Проекты федеральных законов.

Логично было бы предположить, что для реализации конституционных терминов появится (хотя и не предусмотренный Конституцией РФ напрямую) федеральный закон о нормативных актах (о нормативных правовых актах).

Проект Федерального закона N 96700088-2 "О нормативных правовых актах Российской Федерации" (далее - ПФЗ N 1) был внесен депутатами Государственной Думы - членами Комитета Государственной Думы по законодательству и судебно-правовой реформе. 04.06.1996 проект был принят к рассмотрению Протоколом заседания Совета Государственной Думы N 29, 11.11.1996 проект принят Государственной Думой в первом чтении Постановлением N 778-II ГД, а 12.05.2004 - отклонен и снят с дальнейшего рассмотрения Постановлением Государственной Думы N 491-IV ГД.

Определение нормативного правового акта в ст. 1 проекта звучало следующим образом: "Письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной настоящим Федеральным законом форме, направленный на установление, изменение или отмену правовых норм как общеобязательных государственных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение; нормативный правовой акт принимается либо путем референдума, либо органом государственной власти, который наделен правом принятия (издания) нормативных правовых актов (нормотворческий орган) по предметам его ведения".

Названный проект базировался в основном на проекте, подготовленном научными сотрудниками Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации <1> (далее - ПФЗ N 2), где было предложено два варианта дефиниции нормативного правового акта: 1) официальный письменный документ, выражающий волеизъявление полномочного органа государственной власти по установлению, изменению или отмене норм права - общеобязательных правил, рассчитанных на многократное применение; 2) официальный письменный документ, выражающий волеизъявление полномочного органа государственной власти по установлению, изменению или отмене норм права.

--------------------------------

<1> Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1998. С. 215 - 216.

 

В дальнейшем в литературе неоднократно появлялись инициативные проекты или, по крайней мере, концепции проектов подобного федерального закона <1>. Один из последних проектов - "О правовых актах в Российской Федерации" <2> (далее - ПФЗ N 3) - в ст. 3 говорит о нормативном правовом акте как о правовом акте постоянного или временного характера, содержащем общеобязательные правовые нормы (правила поведения), которые могут быть применены неоднократно неопределенным кругом лиц и действуют впредь до их отмены или признания утратившими силу в установленном порядке либо до фактической утраты силы.

--------------------------------

<1> См., в частности: Джоусе-Иванина М. Закон о нормативных правовых актах: некоторые проблемы регулирования системы нормативных правовых актов РФ // Вестник Московского университета. Серия "Право". 2008. N 5. С. 67 - 77; Поленина С.В. К разработке концепции закона о нормативных актах // Советское государство и право. 1985. N 5. С. 43 - 50; Тихомиров Ю.А., Рахманина Т.Н., Хабибулин А.Г. Закон о нормативных правовых актах - актуальная повестка дня // Журнал российского права. 2006. N 5; Юртаева Е.А. Закон о нормативных правовых актах и практика российского правотворчества // Журнал российского права. 2006. N 5; Пиголкин А.С., Казьмин И.Ф., Рахманина Т.Н. Инициативный проект закона "О нормативных правовых актах Российской Федерации" // Государство и право. 1992. N 7; Тихомиров Ю. Три закона как основа правовой системы России // Парламентская газета. 2006. 26 июня; Казьмин И.Ф., Поленина С.В. "Закон о законах": проблемы издания и содержания // Советское государство и право. 1989. N 12. С. 3 - 9; Пиголкин А.С., Казьмин И.Ф., Рахманина Т.Н. Инициативный проект Закона "О нормативно-правовых актах Российской Федерации" // Государство и право. 1992. N 7. С. 76 - 86; Поленина С.В., Лазарев Б.М., Лившиц Р.З., Козлов А.Е., Глушко Е.К. Инициативный проект Федерального закона о законах и иных нормативно-правовых актах РФ // Государство и право. 1995. N 3. С. 57 - 68; Козулин А.И. Законодательство о нормативных актах как средство обеспечения единства их системы // Российский юридический журнал. 2000. N 3. С. 82 - 89 и др.

<2> rusrand.ru/text/pravo15.pdf

 

Между тем РФ осталась на сегодняшний день единственной страной - республикой бывшего СССР, не сумевшей принять собственный закон о нормативных правовых актах. В то же время, например, п. 11 ст. 3 Закона Республики Казахстан от 24 марта 1998 года N 213-I "О нормативных правовых актах" (с изменениями и дополнениями <1>) дает следующее определение: "Нормативный правовой акт - письменный официальный документ установленной формы, принятый на референдуме либо уполномоченным органом или должностным лицом государства, устанавливающий правовые нормы, изменяющий, прекращающий или приостанавливающий их действие".

--------------------------------

<1> http:// mci.gov.kz/ main/ images/ stories/ contents/ zakon_npa.doc

 

Законы субъектов РФ.

Чрезвычайно важно отметить, что почти все субъекты РФ, в целях реализации ст. 76 и 125 Конституции РФ, упоминающих "нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации", "нормативные акты субъектов Российской Федерации", к настоящему моменту приняли собственные законы о нормативных правовых актах, главный недостаток которых состоит в том, что их положения действуют только на территории конкретного субъекта РФ, т.е. они не заменяют собой столь необходимый с конституционной точки зрения, уравнявший бы всех субъектов РФ в правах федеральный закон. При этом существует два варианта предмета регулирования подобного закона субъекта РФ - либо нормативные акты уровня субъекта РФ, либо нормативные акты уровня субъекта РФ и нормативные акты уровня муниципальных образований. Например, относящийся к первому варианту п. 1 ст. 3 Закона Нижегородской области от 10 февраля 2005 г. "О нормативных правовых актах Нижегородской области" с изменениями и дополнениями <1> (далее - ЗНО о НПА, Закон Нижегородской области о нормативных правовых актах) гласит: нормативный правовой акт - официальный письменный документ, принятый (изданный) органом государственной власти области или должностным лицом области в определенных Конституцией Российской Федерации и законодательством порядке и форме, направленный на установление, изменение либо отмену правовых норм как общеобязательных предписаний постоянного или временного действия, рассчитанных на многократное применение на территории области.

--------------------------------

<1> Нижегородские новости (далее - НН). 2005. 26 февраля; 2011. 17 февраля (здесь и далее указываются источники официального опубликования первоначального текста и последних по состоянию на 1 июня 2011 г. изменений и дополнений).

 

Законодательство.

Отсутствие единого специального федерального закона о нормативных правовых актах не стало помехой для иных попыток представить официальное понятие, признаки нормативного правового акта.

Так, Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" <1> (далее - ФЗ об антикоррупционной экспертизе) говорит о предмете экспертизы - нормативные правовые акты органов, организаций, их должностных лиц, т.е. перечень остается открытым, нормативность актов определяется на усмотрение субъектов экспертизы. Обращаем особое внимание на то, что предметом такой экспертизы могут стать только именно НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ и их проекты, т.е. субъекты должны иметь официальное право на издание именно таких актов, а не каких-либо других <2>.

--------------------------------

<1> Собрание законодательства Российской Федерации (далее - СЗ РФ). 2009. N 29. Ст. 3609.

<2> Интересную попытку разграничить термины "нормативный акт" и "нормативный правовой акт" предпринимает А.Г. Братко. См., напр.: Братко А.Г. Специфика нормативных актов Банка России // Право и экономика. 2006. N 7.

 

П. 2 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" с изменениями и дополнениями <1> установил, что под функциями федеральных органов исполнительной власти по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации федеральных конституционных законов, федеральных законов, обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.

--------------------------------

<1> Российская газета (далее - РГ). 2004. 12 марта; СЗ РФ. 2010. N 26. Ст. 3331.

 

П. 2 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Приказом Минюста России от 4 мая 2007 г. N 88 (зарегистрировано в Минюсте РФ 14 мая 2007 г., регистрационный N 9449) <1>, без какого-либо обоснования рекомендовано при подготовке соответствующих нормативных правовых актов использовать Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 11 ноября 1996 г. N 781-II ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации" <2> (обращаем внимание, что данное обращение является в чистом виде процессуальным документом: поводом для рассмотрения дела в указанном суде), в котором приводятся определения нормативного правового акта и правовой нормы: "Нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение".

--------------------------------

<1> РГ. 2007. 24 мая; 2009. 5 июня.

<2> СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5506.

 

Судебная защита.

По правилам гл. 24 ГПК РФ от 14 ноября 2002 г. (с изменениями и дополнениями <1>) "Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части" подвергаются защите только (ч. 1 ст. 251) принятые и опубликованные в установленном порядке нормативные правовые акты органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица.

--------------------------------

<1> РГ. 2002. 20 ноября; 2011. 6 мая.

 

По правилам гл. 23 "Рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов" АПК РФ от 24 июля 2002 г. (с изменениями и дополнениями <1>) судебной защите подлежит только (ч. 1 ст. 192) нормативный правовой акт, принятый государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом.

--------------------------------

<1> РГ. 2002. 27 июля; 2011. 8 апреля.

 

Легко заметить, что АПК РФ разрешает судебный контроль актов, принятых иным органом (кроме государственного органа и органа местного самоуправления).

Судебные акты.

Согласно мотивировочной части Определения Конституционного Суда Российской Федерации N 28-О от 9 июня 1995 г. по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 25 января 1995 г. N 72 "О государственной поддержке структурной перестройки и конверсии атомной промышленности в г. Железногорске Красноярского края" в связи с запросом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации <1> акт не является нормативным, если: 1) его положения имеют оперативно-распорядительный характер; 2) содержат ограниченные во времени конкретные предписания; 3) эти предписания адресованы определенным субъектам.

--------------------------------

<1> Официально не опубликовано.

 

Исходя из п. 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17 ноября 1997 г. N 17-П по делу о проверке конституционности Постановлений Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21 июля 1995 года N 1090-1 ГД "О некоторых вопросах применения Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" и от 11 октября 1996 года N 682-II ГД "О порядке применения пункта 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации" <1> акт имеет нормативный правовой характер, если:

--------------------------------

<1> РГ. 1997. 22 ноября.

 

1) содержит официальные предписания, обязательные для исполнения;

2) является актом общего действия, адресованным персонально неопределенному кругу лиц;

3) рассчитан на многократное применение;

4) содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила.

П. 9 - 10 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" с изменениями и дополнениями <1> разъясняют для судов следующие существенные признаки нормативного правового акта (применительно к главе 24 ГПК РФ):

--------------------------------

<1> РГ. 2007. 8 декабря; 2010. 17 июня.

 

1) издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом;

2) наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений;

3) в отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать различного рода приложения, утвержденные данным актом, в частности типовые, примерные положения.

Научная и учебная литература.

В научной и учебной литературе можно встретить множество вариантов дефинирования понятия "нормативный правовой акт".

Н.А. Любимов считает, что нормативный правовой акт - это "акт уполномоченного государственного органа, направленный на установление, изменение, изменение сферы действия или отмену правовых норм, рассчитанный на неоднократное применение" <1>.

--------------------------------

<1> Любимов Н.А. Правотворчество в Российской Федерации: проблемы теории и практики: конспект лекций. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2009. С. 20.

 

С.В. Никитин для целей судебного нормоконтроля определяет нормативный правовой акт как "...установленный формы правовой акт публичного характера, содержащий нормы-правила либо иные (специализированные) правовые нормы, принятый и введенный в действие в установленном порядке субъектом, обладающим соответствующей нормотворческой компетенцией..." <1>. "...В содержание нормативного правового акта как предмета судебного контроля могут входить: типичные (регулятивные или охранительные) правовые нормы-правила (общеобязательные правила поведения субъектов, определяющие их субъективные права, обязанности, юридическую ответственность); особые (специфические) нормы (нормативные предписания), в т.ч. оперативные, которые вводят в действие, изменяют или отменяют действие норм-правил..." <2>.

--------------------------------

<1> Никитин С.В. Судебный контроль за нормативными правовыми актами в гражданском и арбитражном процессе: Монография. М., 2010. С. 71.

<2> Там же. С. 49.

 

И.Н. Барциц и С.В. Бошно полагают, что нормативный правовой акт - "это письменный документ, который принят управомоченным субъектом права (государственным органом, органом местного самоуправления, институтами прямой демократии), имеет официальный характер и обязательную силу, выражает властные веления и направлен на регулирование общественных отношений" <1>.

--------------------------------

<1> Барциц И.Н., Бошно С.В. Источники служебного права: Учебник. М., 2007. С. 31 - 32.

 

В одном из новейших учебников по административному праву называются такие признаки нормативных правовых актов: 1) изданы в установленном порядке управомоченным на то органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом; 2) устанавливают правовые нормы (правила поведения); 3) обязательны для неопределенного круга лиц; 4) рассчитаны на неоднократное применение; 5) действуют независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом <1>.

--------------------------------

<1> Общее административное право: Учебник / Под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж, 2007. С. 349 - 350.

 

§ 2. Проблемы классификации подзаконных нормативных

правовых актов по субъектам принятия (издания)

 

В отсутствие федерального закона о нормативных актах деление актов на акты высшей юридической силы и подзаконные акты до сих пор фигурирует в научной литературе.

Вышестоящими по отношению к подзаконным нормативными актами следует признать:

1) для подзаконных нормативных актов уровня РФ - Конституцию Российской Федерации; международные договоры Российской Федерации, вступившие для нее в силу; общепризнанные принципы и нормы международного права; законы (законы Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, а также приравненные к ним Основы законодательства Российской Федерации, постановления Верховного Совета Российской Федерации, Съезда народных депутатов Российской Федерации, постановления и указы Президиума Верховного Совета Российской Федерации); нормативные акты, принятые на референдуме РФ;

2) для подзаконных нормативных актов уровня субъектов РФ - те же, что для актов уровня РФ, а также подзаконные нормативные акты уровня РФ, конституции республик, уставы других субъектов РФ, законы субъектов РФ (и приравненные к ним нормативные акты, принятые до вступления в силу Конституции РФ), а также нормативные акты, принятые на референдуме субъекта РФ;

3) для муниципальных подзаконных нормативных актов - те же, что для подзаконных нормативных актов уровня субъектов РФ, а также уставы муниципальных образований <1> и нормативные акты, принятые на местном референдуме.

--------------------------------

<1> Об обеспечении взаимосвязей подзаконных актов с вышестоящими источниками права см. подробнее: Законодательная техника: Научно-практическое пособие. М., 2000. С. 163 - 179; Юридическая техника: Учебное пособие по подготовке законопроектов и иных нормативных правовых актов органами исполнительной власти / Ин-т законодательства и сравн. правоведения при Правительстве Российской Федерации; Под ред. Т.Я. Хабриевой, Н.А. Власенко. М., 2010. С. 128 - 129, 222 - 223; Конституция, закон, подзаконный акт. М., 1994. С. 16; Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: Полный курс. 2-е изд., доп. и перераб. М., 2006. С. 417; Иванов С.А. Нормативные правовые акты Российской Федерации: Учебное пособие. М., 2004; Иванов С.А. О соотношении федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации: Монография / Под общ. ред. А.С. Пиголкина. М., 2003; Бошно С.В. Подзаконный нормативный акт: современное состояние и перспективы развития // Актуальные проблемы совершенствования российского законодательства на современном этапе: Материалы Всероссийской научно-практической конференции (Москва, 4 - 5 ноября 2003 года). М., 2004. С. 66 - 68; Злобин А.В. Форма выражения волеизъявления субъектов правотворчества как основание деления подзаконных нормативных правовых актов // Вестник Саратовской государственной академии права. 2008. N 3(61). С. 32 - 36; Романова Г.В. Реализация подзаконного правового акта: проблемы взаимоотношений закона и подзаконного правового акта // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 9; Сеидов М.Ш. Подзаконные нормативные акты в системе источников права и правового регулирования // Вестник Владимирского юридического института. 2008. N 3(8). С. 204 - 211; Яценко В.Н. Закон и подзаконный нормативный правовой акт: соотношение понятий // Журнал российского права. 2003. N 2. С. 89 - 96.