Понятие систематизации в праве.

Это – деятельность по обеспечению системности права, по приведению действующих нормативных актов в единую, согласованную. цельную систему.

Системность права, система законодательства и систематизация в праве – явления, находящиеся в единении, во взаимозависимости.

Системность права – такое его объективное свойство, которое, складываясь в силу экономических и иных социальных потребностей, нуждается вместе с тем (для своего поддержания и развития) в целенаправленной правотворческой работе. А эта работа затрагивает, во-первых, непосредственно нормативный материал, формируемый в процессе правотворчества, т.е. право как таковое, и, во-вторых, упорядочение системы законодательства.

Касаясь второго из указанных ракурсов, необходимо заметить следующее. Система законодательства в отличие от системы самого права характеризуется подвижностью, непосредственной зависимостью от субъективного фактора, от усмотрения законодателя. Нормативные акты издаются в различное время, разными, подчас непосредственно не соподчиненными между собой правотворческими органами. Многие акты принимаются в связи с определенными конкретными событиями или особыми задачами в деятельности государства, его органов. Иногда акты оказываются несогласованными, а то и противоречивыми.

Поэтому развитие законодательства выражается не только в деятельности по изданию новых, прежде всего системных, нормативных актов (в том числе по нормативному восполнению пробелов в праве), но и в деятельности по упорядочению системы законодательства. В наиболее общем виде такого рода деятельность в обоих указанных ракурсах и обозначается понятием систематизации.

Главные разновидности систематизации имеют правотворческую природу. Правотворчество (если рассматривать его по отношению ко всей правовой системе) не

Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т, Т. 2. – М.: «Юридическая литература», 1981. С.251

ограничивается изданием актов, которые устанавливают, изменяют или отменяют нормы права: оно включает также деятельность, направленную на обеспечение системности права, упорядочение системы действующего законодательства [1].

Систематизация в праве выполняет существенные социальные функции. Она является важным, необходимым моментом в самом существовании права. Надлежащим образом систематизированное, упорядоченное законодательство – показатель того, что внешняя форма данной национальной правовой системы адекватна одному из существенных свойств права – системности. А это значит, что от систематизации во многом зависит все то, что относится к ценности права, его эффективности, к законности.

Разумеется, такое значение систематизации непосредственно сопряжено с классовой природой права. В эксплуататорских обществах антагонистические социально-классовые противоречия да и сам ход стихийного экономического и социального развития ставят объективные преграды надлежащей систематизации, запутывают систему права и систему законодательства все больше и больше.

В то же время примечательно, что именно при социализме указанная выше зависимость между системностью права и систематизацией стала жесткой и высоко-значимой [2]. Самой жизнью социалистического общества продиктована потребность того, чтобы право не толькр отвечало назревшим материальным условиям общества, но и было совершенным по своей форме, в первую очередь упорядоченным, систематизированным, чтобы оно с максимальной эффективностью было способно выполнять свои задачи. А это значит, что систематизация в социалистическом обществе представляет собой объективную закономерность права. Пренебрежение этой за-

Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т, Т. 2. – М.: «Юридическая литература», 1981. С.252

кономерностью, недоучет ее объективных требований и принципов порождают трудности на практике, приводят к снижению эффективности правового регулирования.

Отсюда следует также, что в социалистическом обществе систематизация в праве является одним из условий строгого и неукоснительного проведения в жизнь требований законности. Систематизированное законодательство в значительной степени исключает возможности для неправильного или произвольного применения юридических норм, сокращает пробелы в нормативном материале, служит необходимой предпосылкой для того, чтобы все субъекты строго соблюдали юридические нормы, полно и реально осуществляли предоставленные им права. Систематизация обеспечивает надлежащее применение юридических норм и в то же время доступность социалистического права для всех граждан, всего населения.

Вот почему систематизации нормативных актов столь большое значение придавал В.И. Ленин. Систематизация в социалистическом обществе – это ленинское требование существования и развития права, строгого соблюдения начал законности.

Систематизация в праве достигается двумя основными, качественно различными, разноплановыми по юридической природе способами: а) кодификацией права, б) инкорпорацией действующих нормативных актов.

Кроме этих двух основных способов, существуют и другие приемы, направленные на придание праву большей системности, на поддержание законодательства в

Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т, Т. 2. – М.: «Юридическая литература», 1981. С.253

упорядоченном состоянии [3] (в частности, издание укрупненных актов, справочно-информационная работа и др.).

В научной и учебной юридической литературе считается общепризнанным деление систематизации на две формы: кодификацию и инкорпорацию. Для общей характеристики вопросов систематизации такое деление представляется приемлемым и полезным. Оно взято за основу и в настоящем курсе. Однако более углубленное изучение данной проблемы показывает необходимость научно корректной интерпретации приведенного деления.

Кодификация и инкорпорация – явления разноплоскостные. Кодификация не является «формой» систематизации действующих актов: это вид поавотворчества, в холе которого достигаются цели систематизации. В то же время, действительно, существуют формы упорядочения действующих нормативных актов, включая инкорпорацию, справочно-информационную работу.

Поэтому, как представляется, под формами систематизации следует понимать способы достижения целей систематизации, к которым, с одной стороны, относится кодификация права, а с другой – формы упорядочения нормативных актов (инкорпорация).

Кодификация права.

Это – такой вид правотворчества, при котором обеспечивается системное нормативное регламентирование данного вида общественных отношений путем издания единого, юридически и логически цельного, внутренне согласованного нормативного акта (Основ, кодекса), выражающего содержание и юридическую специфику структурно обособленного подразделения системы права.

Главная особенность кодификации (как способа систематизации) состоит в том, что здесь упорядочение нормативного материала достигается в рамках особого, наиболее высокого вида правотворчества – системного правотворчества (1.18.5.).

Предметом упорядочения при кодификации являются не нормативные акты, а непосредственно юридические нормы. Поэтому при определенных условиях кодифицированный акт может быть издан, так сказать, на чистом месте, т.е. при отсутствии ранее изданных многочисленных актов (например, ГК РСФСР 1922 года) или с такими существенными нововведениями, что он значительно отличается от них.

Функции кодификации далеко выходят за границы. систематизации. Это – вообще главный, органичный для высокосовершенной нормативно-законодательной системы путь развития права, повышения его уровня, культу-

Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т, Т. 2. – М.: «Юридическая литература», 1981. С.254

ры и эффективности. При помощи кодификации социалистическое право достигает новых ступеней совершенства.

Во многих случаях издание Основ и кодексов выражает качественное обновление правового регулирования, своего рода правовую реформу. «Кодификация, – писал П.И. Люблинский, – представляет вид законодательства, оплодотворенный юридической наукой, создающий новое право и потому составляющий порою отправную точку нового развития в соответственной области права» [4].

Реальным выражением того, что кодификация представляет собой наиболее высокий вид правотворчества, являются формулируемые в кодифицированных актах нормативные обобщения высокого уровня – такие общие нормы, которые позволяют юридически объединить весь нормативный материал. В кодифицированном акте закрепляются единые принципы, цементирующие весь нормативный материал. Именно в кодифицированных актах происходит специализация права: выделение общих, дефинитивных и иных специализированных норм, обособление охранительных норм.

Чем обусловлено столь существенное значение кодификации в правотворчестве? С юридической стороны первопричина заключается, думается, в том, что кодификация, как правило, является выражением и в известной степени формирующим началом таких качественно своеобразных подразделений системы права, как отрасли права (основные и комплексные). А так. как отрасль права имеет предметное и юридическое единство, это дает возможность в едином нормативном акте закрепить общие нормы, в максимальной степени развернуть достоинства социалистического права, его социально полезные свойства – общеобязательную нормативность, формальную определенность, системность и др.

Следовательно, дело не только в том, что в кодифицированном акте возможно урегулировать данные отношения с максимальной полнотой (беспробельно). Главное заключается в том, что результатом правотворчества является единый, юридически и логически цельный, внутренне согласованный по содержанию акт. Эти единство, цельность и согласованность представляют собой результат не одних технико-юридических, логических операций:

Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т, Т. 2. – М.: «Юридическая литература», 1981. С.255

они выступают в качестве выражения юридической цельности и специфики данного подразделения права именно по содержанию.

Высокий уровень нормативных обобщений, присущий кодификации, воплощается в общей части кодифицированного акта. Наличие общей части в акте свидетельствует об обособлении данной общности юридических норм в структуре права, а уровень обобщений является показателем юридической самобытности этой общности, ее места в правовой системе [5].

Кодифицированные акты – основной канал развития системы права (1.18.5.). Вырабатываемые на основе «нижестоящего» или только намечающегося, слабовыраженного подразделения правовой системы (крупного института, подотрасли, комплексной отрасли) кодифицированные акты при наличии необходимых объективных предпосылок становятся средством, при помощи которого происходит «выплавка» общих принципов и юридических особенностей регулирования, нередко образующих черты специфического метода (режима.) регулирования, и, следовательно, формирование основной отрасли права.

Таким образом, при кодификации-цели систематизации нормативного материала достигаются, так сказать, естественным образом, как бы сами собой, в ходе правотворчества. Причем кодификация решает главные задачи систематизации – достижение единого, юридически и логически цельного регулирования в основных подразделениях правовой системы – отраслях, а в некоторых случаях также подотраслях, крупных правовых институтах.

Вместе с тем надо видеть, что кодификация как способ систематизации имеет известные границы. Не во всех областях права имеются объективные материальные и юридические предпосылки, позволяющие обеспечить такое согласование и упорядочение нормативного материала, которое свойственно кодифицированным актам. К тому же, как правильно отмечено в литературе, кодификация по большей части проводится «тогда, когда назре-

Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т, Т. 2. – М.: «Юридическая литература», 1981. С.256

вает необходимость существенного обновления целых отраслей и институтов права» [6].

В результате кодификации создаются различные по содержанию, значению и наименованию акты. Основные их виды в Советском Союзе следующие.

1) Общесоюзные Основы (Основные начала) и республиканские кодексы. Федеративное государственное устройство СССР обусловило своеобразное распределение функций по кодификации между Союзом ССР и союзными республиками. В общесоюзном порядке издаются Основы (Основные начала) данной отрасли законодательства, а в союзных республиках – республиканские кодексы (или иные законы типа кодексов, например законы о судоустройстве).

Было бы неверным рассматривать Основы (Основные начала) и республиканские кодексы в качестве полностью самостоятельных, независимых друг от друга форм кодификации. Нет, они органически связаны между собой. Основы (Основные начала) хотя и детально регулируют некоторые отношения, но все же главным образом направлены на определение общих принципов и положений законодательства Союза ССР и союзных республик. Они закладывают принципиальную базу кодификации данной отрасли права, и с них кодификация начинается. Республиканские же кодексы завершают кодификацию отрасли права. В конечном счете Основы (Основные начала) и республиканские кодексы действуют в единстве, в сочетании.

2) Обособленные кодифицированные акты (положения, уставы и др.). Это – акты, которые действуют независимо от каких-либо сопряженных с ними актов. Такого рода обособленные акты могут быть различных уровней, различной степени общности и юридической силы. Они могут облекаться и в форму законов, и в форму актов, утверждаемых постановлением Правительства СССР. Главное место среди них занимают акты, изданные в общесоюзном порядке, в том числе общесоюзные кодексы:

Кодекс торгового мореплавания Союза ССР, Воздушный кодекс Союза ССР, Таможенный кодекс Союза ССР, Устав железных дорог Союза ССР, Положения о поставках, Закон о государственных пенсиях и др.

Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т, Т. 2. – М.: «Юридическая литература», 1981. С.257

Существенное значение имеет деление кодифицированных актов в зависимости от того, какому подразделению системы права соответствует данный акт. По этому признаку кодифицированные акты могут быть подразделены на: а) основные отраслевые, б) комплексные, в) подотраслевые, г) специальные, т.е. соответствующие крупным институтам.

Каждый из этих видов имеет свой уровень нормативных обобщений. Если в кодифицированных актах, соответствующих основным отраслям права, могут быть выделены полнокровные общие части, то содержание общих частей актов, выработанных в результате комплексной кодификации, оказывается узким: оно ограничивается в основном формулированием общих межотраслевых принципов, регламентированием некоторых общих приемов регулирования. Еще «бедней» общие части актов под отраслевой и специальной кодификации (в ряде отраслей права их существование, по-видимому, объясняется отсутствием развернутой общеотраслевой кодификации).

Известную сложность на практике представляет вопрос о наименовании кодифицированных актов. Во многих случаях трудно понять, почему однородные по содержанию и юридической силе акты названы то уставами, то кодексами, то положениями, то просто законами. Конечно, существенную роль играют здесь сложившиеся традиции. Но независимо от этого представляется целесообразным «узаконить» некоторые из наименований – кодексы, уставы, положения – лишь за определенными видами актов.

Ключом к пониманию функций и значения кодификации как высшего вида правотворчества является ее связь с системой права. Надо полагать, что энергия того или иного вида кодифицированного акта в первую очередь зависит от тех возможностей, которые выражают юридическое своеобразие данного звена системы права, и, следовательно, возможности формулирования нормативных обобщений высокого порядка (общей части).

Признавая целесообразность издания кодифицированных актов различных уровней, необходимо вместе с тем видеть, что наибольший эффект в правовом регулировании имеет отраслевая кодификация. Во всяком случае, нужно бережно относиться к самому понятию и к термину «кодеко, используя их преимущественно (а быть может, и исключительно) при кодификации в основных и комплексных отраслях права.

Инкорпорация.

Это – систематизация нормативных актов путем их помещения (объединения) по опре-

Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т, Т. 2. – М.: «Юридическая литература», 1981. С.258

деленной системе в единых сборниках или иных изданиях.

Инкорпорация – явление иного порядка, нежели кодификация, и представляет собой только способ собирания воедино действующих нормативных актов, их известного объединения. Акты, подвергающиеся инкорпорации, размещаются по определенной системе, тем самым обеспечиваются удобства при их нахождении и использовании.

Инкорпорация в ряде случаев может рассматриваться в качестве промежуточной ступени, подготовительной стадии к системному правотворчеству – кодификации. Однако некоторые области законодательства требуют только инкорпоративной обработки, и далеко не все законодательство может быть кодифицировано. Поэтому инкорпорация имеет существенное самостоятельное значение [7].

Рассматривая общие черты инкорпорации, необходимо указать на то, что между официальной инкорпорацией, с одной стороны, и неофициальной инкорпорацией- с другой, существуют качественные различия. К каждой из них примыкают другие способы упорядочения действующих нормативных актов, поддержания их в систематизированном состоянии. Неофициальная же инкорпорация вообще близка к справочно-информационной работе.

Официальная инкорпорация.

Это – упорядочение системы нормативных актов путем издания компетентными органами сборников (собраний) действующих нормативных актов.

Официальная инкорпорация содержит в себе известные правотворческие моменты. Она осуществляется компетентными государственными учреждениями по поручению правотворчеоких органов, которые определенным образом санкционируют сборник, и под их контролем [8].

Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т, Т. 2. – М.: «Юридическая литература», 1981. С.259

Поэтому опубликованные в сборнике нормативные акты имеют официально-достоверный характер (в официальной редакции на момент издания сборника). Хотя сборник и не является источником права, его издание есть специфический акт, имеющий правотворческое значение. На сборник можно ссылаться в процессе правотворчества и применения права. Причем результатом официальной инкорпорации является не только издание действующих нормативных актов, но и издание таких особых правотворческих актов, как, например, перечень актов, утративших силу.

Правотворческий момент в официальной инкорпорации состоит также в том, что она связана с внешней обработкой действующих нормативных юридических актов. Степень такого рода внешней обработки может быть различной. Иногда она состоит только в установлении строгого порядка расположения изданных актов. При других видах инкорпорации внешняя обработка носит более существенный характер. Например, опускаются подписи под актом, исправляются опечатки, грамматические и синтаксические ошибки, вносятся в текст актов все последующие официальные изменения, исключаются из текста статьи временного значения; кроме того, допускается, в принципе, укрупнение, консолидация близких по содержанию актов. Инкорпорация может быть связана и с некоторыми изменениями содержания и формы нормативных актов (которые, однако, производит не сам инкорпоратор, а по его представлению компетентный правотворческий орган) [9].

Таким образом, при официальной инкорпорации в определенной мере достигаются более глубокие цели систематизации – с помощью внешней обработки (и некоторых изменений в форме и содержании) всей системе нормативных актов придается известное единство, происходит известное осовременивание ее, выведение актов, включенных в инкорпоративные сборники, на общий уровень существующей системы законодательства в целом на данном этапе ее развития.

Наличие в официальной инкорпорации некоторых правотворческих элементов не устраняет ее коренных отличий от кодификации, выражающих принципиальную

Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т, Т. 2. – М.: «Юридическая литература», 1981. С.260

специфику функций той и другой. Главная функция кодификации – существенное комплексное развитие правовой системы, изменение содержания правового регулирования (при котором попутно достигаются и цели упорядочения нормативного материала). При официальной же инкорпорации функция иная: не изменяя содержания правового регулирования, привести действующие нормативные акты в строгую систему (деятельность, в процессе которой в некоторых случаях необходимо попутно подключить правотворческую работу). По своей юридической природе акт официальной инкорпорации представляет собой такой специфический правотворческий акт, который является способом (формой) опубликования и переопубликования действующих нормативных актов, притом в обработанном (по крайней мере внешне) и упорядоченном виде [10]. Это, следовательно, санкционированный компетентным правотворческим органом официальный источник законодательства, форма упорядоченного бытия действующих нормативных актов [11].

Существуют два основных вида официальной инкорпорации: хронологическая и систематическая (предметная).

Хронологическая инкорпорация. Это прежде всего приведение нормативных актов в определенный порядок в процессе их официального опубликования. В настоящее время в СССР выработаны формы официального опубликования нормативных актов, которые и служат способом официальной инкорпорации. К таким формам относится, в частности, опубликование нормативных актов в «Ведомостях Верховного Совета СССР», «Собрании постановлений Правительства СССР» и в соответствующих изданиях союзных республик.

Специальными актами официальной инкорпорации являются хронологические собрания. Эта форма, по существу, развивает и продолжает инкорпорацию, проводимую в процессе опубликования. Однако здесь инкорпо-

Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т, Т. 2. – М.: «Юридическая литература», 1981. С.261

рация носит уже не текущий, а последующий характер. Она выражает переопубликование актов и связана с более существенной внешней обработкой накопленного нормативного материала, в частности с внесением в текст актов всех последующих официальных изменений. В Советском Союзе изданы хронологические собрания законов, указов Президиумов Верховных Советов и постановлений правительства в ряде союзных республик.

Систематическая инкорпорация. Систематические (предметные) акты инкорпорации – это результат более высокой и сложной работы. Они дают возможность обстоятельней упорядочить нормативный материал, обеспечить удобства в его использовании. Нормативные акты в систематическом собрании располагаются по предметному признаку, в том числе по отраслям народного хозяйства, некоторым сферам государственной деятельности, отраслям права.

Согласно методическим указаниям по составлению Систематического собрания действующих законодательных актов и решений Правительства СССР (СДЗ), в собрание не должны включаться статьи, пункты и отдельные части актов, которые хотя формально не отменены, но должны быть признаны утратившими силу; к статьям и пунктам, которые следует применять с учетом последующих изменений в законодательстве, должны быть даны сноски с пояснительным текстом и т.д. [12].

Специфическим, в высшей степени своеобразным видом систематической инкорпорации является консолидация нормативных актов. Это – укрупнение, сведение нескольких близких по содержанию нормативных актов в один акт. Указанный вид систематической официальной инкорпорации близок к кодификации [13], ибо укрупненный

Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т, Т. 2. – М.: «Юридическая литература», 1981. С.262

акт, по существу, является новым актом, хотя он и не вносит ничего нового в регулирование общественных отношений, допуская в то же время некоторые элементы кодификации [14].

В тех областях права, где отсутствует необходимость и возможность кодификации, вполне оправдано использование консолидации (издания укрупненных актов) как эффективного средства объединения нормативного материала, сокращения числа актов, упрощения и улучшения формы правового регулирования. Консолидация нормативных актов может служить также промежуточной стадией в процессе подготовки Систематического собрания действующих законодательных актов и решений правительства (СДЗ), а также Свода законов.

С официальной инкорпорацией органически связан ряд других приемов систематизации права. В общем виде они охватываются изданием актов вспомогательного и корректирующего регулирования. Это – составление и утверждение специальных перечней актов, утративших силу, и изменений, вносимых в акты в связи с принятием новых; порядок включения нового нормативного материала в систему законодательства путем изменения редакции и дополнений в кодифицированных актах; распространение актов на новые отношения или продление срока их действия и др.

Свод законов.

Специфическое место среди актов систематизации занимает Свод законов, выступающий в виде высшей формы систематического собрания [15].

По своей исторической и фактической основе он есть акт официальной систематической инкорпорации. Свод законов СССР является официальным изданием Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР, призванным способствовать укреплению правовой

Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т, Т. 2. – М.: «Юридическая литература», 1981. С.263

основы государственной и общественной жизни, обеспечить наибольшую стабильность и доступность законодательства для всех советских граждан, дальнейшее укрепление социалистической законности, усиление охраны правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан. В пего включаются законодательные акты и важнейшие совместные постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР и постановления Правительства СССР общенормативного характера [16].

Вместе с тем Свод имеет ряд существенных особенностей. Применительно к Своду законов СССР они состоят в основном в следующем.

Во-первых, Свод отличается повышенным уровнем официальности: исходя от высших органов власти и управления, он не только является официальным изданием и не только имеет высокий юридический и общественно-политический авторитет, но и, в принципе, в перспективе потенциально допускает существенную переработку нормативного материала, содержащегося в нем.

Во-вторых, Свод представляет собой высшую разновидность систематической инкорпорации: охватывая всю сумму регулируемых правом общественных отношений, он предполагает наиболее широкую, глобальную классификацию нормативного материала по предметному и целевому критериям – классификацию, в принципе, однотипную той, которая применяется при кодификации.

В-третьих, формирование Свода предполагает предварительную качественную обработку действующего законодательства, устранение множественности актов, пробелов в регулировании, совершенствование и развитие и в соответствии с этим проведение довольно значительной правотворческой работы-работы по кодификации и консолидации законодательства.

В-четвертых, содержание Свода характеризуется единством: Свод состоит из Конституции и главным образом из кодифицированных, консолидированных и иных укрупненных актов, принятых или доработанных в соответствии с Конституцией и сгруппированных по основным сферам жизнедеятельности общества развитого социализма [17],

Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т, Т. 2. – М.: «Юридическая литература», 1981. С.264

Все это свидетельствует о том, что Свод, будучи актом инкорпоративного типа [18], содержит вместе с тем кодификационные элементы ил.и, во всяком случае, элементы, близкие к кодификационным. Отсюда и открывается (с технико-юридической стороны) возможность развития Свода как акта инкорпоративного типа в «кодекс кодексов» [19] – в кодифицированный акт, являющийся высшей формой кодификации. Примеры такого, весьма интересного перехода актов систематизации из одного ранга в другой известны [20]. Принятая в Своде организация нормативного материала на разъемных тетрадях [21] и осуществление последующего текущего законодательства главным образом путем внесения дополнений и изменений в Свод [22] делают перспективу указанного развития статуса Свода весьма вероятной.