента РФ;

2) подготовка с участием других самостоятельных подразделений Администрации Президента РФ проектов решений Президента РФ, касающихся реализации посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ, оказание содействия Контрольному управлению Президента РФ в экспертизе хода и результатов реализации соответствующих решений.

Ежегодно издается распоряжение Президента РФ о поощрении некоторых федеральных государственных гражданских служащих, замещающих должности в Администрации Президента РФ, за активное участие в подготовке послания Президента РФ (т.н. "спичрайтеров"). Любопытно отметить, что при Б.Н. Ельцине обычно формой поощрения была выдача премии, а при последующих президентах - объявление благодарности.

Судя по сообщениям СМИ, начиная с 2005 г. перед каждым посланием Президент РФ приглашает руководителей депутатских фракций и палат парламента РФ с целью обсуждения предложений парламентских политических партий, которые можно включить в послание.

В 2009 г. Президент РФ решил изменить сложившиеся подходы к полной секретности проекта своего ежегодного послания.

За два месяца до озвучивания Послания, 10 сентября 2009 г., в электронном средстве массовой информации "Газета.ру" <1> и на сайте Президента РФ <2> последний опубликовал свою статью "Россия, вперед!" (любопытно, что на первом сайте статья появилась на два часа раньше, чем на официальном, президентском). В статье Президент РФ пригласил всех высказывать оценки, замечания и предложения по электронной почте и в видеоблоге Дмитрия Медведева: в итоге каждый желающий и сегодня может делать комментарии как к статье <3>, так и к тексту Послания <4>. На следующий день печатная версия статьи появилась в "Российской газете" (и ее электронной версии <5>).

--------------------------------

<1> http:// www.gazeta.ru/ comments/ 2009/ 09/ 10_a_3258568.shtml

<2> http:// www.kremlin.ru/ news/5413

<3> Комментарии по теме: Статья Дмитрия Медведева "Россия, вперед!" // http:// blog.kremlin.ru/ theme/55.

<4> Комментарии по теме: Послание Президента Федеральному собранию // http:// blog.kremlin.ru/ theme/56.

<5> http:// www.rg.ru/ 2009/ 09/ 11/ medvedev-statia.html

 

15 сентября 2009 г., по сообщениям РИА "Новости", Президент РФ в Москве на встрече с участниками дискуссионного клуба "Валдай" заявил: "Действительно, такой практики еще не было в истории современной России. Я написал, по сути, конспект своего Послания к Федеральному Собранию. Я изложил тезисы того, что буду говорить, заранее... Надеюсь, что такого рода идеи получат продолжение в большом количестве отзывов, которые уже начали поступать и в Правительство, и в Администрацию Президента... Но статья - это, конечно, общая рамка, это приглашение к дискуссии, это эмоциональные вещи, которые, на мой взгляд, должны зацепить. Послание - это более консервативный документ. В послании должны быть не только вопросы, по которым у нас много проблем, но и ответы на них". При этом Президент РФ отметил, что послание - это "развернутый план, это - идеология" <1>.

--------------------------------

<1> Медведев назвал статью "Вперед, Россия!" проектом послания парламенту // http:// www.rian.ru/ politics/ 20090915/ 185148954.html.

 

При выступлении с Посланием 12 ноября 2009 г. Президент РФ в первых строках сразу связал происходящее со своей статьей: "...Два месяца назад в статье "Россия, вперед!" я обнародовал принципы новой политической стратегии. В сегодняшнем Послании Федеральному Собранию я хотел бы изложить конкретные первоочередные планы реализации этой стратегии. Расскажу о том, что предстоит сделать в самое ближайшее время...".

Заслушивание послания.

Ежегодно издается распоряжение Президента РФ, в котором:

1) полномочным представителям Президента РФ в Совете Федерации и Государственной Думе поручается предложить председателям палат Федерального Собрания РФ собрать палаты в конкретный день и время в Мраморном зале Московского Кремля для заслушивания послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ. Мраморный зал расположен в 14-м корпусе Кремля, построен в 1982 г. для проведения Пленумов ЦК КПСС, партер рассчитан на 648 мест, балкон - на 140, в особых случаях зал может вместить до 1000 человек <1>;

--------------------------------

<1> Ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ. Справка. 31/10/2008 // www.rian.ru/politics/ 20081031/ 154168775.html.

 

2) перечисляются лица, которые приглашаются для заслушивания послания;

3) возлагается организационно-техническое обеспечение совместного заседания палат Федерального Собрания РФ на Администрацию Президента РФ;

4) расходы, связанные с подготовкой и проведением совместного заседания палат Федерального Собрания РФ, осуществляются за счет средств, выделяемых в конкретном году из федерального бюджета на обеспечение деятельности Администрации Президента РФ.

Характерен состав приглашенных на заслушивание послания Президента РФ:

1994 г. - члены Правительства РФ, руководители республик в составе РФ, главы администраций иных субъектов РФ, главы дипломатических миссий, аккредитованных в РФ, представители средств массовой информации;

1997 г. - члены Правительства РФ, председатели Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, Генеральный прокурор РФ, Председатель Центральной избирательной комиссии РФ, Председатель Счетной палаты РФ, полномочные представители Президента РФ в субъектах РФ, главы дипломатических представительств, аккредитованных в РФ, и главы конфессий;

2007 г. - члены Правительства РФ, Председатели Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, Генеральный прокурор РФ, Председатель Центральной избирательной комиссии РФ, Председатель Счетной палаты РФ, члены Государственного совета РФ и главы основных конфессий.

С 2006 г. среди приглашенных - члены Общественной палаты РФ.

Сроки оглашения послания нигде не закреплены и устанавливаются по личному усмотрению Президента РФ.