Конституция Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации.

В Конституции Российской Федерации встречается и термин "нормативные правовые акты" (ч. 3 ст. 15, п. "а" ч. 1 ст. 72, ч. 2, 4 - 6 ст. 76), и термин "нормативные акты" (п. "а", "б" ч. 2 ст. 125), то есть конституционный текст не делает между ними различий, считает их синонимами.

Законы субъектов РФ.

Чрезвычайно важно отметить, что почти все субъекты РФ, в целях реализации ст. 76 и 125 Конституции РФ, упоминающих "нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации", "нормативные акты субъектов Российской Федерации", к настоящему моменту приняли собственные законы о нормативных правовых актах, главный недостаток которых состоит в том, что их положения действуют только на территории конкретного субъекта РФ, т.е. они не заменяют собой столь необходимый с конституционной точки зрения, уравнявший бы всех субъектов РФ в правах федеральный закон. При этом существует два варианта предмета регулирования подобного закона субъекта РФ - либо нормативные акты уровня субъекта РФ, либо нормативные акты уровня субъекта РФ и нормативные акты уровня муниципальных образований. Например, относящийся к первому варианту п. 1 ст. 3 Закона Нижегородской области от 10 февраля 2005 г. "О нормативных правовых актах Нижегородской области" с изменениями и дополнениями <1> (далее - ЗНО о НПА, Закон Нижегородской области о нормативных правовых актах) гласит: нормативный правовой акт - официальный письменный документ, принятый (изданный) органом государственной власти области или должностным лицом области в определенных Конституцией Российской Федерации и законодательством порядке и форме, направленный на установление, изменение либо отмену правовых норм как общеобязательных предписаний постоянного или временного действия, рассчитанных на многократное применение на территории области.

--------------------------------

<1> Нижегородские новости (далее - НН). 2005. 26 февраля; 2011. 17 февраля (здесь и далее указываются источники официального опубликования первоначального текста и последних по состоянию на 1 июня 2011 г. изменений и дополнений).

 

Законодательство.

Отсутствие единого специального федерального закона о нормативных правовых актах не стало помехой для иных попыток представить официальное понятие, признаки нормативного правового акта.

Так, Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" <1> (далее - ФЗ об антикоррупционной экспертизе) говорит о предмете экспертизы - нормативные правовые акты органов, организаций, их должностных лиц, т.е. перечень остается открытым, нормативность актов определяется на усмотрение субъектов экспертизы. Обращаем особое внимание на то, что предметом такой экспертизы могут стать только именно НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ и их проекты, т.е. субъекты должны иметь официальное право на издание именно таких актов, а не каких-либо других <2>.

--------------------------------

<1> Собрание законодательства Российской Федерации (далее - СЗ РФ). 2009. N 29. Ст. 3609.

<2> Интересную попытку разграничить термины "нормативный акт" и "нормативный правовой акт" предпринимает А.Г. Братко. См., напр.: Братко А.Г. Специфика нормативных актов Банка России // Право и экономика. 2006. N 7.

 

П. 2 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" с изменениями и дополнениями <1> установил, что под функциями федеральных органов исполнительной власти по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации федеральных конституционных законов, федеральных законов, обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.

--------------------------------

<1> Российская газета (далее - РГ). 2004. 12 марта; СЗ РФ. 2010. N 26. Ст. 3331.

 

П. 2 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Приказом Минюста России от 4 мая 2007 г. N 88 (зарегистрировано в Минюсте РФ 14 мая 2007 г., регистрационный N 9449) <1>, без какого-либо обоснования рекомендовано при подготовке соответствующих нормативных правовых актов использовать Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 11 ноября 1996 г. N 781-II ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации" <2> (обращаем внимание, что данное обращение является в чистом виде процессуальным документом: поводом для рассмотрения дела в указанном суде), в котором приводятся определения нормативного правового акта и правовой нормы: "Нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение".

--------------------------------

<1> РГ. 2007. 24 мая; 2009. 5 июня.

<2> СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5506.

 

Судебная защита.

По правилам гл. 24 ГПК РФ от 14 ноября 2002 г. (с изменениями и дополнениями <1>) "Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части" подвергаются защите только (ч. 1 ст. 251) принятые и опубликованные в установленном порядке нормативные правовые акты органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица.

--------------------------------

<1> РГ. 2002. 20 ноября; 2011. 6 мая.

 

По правилам гл. 23 "Рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов" АПК РФ от 24 июля 2002 г. (с изменениями и дополнениями <1>) судебной защите подлежит только (ч. 1 ст. 192) нормативный правовой акт, принятый государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом.

--------------------------------

<1> РГ. 2002. 27 июля; 2011. 8 апреля.

 

Легко заметить, что АПК РФ разрешает судебный контроль актов, принятых иным органом (кроме государственного органа и органа местного самоуправления).

Судебные акты.

Согласно мотивировочной части Определения Конституционного Суда Российской Федерации N 28-О от 9 июня 1995 г. по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 25 января 1995 г. N 72 "О государственной поддержке структурной перестройки и конверсии атомной промышленности в г. Железногорске Красноярского края" в связи с запросом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации <1> акт не является нормативным, если: 1) его положения имеют оперативно-распорядительный характер; 2) содержат ограниченные во времени конкретные предписания; 3) эти предписания адресованы определенным субъектам.

--------------------------------

<1> Официально не опубликовано.

 

Исходя из п. 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17 ноября 1997 г. N 17-П по делу о проверке конституционности Постановлений Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21 июля 1995 года N 1090-1 ГД "О некоторых вопросах применения Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" и от 11 октября 1996 года N 682-II ГД "О порядке применения пункта 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации" <1> акт имеет нормативный правовой характер, если:

--------------------------------

<1> РГ. 1997. 22 ноября.

 

1) содержит официальные предписания, обязательные для исполнения;

2) является актом общего действия, адресованным персонально неопределенному кругу лиц;

3) рассчитан на многократное применение;

4) содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила.

П. 9 - 10 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" с изменениями и дополнениями <1> разъясняют для судов следующие существенные признаки нормативного правового акта (применительно к главе 24 ГПК РФ):

--------------------------------

<1> РГ. 2007. 8 декабря; 2010. 17 июня.

 

1) издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом;

2) наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений;

3) в отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать различного рода приложения, утвержденные данным актом, в частности типовые, примерные положения.

Научная и учебная литература.

В научной и учебной литературе можно встретить множество вариантов дефинирования понятия "нормативный правовой акт".

Н.А. Любимов считает, что нормативный правовой акт - это "акт уполномоченного государственного органа, направленный на установление, изменение, изменение сферы действия или отмену правовых норм, рассчитанный на неоднократное применение" <1>.

--------------------------------

<1> Любимов Н.А. Правотворчество в Российской Федерации: проблемы теории и практики: конспект лекций. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2009. С. 20.

 

С.В. Никитин для целей судебного нормоконтроля определяет нормативный правовой акт как "...установленный формы правовой акт публичного характера, содержащий нормы-правила либо иные (специализированные) правовые нормы, принятый и введенный в действие в установленном порядке субъектом, обладающим соответствующей нормотворческой компетенцией..." <1>. "...В содержание нормативного правового акта как предмета судебного контроля могут входить: типичные (регулятивные или охранительные) правовые нормы-правила (общеобязательные правила поведения субъектов, определяющие их субъективные права, обязанности, юридическую ответственность); особые (специфические) нормы (нормативные предписания), в т.ч. оперативные, которые вводят в действие, изменяют или отменяют действие норм-правил..." <2>.

--------------------------------

<1> Никитин С.В. Судебный контроль за нормативными правовыми актами в гражданском и арбитражном процессе: Монография. М., 2010. С. 71.

<2> Там же. С. 49.

 

И.Н. Барциц и С.В. Бошно полагают, что нормативный правовой акт - "это письменный документ, который принят управомоченным субъектом права (государственным органом, органом местного самоуправления, институтами прямой демократии), имеет официальный характер и обязательную силу, выражает властные веления и направлен на регулирование общественных отношений" <1>.

--------------------------------

<1> Барциц И.Н., Бошно С.В. Источники служебного права: Учебник. М., 2007. С. 31 - 32.

 

В одном из новейших учебников по административному праву называются такие признаки нормативных правовых актов: 1) изданы в установленном порядке управомоченным на то органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом; 2) устанавливают правовые нормы (правила поведения); 3) обязательны для неопределенного круга лиц; 4) рассчитаны на неоднократное применение; 5) действуют независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом <1>.

--------------------------------

<1> Общее административное право: Учебник / Под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж, 2007. С. 349 - 350.

 

§ 2. Проблемы классификации подзаконных нормативных

правовых актов по субъектам принятия (издания)

 

В отсутствие федерального закона о нормативных актах деление актов на акты высшей юридической силы и подзаконные акты до сих пор фигурирует в научной литературе.

Вышестоящими по отношению к подзаконным нормативными актами следует признать:

1) для подзаконных нормативных актов уровня РФ - Конституцию Российской Федерации; международные договоры Российской Федерации, вступившие для нее в силу; общепризнанные принципы и нормы международного права; законы (законы Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, а также приравненные к ним Основы законодательства Российской Федерации, постановления Верховного Совета Российской Федерации, Съезда народных депутатов Российской Федерации, постановления и указы Президиума Верховного Совета Российской Федерации); нормативные акты, принятые на референдуме РФ;

2) для подзаконных нормативных актов уровня субъектов РФ - те же, что для актов уровня РФ, а также подзаконные нормативные акты уровня РФ, конституции республик, уставы других субъектов РФ, законы субъектов РФ (и приравненные к ним нормативные акты, принятые до вступления в силу Конституции РФ), а также нормативные акты, принятые на референдуме субъекта РФ;

3) для муниципальных подзаконных нормативных актов - те же, что для подзаконных нормативных актов уровня субъектов РФ, а также уставы муниципальных образований <1> и нормативные акты, принятые на местном референдуме.

--------------------------------

<1> Об обеспечении взаимосвязей подзаконных актов с вышестоящими источниками права см. подробнее: Законодательная техника: Научно-практическое пособие. М., 2000. С. 163 - 179; Юридическая техника: Учебное пособие по подготовке законопроектов и иных нормативных правовых актов органами исполнительной власти / Ин-т законодательства и сравн. правоведения при Правительстве Российской Федерации; Под ред. Т.Я. Хабриевой, Н.А. Власенко. М., 2010. С. 128 - 129, 222 - 223; Конституция, закон, подзаконный акт. М., 1994. С. 16; Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: Полный курс. 2-е изд., доп. и перераб. М., 2006. С. 417; Иванов С.А. Нормативные правовые акты Российской Федерации: Учебное пособие. М., 2004; Иванов С.А. О соотношении федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации: Монография / Под общ. ред. А.С. Пиголкина. М., 2003; Бошно С.В. Подзаконный нормативный акт: современное состояние и перспективы развития // Актуальные проблемы совершенствования российского законодательства на современном этапе: Материалы Всероссийской научно-практической конференции (Москва, 4 - 5 ноября 2003 года). М., 2004. С. 66 - 68; Злобин А.В. Форма выражения волеизъявления субъектов правотворчества как основание деления подзаконных нормативных правовых актов // Вестник Саратовской государственной академии права. 2008. N 3(61). С. 32 - 36; Романова Г.В. Реализация подзаконного правового акта: проблемы взаимоотношений закона и подзаконного правового акта // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 9; Сеидов М.Ш. Подзаконные нормативные акты в системе источников права и правового регулирования // Вестник Владимирского юридического института. 2008. N 3(8). С. 204 - 211; Яценко В.Н. Закон и подзаконный нормативный правовой акт: соотношение понятий // Журнал российского права. 2003. N 2. С. 89 - 96.

 

Подготовка проектов нормативных актов Президента РФ.

Порядок подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента Российской Федерации утвержден распоряжением Президента Российской Федерации от 5 февраля 1993 г. N 85-рп с изменениями и дополнениями.

Ответственность за качество проектов указов и распоряжений Президента Российской Федерации, их согласование с заинтересованными сторонами несут руководители органов федеральной исполнительной власти или структурных подразделений Администрации Президента Российской Федерации, которые вносят эти документы.

Проекты указов и распоряжений Президента Российской Федерации вносятся письмом с пояснительной запиской, содержащей краткое изложение существа проекта, необходимые обоснования, справочные и аналитические материалы.

Письмо с пояснительной запиской подписывается руководителем органа федеральной исполнительной власти, Руководителем Администрации Президента Российской Федерации или другим должностным лицом, ответственным за подготовку проекта указа или распоряжения.

Проекты указов и распоряжений Президента Российской Федерации в необходимых случаях должны содержать пункт о возложении контроля за их выполнением.

Проекты указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации по кадровым вопросам подготавливаются Управлением Президента Российской Федерации по кадровым вопросам и государственным наградам - на основании соответствующих представлений.

Внесенный проект указа или распоряжения Президента Российской Федерации после прохождения необходимых согласований в Правительстве Российской Федерации и Администрации Президента Российской Федерации направляется на юридическую экспертизу в Государственно-правовое управление Президента Российской Федерации, а затем в Канцелярию Президента Российской Федерации для согласования с соответствующим помощником Президента Российской Федерации.

Согласованные с Государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации и помощниками Президента Российской Федерации проекты указов и распоряжений Президента Российской Федерации представляются непосредственно заведующим Канцелярией Президента Российской Федерации Руководителю Администрации Президента Российской Федерации, который принимает решение о готовности проекта к представлению Президенту Российской Федерации либо о необходимости доработки проекта.

Проекты указов Президента Российской Федерации о признании утратившими силу, изменении и дополнении актов Президента Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов представляются соответствующими руководителями федеральных органов исполнительной власти или структурных подразделений Администрации Президента Российской Федерации в месячный срок с момента вступления в силу федерального закона с соблюдением требований, предусмотренных в пунктах 2, 5, 6 и 7 настоящего Порядка.

Проекты указов и распоряжений Президента Российской Федерации и обосновывающие материалы к ним принимаются Канцелярией Президента Российской Федерации после их рассмотрения и визирования Руководителем Администрации Президента Российской Федерации.

Приложения к указам и распоряжениям Президента Российской Федерации заверяются подписью Руководителя Администрации Президента Российской Федерации.

Обеспечение установленного порядка подготовки и внесения для подписания проектов указов и распоряжений Президента Российской Федерации осуществляется Управлением информационного и документационного обеспечения Президента Российской Федерации.

Документы, подготовленные с нарушением установленного порядка и не прошедшие необходимого согласования, могут быть возвращены руководством Администрации Президента Российской Федерации руководителям, внесшим проекты указов и распоряжений Президента Российской Федерации.

Экспертиза переводов.

Согласно распоряжению Президента РФ от 18 марта 1993 г. N 180-рп "Об экспертизе переводов нормативных актов на иностранные языки" <1> издательство "Юридическая литература" Администрации Президента РФ исполняет обязанность проведения экспертизы переводов актов Президента РФ на иностранные языки для подтверждения аутентичности текстов этих переводов.

--------------------------------

<1> САПП. 1993. N 12. Ст. 1046.

 

Согласование проектов.

Согласно Порядку подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента Российской Федерации:

- проекты указов и распоряжений Президента Российской Федерации, содержащие вопросы, отнесенные к сфере ведения Правительства Российской Федерации, подлежат внесению на согласование в Правительство Российской Федерации;

- проекты указов и распоряжений Президента Российской Федерации должны... согласовываться (визироваться) помощником Президента Российской Федерации - начальником Государственно-правового управления Президента Российской Федерации или его заместителем, специально на то уполномоченным;

- проекты указов Президента Российской Федерации нормативного характера должны проходить согласование с Министерством юстиции Российской Федерации;

- форма и сроки согласования (визирования) проектов указов и распоряжений Президента Российской Федерации устанавливаются Инструкцией по делопроизводству, утверждаемой Руководителем Администрации Президента Российской Федерации.

Указ Президента РФ от 10 июня 1994 г. N 1185 с изменением и дополнением "Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации" <1> (действует до принятия закона о федеральных органах исполнительной власти!) устанавливает следующие правила о согласовании:

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1994. N 7. Ст. 697; 1995. N 19. Ст. 1732; 2001. N 49. Ст. 4611.

 

- проекты указов и распоряжений Президента Российской Федерации, затрагивающие вопросы, отнесенные к компетенции Правительства РФ, согласованные в установленном порядке с заинтересованными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти, направляются Правительству РФ поручением Президента РФ или письмом Руководителя Администрации Президента РФ (п. 3);

- срок согласования таких проектов в Правительстве РФ - не более чем 5 дней срок со дня получения соответствующего проекта (п. 3);

- возможность продления сроков согласования - по письменному согласованию Руководителя Администрации Президента РФ и Руководителя Аппарата Правительства РФ сроки согласования проектов указов и распоряжений Президента могут быть увеличены до 15 дней (п. 3);

- положения о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ, утверждаются Президентом РФ; вопросы штатной численности этих федеральных органов согласовываются с Правительством РФ в порядке и сроки, обозначенные выше (п. 5);

- контроль за исполнением этих правил осуществляется Руководителем Аппарата Правительства РФ и Руководителем Администрации Президента РФ (п. 6).

Указ Президента РФ от 2 мая 1996 г. N 638 "О порядке подготовки проектов указов, распоряжений Президента Российской Федерации, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений Правительства Российской Федерации" <1> установил следующие правила:

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 19. Ст. 2257.

 

- проекты указов, распоряжений Президента Российской Федерации, предусматривающие принятие постановлений, распоряжений Правительства РФ, вносятся с приложением к представляемому проекту указа, распоряжения соответствующих связанных с ним проектов постановлений, распоряжений Правительства РФ (п. 1);

- такие проекты указов, распоряжений после их согласования в установленном порядке с заинтересованными органами государственной власти подлежат обязательному согласованию в Правительстве РФ (п. 2);

- подготовка проектов таких указов, распоряжений в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации осуществляется в установленные сроки (п. 3);

- контроль за исполнением этих правил осуществляют Администрация Президента РФ и Правительство РФ (п. 5).

В Регламенте Правительства РФ (в частности, п. 53 - 71) подробно рассматриваются вопросы согласования (в том числе с федеральными органами исполнительной власти):

- в Правительстве РФ подлежат рассмотрению проекты указов и распоряжений Президента Российской Федерации;

- рассмотрением в Правительстве проектов считается их рассмотрение на заседаниях Правительства, координационных и совещательных органов под председательством Председателя Правительства, одного из заместителей Председателя Правительства или Руководителя Аппарата Правительства, а также рассмотрение Председателем Правительства или его заместителями на совещаниях или единолично (п. 6);

- проекты могут вноситься на рассмотрение в Правительство только членами Правительства, руководителями иных федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство, или лицами, исполняющими их обязанности (п. 7);

- результаты рассмотрения в Правительстве проектов оформляются актами Правительства, протоколами заседаний Правительства, координационных и совещательных органов под председательством Председателя Правительства, одного из заместителей Председателя Правительства или Руководителя Аппарата Правительства, протоколами совещаний у Председателя Правительства и его заместителей, резолюциями Председателя Правительства и его заместителей или подписанными ими другими документами (п. 9).

Вступление в силу.

Согласно п. 5 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 с изменениями и дополнением "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" указы и распоряжения Президента Российской Федерации, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования; иные акты Президента Российской Федерации, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания. П. 7 включает оговорку о том, что в указах и распоряжениях Президента может быть установлен другой порядок вступления их в силу.

Официальное толкование.

Официально не установлены ни инициаторы, ни субъекты, ни порядок такого толкования, однако одной из основных функций Государственно-правового управления Президента Российской Федерации (ГПУ Президента РФ) согласно п. 4 Положения об этом управлении, утвержденного Указом Президента РФ от 28 мая 2004 г. N 699 с изменениями <1>, является официальное разъяснение отдельных положений указов и распоряжений Президента Российской Федерации, осуществляемое по его поручению (при этом подготовка проектов поручений Президента также относится к функциям управления).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 22. Ст. 2147; 2007. N 13. Ст. 1530.

 

В справочно-правовых системах можно сегодня обнаружить не менее 15 официальных разъяснений ГПУ Президента РФ (обращаем внимание, что указания на то, с какой буквы - прописной или строчной - следует писать ссылку на конкретные разъяснения, нам обнаружить не удалось), имеющих следующие черты:

1) даны по поручению Президента РФ;

2) даны от имени ГПУ Президента РФ, но есть и исключения - Официальные разъяснения по вопросам, касающимся порядка заключения международных договоров Российской Федерации межведомственного характера, утвержденные ГПУ Президента РФ 18 мая 1994 г. N А19-1-1009, МИД России 26 мая 1994 г. N 11788/ИС <1>;

--------------------------------

<1> РГ. 1994. 18 августа.

 

3) были официально опубликованы в официальных изданиях - "Российской газете", "Собрании актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации", "Собрании законодательства Российской Федерации" (за исключением Официального разъяснения пункта 1 Указа Президента Российской Федерации от 1 декабря 1994 г. "О некоторых мерах по укреплению правопорядка на Северном Кавказе", утвержденного Государственно-правовым управлением Президента РФ 2 декабря 1994 г. N 7 <1>);

--------------------------------

<1> Официально не опубликован.

 

4) почти все фактически утратили силу в связи с отменой указов, которым посвящены;

5) датированы периодом времени с 4 ноября 1993 г. по 16 октября 2000 г.

Подготовка материалов для послания.

Администрация Президента РФ (пункты 4 - 5 Положения об Администрации Президента РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 6 апреля 2004 г. N 490 с изменениями и дополнениями "Об утверждении Положения Администрации Президента Российской Федерации" <1>) среди прочих функций имеет и такую, как подготовка материалов для ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 1395; 2011. N 4. Ст. 572.

 

Среди основных функций Экспертного управления Президента РФ (п. 4 Положения об управлении, утвержденного Указом Президента РФ от 20 августа 2004 г. с изменениями и дополнениями <1>) значатся:

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 34. Ст. 3542; 2011. N 4. Ст. 572.

 

1) сбор, анализ и подготовка с участием других самостоятельных подразделений Администрации Президента РФ материалов для посланий Президента РФ;

2) подготовка с участием других самостоятельных подразделений Администрации Президента РФ проектов решений Президента РФ, касающихся реализации посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ, оказание содействия Контрольному управлению Президента РФ в экспертизе хода и результатов реализации соответствующих решений.

Ежегодно издается распоряжение Президента РФ о поощрении некоторых федеральных государственных гражданских служащих, замещающих должности в Администрации Президента РФ, за активное участие в подготовке послания Президента РФ (т.н. "спичрайтеров"). Любопытно отметить, что при Б.Н. Ельцине обычно формой поощрения была выдача премии, а при последующих президентах - объявление благодарности.

Судя по сообщениям СМИ, начиная с 2005 г. перед каждым посланием Президент РФ приглашает руководителей депутатских фракций и палат парламента РФ с целью обсуждения предложений парламентских политических партий, которые можно включить в послание.

В 2009 г. Президент РФ решил изменить сложившиеся подходы к полной секретности проекта своего ежегодного послания.

За два месяца до озвучивания Послания, 10 сентября 2009 г., в электронном средстве массовой информации "Газета.ру" <1> и на сайте Президента РФ <2> последний опубликовал свою статью "Россия, вперед!" (любопытно, что на первом сайте статья появилась на два часа раньше, чем на официальном, президентском). В статье Президент РФ пригласил всех высказывать оценки, замечания и предложения по электронной почте и в видеоблоге Дмитрия Медведева: в итоге каждый желающий и сегодня может делать комментарии как к статье <3>, так и к тексту Послания <4>. На следующий день печатная версия статьи появилась в "Российской газете" (и ее электронной версии <5>).

--------------------------------

<1> http:// www.gazeta.ru/ comments/ 2009/ 09/ 10_a_3258568.shtml

<2> http:// www.kremlin.ru/ news/5413

<3> Комментарии по теме: Статья Дмитрия Медведева "Россия, вперед!" // http:// blog.kremlin.ru/ theme/55.

<4> Комментарии по теме: Послание Президента Федеральному собранию // http:// blog.kremlin.ru/ theme/56.

<5> http:// www.rg.ru/ 2009/ 09/ 11/ medvedev-statia.html

 

15 сентября 2009 г., по сообщениям РИА "Новости", Президент РФ в Москве на встрече с участниками дискуссионного клуба "Валдай" заявил: "Действительно, такой практики еще не было в истории современной России. Я написал, по сути, конспект своего Послания к Федеральному Собранию. Я изложил тезисы того, что буду говорить, заранее... Надеюсь, что такого рода идеи получат продолжение в большом количестве отзывов, которые уже начали поступать и в Правительство, и в Администрацию Президента... Но статья - это, конечно, общая рамка, это приглашение к дискуссии, это эмоциональные вещи, которые, на мой взгляд, должны зацепить. Послание - это более консервативный документ. В послании должны быть не только вопросы, по которым у нас много проблем, но и ответы на них". При этом Президент РФ отметил, что послание - это "развернутый план, это - идеология" <1>.

--------------------------------

<1> Медведев назвал статью "Вперед, Россия!" проектом послания парламенту // http:// www.rian.ru/ politics/ 20090915/ 185148954.html.

 

При выступлении с Посланием 12 ноября 2009 г. Президент РФ в первых строках сразу связал происходящее со своей статьей: "...Два месяца назад в статье "Россия, вперед!" я обнародовал принципы новой политической стратегии. В сегодняшнем Послании Федеральному Собранию я хотел бы изложить конкретные первоочередные планы реализации этой стратегии. Расскажу о том, что предстоит сделать в самое ближайшее время...".

Заслушивание послания.

Ежегодно издается распоряжение Президента РФ, в котором:

1) полномочным представителям Президента РФ в Совете Федерации и Государственной Думе поручается предложить председателям палат Федерального Собрания РФ собрать палаты в конкретный день и время в Мраморном зале Московского Кремля для заслушивания послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ. Мраморный зал расположен в 14-м корпусе Кремля, построен в 1982 г. для проведения Пленумов ЦК КПСС, партер рассчитан на 648 мест, балкон - на 140, в особых случаях зал может вместить до 1000 человек <1>;

--------------------------------

<1> Ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ. Справка. 31/10/2008 // www.rian.ru/politics/ 20081031/ 154168775.html.

 

2) перечисляются лица, которые приглашаются для заслушивания послания;

3) возлагается организационно-техническое обеспечение совместного заседания палат Федерального Собрания РФ на Администрацию Президента РФ;

4) расходы, связанные с подготовкой и проведением совместного заседания палат Федерального Собрания РФ, осуществляются за счет средств, выделяемых в конкретном году из федерального бюджета на обеспечение деятельности Администрации Президента РФ.

Характерен состав приглашенных на заслушивание послания Президента РФ:

1994 г. - члены Правительства РФ, руководители республик в составе РФ, главы администраций иных субъектов РФ, главы дипломатических миссий, аккредитованных в РФ, представители средств массовой информации;

1997 г. - члены Правительства РФ, председатели Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, Генеральный прокурор РФ, Председатель Центральной избирательной комиссии РФ, Председатель Счетной палаты РФ, полномочные представители Президента РФ в субъектах РФ, главы дипломатических представительств, аккредитованных в РФ, и главы конфессий;

2007 г. - члены Правительства РФ, Председатели Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, Генеральный прокурор РФ, Председатель Центральной избирательной комиссии РФ, Председатель Счетной палаты РФ, члены Государственного совета РФ и главы основных конфессий.

С 2006 г. среди приглашенных - члены Общественной палаты РФ.

Сроки оглашения послания нигде не закреплены и устанавливаются по личному усмотрению Президента РФ.

Формы актов.

Правительство РФ издает (принимает) акты двух типов:

1) акты, имеющие правовой характер, - постановления и распоряжения - издаются согласно ст. 115 Конституции РФ, разграничиваются частью второй ст. 23 ФКЗ (акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений; акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений);

2) акты, не имеющие правового характера, - принимаются в форме обращений, заявлений и иных актов (часть десятая ст. 23 ФКЗ).

Степень обязательности.

Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению в Российской Федерации (ч. 2 ст. 115 Конституции РФ, часть четвертая ст. 23 ФКЗ).

Основания издания актов.

Ч. 1 ст. 115 Конституции РФ говорит о том, что Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов (по части первой ст. 23 ФКЗ - фе<