Глава 34. Система нормативных юридических актов

1. К постановке вопроса.

2. Система законодательства.

3. Законы и подзаконные нормативные юридические акты (общая характеристика).

4. Законы.

5. Указы, вносящие изменения в действующие законодательные акты.

6. Подзаконный нормативный акт.

7. Отрасли законодательства.

К постановке вопроса.

Благодаря свойственной праву системности его источники (внешние формы) тоже находятся в связи, известном сочетании. Эти связь и сочетание наиболее полно и последовательно выражаются в нормативно-законодательных системах, где, кроме того, дифференциация нормативных актов по содержанию дополняется иерархической зависимостью между ними, обусловленной различием в их юридической силе.

В эксплуататорских обществах, в особенности в условиях разложения данной эксплуататорской общественной системы (что характерно для современного буржуазного общества), связь и сочетание между нормативными актами осложняются множественностью источников, распадом буржуазной законности, переносом центра тяжести в аппарате государства с законодательных на управленческие органы, все большим использованием правовых форм преимущественно в идеологических, пропагандистских целях. Нормативные акты в буржуазных государствах и ныне, даже при известных успехах систематизации с технико-юридической стороны, остаются лишь более или менее упорядоченной совокупностью.

Иная картина – в социалистическом обществе. Развитой характер структурированности социалистического права, строгость и единство социалистической законности, исключительность нормативных актов как форм права, научный подход при издании актов – все это придает комплексу нормативных актов в социалистическом государстве характер целостной системы.

Таким образом, вопрос о системе нормативных актов по логике самого предмета относится главным образом к соответствующей проблематике социалистических стран. Так он и будет рассмотрен в данной главе, причем, как и соответствующие вопросы системы права, его отраслей (1.15.5.), преимущественно на материале советского права-развитой социалистической правовой системы.

Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т, Т. 2. – М.: «Юридическая литература», 1981. С.214

Система законодательства.

Система нормативных юридических актов, действующих в СССР, как и в иной социалистической стране, обычно именуется системой законодательства.

Такое терминологическое обозначение оправдано потому, что основу целостной системы нормативных актов, главные ее звенья образуют именно законы, определяющие построение всей совокупности нормативных актов.

В систему советского законодательства входят все нормативные акты (законы, указы, акты правительства и др.), а также вспомогательные и производные акты правотворчества, в том числе акты санкционирования (утверждения), акты ведомств и республиканских органов, излагающих содержание общесоюзных норм, акты об утверждении перечня актов, утративших силу [1].

Система советского законодательства отличается глубоким единством, органической целостностью, Единство системы законов и иных нормативных актов обусловлено единством их содержания – выраженных в них юридических норм, идеологических положений (призывов, общих деклараций и т.д.). Внешне оно характеризуется взаимосвязанностью актов и обусловлено с юридической стороны верховенством закона – стержня всей системы нормативных актов, а также объединяющей функцией кодифицированных актов. Являясь средством выработки нормативных обобщений и, следовательно, формирующим фактором структуры самого права, кодифицированные акты выступают в качестве объединяющего начала в отношении того или иного комплекса нормативных актов – своего рода силового поля, связывающего нормативные акты в целостные системы и подсистемы.

В то же время система советского законодательства характеризуется внутренней расчлененностью, дифференцированностью. В литературе правильно отмечено, что советские законы и подзаконные нормативные акты в их совокупности можно представить как гигантскую структурно сложную, динамическую систему, состоящую из большого числа взаимосвязанных звеньев, ко-

Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т, Т. 2. – М.: «Юридическая литература», 1981. С.215

торые сами представляют собой самостоятельные, причем тоже сложные правовые системы [2].

Структура законодательства – явление объективного порядка [3], своего рода «второе измерение» права [4]. Более того, реальность, объективность этого «второго измерения», состоящего, надо помнить, из актов-документов, в отличие от самого права имеет наглядный характер – характер осязаемой реальности.

Систему законодательства, образующие его подразделения необходимо с предельной четкостью отличать от системы самого права, его отраслей, иных структурных образований [5].

Прежде всего система законодательства имеет многомерный характер: в ней следует различать горизонтальную и вертикальную плоскости [6].

Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т, Т. 2. – М.: «Юридическая литература», 1981. С.216

Горизонтальная плоскость-это Как раз та плоскость, которая наиболее близка к структуре права. Именно в данной плоскости можно различать отрасли законодательства. Но и здесь речь может идти не о тождестве, а лишь о соответствии системы законодательства, его подразделений (внешней формы права) структуре права (содержанию).

Главные подразделения системы законодательства (исторически складывающиеся отрасли законодательства) в своей основе соответствуют структуре права, делению права на основные и комплексные отрасли [7]. В то же время законодатель при издании нормативных актов исходит не только из объективно существующей системы права, но и из ряда других факторов, в том числе субъективных, и ориентируется главным образом на предметные и целевые критерии [8]. В тех случаях, когда издание или определенная компоновка нормативных актов не сопровождаются кодификацией, которая бы вносила в материю права новые содержательные обобщения и, следовательно, приводила к формированию новых общностей в праве, можно – и то условно – говорить о такой отрасли законодательства инкорпоративного типа, которой не соответствует какое-либо подразделение в системе права. Таким образом, в системе законодательства, рассматриваемой в горизонтальной плоскости, следует различать отрасли, которые: а) соответствуют основным отраслям права, б) соответствуют комплексным образованиям [9], в) не соответствуют каким-либо подраз-

Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т, Т. 2. – М.: «Юридическая литература», 1981. С.217

делениям в праве, а представляют собой инкорпоративное собрание актов, объединяемых только по предметному и целевому критерию.

Собственная структура законодательства наряду с только что отмеченным моментом («в») проявляется главным образом в вертикальной плоскости. Она выражается в иерархическом построении нормативных юридических актов, в их соподчинении, при котором каждый акт занимает строго определенную ступень в иерархической структуре [10].

Главным признаком, определяющим место того или иного акта в иерархической структуре, является его юридическая сила, которая представляет собой сопоставительное свойство [11], выражает степень подчиненности данного нормативного акта актам вышестоящих органов, осуществление принципа верховенства конституции, других законов [12].

Виды нормативных актов – это их подразделение в соответствии с объективно существующей иерархической структурой. Следовательно, исходным критерием для отнесения нормативного акта к тому или иному виду служит его юридическая сила. Однако последняя проявляется по-разному в связи с теми или.иными сторонами функционирования нормативных актов. Отсюда различия в основаниях их деления на виды.

Вопросы о разновидностях нормативных юридических актов, образующих в социалистическом государстве целостную систему, сложны и многообразны. Нередко они касаются весьма острых, животрепещущих проблем экономического, социально-политического развития, проблем законности и правового прогресса.

Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т, Т. 2. – М.: «Юридическая литература», 1981. С.218

Это, например, вопросы о четких критериях для определения необходимости издания закона или подзаконного акта, необходимости и объеме ведомственных и локальных актов, об оправданности включения в них общих норм, о пределах включения в содержание нормативных актов программных и декларативных положений, о конкретизированном перечне отраслей законодательства.

В настоящем курсе эти вопросы могут быть лишь упомянуты. И не только потому, что все они нуждаются в подробном самостоятельном комплексном исследовании, но и потому, что их надлежащее решение должно опираться на достаточно основательную общую теорию нормативных актов. В курсе в соответствии с его профилем и предпринимается попытка наметить некоторые положения этой теории, во всяком случае той ее части (по мнению автора – решающей), которая характеризует системное качество законодательства, всего комплекса действующих нормативных актов. Главное здесь – выявление внутренней логики системы законодательства, связи и соотношения между ее подразделениями, выражающими степень и характер свойственной им юридической силы. Ключевой пункт в понимании внутренней логики системы законодательства – это разграничение нормативных актов на законодательные и подзаконные.

3. Законы и подзаконные нормативные юридические акты (общая характеристика).

Это – основное деление нормативных юридических актов в социалистическом обществе, характеризующее в соответствии с требованиями законности главные звенья системы законодательства, ее общее построение.

Деление нормативных актов в соответствии с требованием верховенства закона и отсюда непосредственно по их юридической силе выражает, как правило, особенности их содержания. В условиях последовательного социалистического демократизма в законах, принимаемых высшими органами государственной власти, содержатся главные (первичные, изначальные) нормативные положения по основным вопросам жизни Советского государства, которые лежат в основе всей социалистической правовой системы. Вот почему неуклонное соответствие законам всех иных нормативных актов, подчинение этих актов законам является одним из важнейших условий, обеспечивающих последовательное социалистическое содержание, высокий демократизм правовой системы социалистического общества в целом.

Законы.

Закон – это принятый в особом порядке первичный правовой акт по основным вопросам жизни Советского государства, непосредственно выражающий общую государственную волю и обладающий высшей юридической силой.

Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т, Т. 2. – М.: «Юридическая литература», 1981. С.219

Признаки закона могут быть подразделены на: материальные, характеризующие его с точки зрения источника, содержания и значения, и специфически правовые, отражающие юридические свойства закона и особенности правотворческой процедуры.

По своему источнику закон есть правовой акт, непосредственно выражающий общую государственную волю. Издание законов входит в исключительную компетенцию высших органов государственной власти – Верховного Совета СССР и Верховных Советов союзных и автономных республик – или непосредственно всего народа в отношении законов, принимаемых в порядке референдума (ст. 108 Конституция СССР, соответствующие статьи конституций союзных и автономных республик). Сосредоточение законодательной деятельности в руках высших органов государственной власти или непосредственно в руках народа имеет глубокие социально-политические и юридические основания. В условиях социалистической демократии именно представительные органы государственной власти выражают суверенную волю всего народа. Такой же характер имеет выражение воли народа при референдумах. Поэтому законы выступают в качестве правовых актов, содержащих прямую общую суверенную волю всего народа в целом (хотя бы и в пределах союзной или автономной республики).

По своему материальному содержанию закон – правовой акт, посвященный основным вопросам жизни Советского государства, т.е. регулированию наиболее важных типических и устойчивых отношений в социалистическом обществе. В законах содержатся юридические предписания, в которых закрепляется общественный и государственный строй, принципы организации и формы деятельности государственного аппарата, основные права и обязанности граждан и т.д. При помощи законов осуществляется регулирование хозяйственного и культурного строительства, финансовой деятельности государства (законы о государственных планах социального и экономического развития и государственных бюджетах).

По своему значению закон является правовым актом первичного характера. В законах содержится первичное, изначальное право – юридические предписания, которые представляют собой отправные начала всей правовой системы Советского государства, развивают, дополняют и

Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т, Т. 2. – М.: «Юридическая литература», 1981. С.220

изменяют ее основы, придают ей единство [13]. Юридические предписания, закрепляемые в иных актах социалистического государства, основываются на законах; они в данной плоскости носят производный характер, т.е. базируются на тех началах, которые установлены в законах.

Первичный характер законов выражается, в частности, в том, что они применяются только для закрепления юридических норм, а также актов высшей юридической силы – актов-директив (важнейших государственных планов социального и экономического развития, государственных бюджетов). Это и понятно. Именно юридические нормы обеспечивают единую, устойчивую, непрерывно действующую систему регулирования общественных отношений, что как раз и необходимо для выполнения основной функции законов – регулирования важнейших, типических и устойчивых отношений социалистического общества. Такую же функцию выполняют акты-директивы, определяющие основы хозяйственной, культурной и финансовой деятельности государства на определенный период времени. И в данном случае в актах-директивах содержатся юридические предписания, имеющие первичное значение в социалистической правовой системе. Все иные индивидуальные акты, в том числе и акты верховного управления и надзора, принимаемые в Советском государстве Верховным Советом, не облекаются в форму закона.

По своим юридическим свойствам закон представляет собой правовой акт, обладающий высшей юридической силой. Это выражается в том, что: а) все остальные правовые акты должны издаваться на основе законов и не противоречить им; б) как высшее выражение государственной власти законы не подлежат контролю или утверждению со стороны какого-либо другого органа государства, кроме Верховного Совета; в) законы могут быть отменены или изменены только законами или же актами, имеющими законодательное значение (указами Президиума Верховного Совета, изданными по вопросам ком-

Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т, Т. 2. – М.: «Юридическая литература», 1981. С.221

потенции Верховного Совета в период между его сессиями).

По особенностям правотворческой процедуры закон- это правовой акт, принятый в особом порядке. Законы принимаются общегосударственными представительными органами власти (Верховным Советом СССР, Верховными Советами союзных и автономных республик), а также в порядке референдумов. Внесение законопроектов, их обсуждение, рассмотрение, принятие и опубликование законов подчинено строгой процедуре, специально регламентированной в особых нормативных актах. Законы согласно действующей Конституции получают адекватное терминологическое обозначение: все они называются законами.

И материальные, и специфически правовые признаки закона в социалистическом обществе тесно связаны между собой, последовательно предопределяют друг друга. Именно потому, что в условиях общенародной социалистической демократии решающая роль в правовой системе придается общей воле всего народа, законы, посвящены основным вопросам жизни социалистического государства. А отсюда, в свою очередь, следуют первичность законов, их высшая юридическая сила, а также особый порядок их принятия. В конечном счете специфически правовые признаки закона есть выражение его социального и материального содержания, его первичного значения в правовой системе [14].

Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т, Т. 2. – М.: «Юридическая литература», 1981. С.222

Единство материальных и специфически правовых признаков закона облегчает решение практических вопросов, связанных с отграничением законов от иных нормативных актов. По Конституции СССР к законам относятся все правовые акты, принятые в установленном порядке высшими органами государственной власти или в порядке референдумов и официально именуемые «законы».

Материальные и специфически правовые признаки свидетельствуют о том, что закон, и прежде всего Конституция, занимает ведущее, определяющее место в системе нормативных актов социалистического государства.

Законы образуют ядро, стержень правовой системы. Все это и предопределяет верховенство закона – важнейшего требования законности (1.14.4.).

Ведущая и определяющая роль закона в социалистическом государстве – это не автоматически действующий факт, который существует сам по себе. Поскольку верховенство законов является выражением социалистической законности, от состояния последней зависит фактическое положение законов среди нормативных юридических актов. Существенное значение здесь имеют уровень демократического развития общественного строя, степень совершенства и культуры законодательства, эффективность и культура работы правоприменительных органов.

Верховенство закона – именно требование социалистической законности. И оно должно соблюдаться в практической работе правотворческих органов. Соблюдение этого требования охватывает, в частности, следующие основные моменты: а) существенность законодательства – законы должны быть посвящены действительно решающим, коренным вопросам жизни страны;

б) полнота законодательства – в законах должны быть с максимальной полнотой урегулированы все вопросы, требующие законодательного решения; в) непререкаемость законодательства – строгое соблюдение высшей юридической силы закона, в том числе недопустимость издания актов, противоречащих закону; г) совершенство законодательства по содержанию – его устойчивость, систематическое обновление и др.; д) культура законодательства (юридическое совершенство) – его кодифицированность, широкое применение достижений юридиче-

Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т, Т. 2. – М.: «Юридическая литература», 1981. С.223

ской техники, обеспечивающей правильное и единообразное понимание законов.

Среди законов выделяется особая их группа – конституционные. Это-конституция и примыкающие к ней основополагающие законы, посвященные главным вопросам общественного и государственного строя.

Особенности конституции, ярко проявившиеся в Советских Конституциях 1918, 1924, 1936, 1977 гг., состоят в следующем:

а) конституция – не только нормативный юридический акт; по своему содержанию и значению она представляет собой государственно-политический документ учредительного характера. Именно конституция учреждает, конституирует институты социально-политического и экономического строя, социалистической демократии, государственно-национального устройства. Конституция СССР 1977 года провозгласила, что высшей целью Советского государства является построение бесклассового коммунистического общества (преамбула);

б) конституция – политико-правовой акт этапного характера, закон, непосредственно выражающий и оформляющий самостоятельный этап развития государства и права;

в) конституция – Основной Закон в том смысле, что представляет собой особый и единственный закон, который является основополагающим началом всей правовой системы страны;

г) конституция отличается всеобъемлющим юридическим действием. Влияя на общественную жизнь через всю систему законодательства, конституция вместе с тем прямо регулирует общественные отношения, ее нормы служат и непосредственной нормативной основой при решении юридических вопросов.

Среди других конституционных законов можно назвать законы, направленные на регулирование судоустройства, бюджетных прав Союза ССР, союзных и автономных республик, гражданства, и др.

По своему содержанию значение конституционных законов в СССР имеют Основы законодательства (хотя в общепринятых классификациях они еще и не получили такого статуса) [15]. А.В. Мицкевич правильно указывает на то, что «среди общесоюзных законов различаются Основы законодательства Союза ССР и законы, принимаемые «в соответствии с Основами». Именно эти последние

Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т, Т. 2. – М.: «Юридическая литература», 1981. С.224

и следует называть «текущим законодательством», учитывая, что речь идет о законах по отдельным вопросам, не кодифицированным и не играющим той основополагающей роли, которая принадлежит Основам законодательства [16].

В специальном обсуждении нуждается вопрос о том, облекаются ли в форму закона лишь юридические нормы.

Мнение о том, что закон – это всегда нормативный акт, нередко рассматривается в качестве само собой разумеющегося положения. Отсюда – и несколько необычный характер разработки общих вопросов юридических норм: порой не делается даже попыток вскрыть юридические особенности содержащихся в законах предписаний, все они объявляются только нормами (в том числе акты планирования), и поэтому некоторые авторы стремятся найти признаки нормативности у таких предписаний, в отношении которых следовало бы сначала все же выяснить, являются они нормами права или же предписаниями особого индивидуального характера.

Между тем указание на нормативность как на отличительный признак закона ничего решительно не дает. Нормативность – общая черта многих актов (в том числе актов, если можно так сказать, «низшего» ранга – ведомственных, внутриорганизационных, локальных). В то же время есть такие особые индивидуальные акты в области государственного права, которые могут иметь определяющее значение в правовой системе и влечь за собой издание других актов, в том числе нормативных (например, акт-директива о строительстве комплекса химических предприятий может предопределить издание не только иных, более конкретных плановых актов, но и ведомственных инструкций о порядке комплектования поставляемого химического оборудования и др.).

Однако следует подчеркнуть: в большинстве случаев законы имеют нормативный характер. К тому же далеко не всегда индивидуальные акты, в том числе плановые, возможно облечь в форму закона; законами может быть только особая, высшая их разновидность – акты-директивы, т.е. акты, которые, как законы, играют определяющую роль в социалистической правовой системе.