Державного регулювання у сфері господарювання

Ліцензування є однією із важливих складових системи адміністративної взаємодії бізнесу та влади. Види господарської діяльності, які підлягають ліцензуванню, порядок їх ліцензування, встановлення державного контролю у сфері ліцензування, відповідальність суб'єктів господарювання та органів ліцензування за порушення законодавства у сфері ліцензування визначає Закон України „Про ліцензування певних видів господарської діяльності”.

Так, ліцензуванню підлягають 12 сфер господарської діяльності згідно статті 2 Закону України „Про ліцензування певних видів господарської діяльності” та 66 видів господарської діяльності, вказаних у статті 9 цього Закону.

За інформацією, яка міститься у Єдиному ліцензійному реєстрі у 2009 році органами ліцензування було видано 226 839 ліцензій, що на 11,9 % менше ніж у 2008 році.

Зменшення кількості виданих органами ліцензування ліцензій пов’язано з фінансовою кризою в України та послабленням ділової активності суб’єктів підприємництва.

Здійснивши аналіз інформації, що міститься у Єдиному ліцензійному реєстрі можна дійти висновку, що серед ліцензіатів, які здійснюють господарську діяльність відповідно до статті 2 Закону України „Про ліцензування певних видів господарської діяльності” найбільше господарюючих суб’єктів здійснюють роздрібну торгівлю алкогольними напоями – 92832, що становить 49,48% від загальної кількості виданих ліцензій та роздрібну торгівлю тютюновими виробами – 82883, що становить відповідно 44,18%. На третьому місці за кількістю суб’єктів господарювання є будівельна діяльність, яку провадить 5116 ліцензіатів, що становить відповідно 2,73%.

 

 

При цьому, згідно інформації, що міститься у Єдиному ліцензійному реєстрі можна дійти висновку, що серед ліцензіатів, які здійснюють господарську діяльність відповідно до статті 9 Закону України „Про ліцензування певних видів господарської діяльності” найбільше ліцензіатів провадять господарську діяльність надання послуг з перевезення пасажирів і вантажів автомобільним транспортом відповідно до видів робіт, визначених Законом України "Про автомобільний транспорт". На сьогодні на її провадження видано 25632 ліцензій, що становить 61,66% від загальної кількості виданих ліцензій.

На другому місті за кількістю виданих ліцензій знаходяться ліцензіати, які здійснюють господарську діяльність з медичної практики, яких налічується 2475, що становить відповідно - 5,95%.

Третіми слідують ліцензіати, що провадять господарську діяльність з

виготовлення виробів з дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння. Їх налічується 1438, що становить відповідно – 3,46%.

 

 

У 2009 році державне регулювання діяльності у сфері ліцензування та його удосконалення здійснювалося шляхом його реформування та було направлено на створення сприятливих умов для розвитку підприємництва, зменшення адміністративних бар’єрів на шляху входження суб’єктів в бізнес, удосконалення законодавства з питань ліцензування.

З метою недопущення ризику установлення у ліцензійних умовах вимог, що обмежують конституційне право на підприємницьку діяльність та створюють необґрунтовані перешкоди для входження на ринок, за участі громадськості та власне самих підприємців у Держкомпідприємництві були проведені громадські слухання з обговорення положень, розроблених органами ліцензування, проектів відповідних ліцензійних умов провадження господарської діяльності у сфері лікарських засобів, митних брокерів, охоронної діяльності та інших.

При цьому, представники громадських об’єднань та власне самі підприємці мали безпосередню можливість висловити свою позицію щодо необхідності внесення змін до чинного законодавства, що регулює підприємницьку діяльність.

2009 рік характеризується успішністю реформування системи ліцензування, а результатом здійснених реформ стало зменшення адміністративного тиску на бізнес.

Реформування проводилися у трьох напрямках:

- скорочення видів господарської діяльності;

- спрощення процедур для отримання ліцензій;

- здешевлення процесу отримання ліцензій.

З прийняттям Закону України від 25.06.2009 року № 1571-VI “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо подальшого вдосконалення порядку ліцензування господарської діяльності” вирішено ряд наступних проблем.

По-перше, положення про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо подальшого вдосконалення порядку ліцензування господарської діяльності зводилася до того, щоб, зберігши специфіку ліцензування окремих видів діяльності, встановлену спеціальними законами, сам порядок ліцензування зробити єдиним. З цією метою запроваджено принцип переважного застосування норм базового закону про ліцензування у законах, що регулюють відносини у відповідних сферах.

Це дозволить зупинити постійні спроби виведення певних видів господарської діяльності із під сфери дії Закону України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності" та створити єдину уніфіковану систему ліцензування в Україні.

По-друге, з метою запобігання необґрунтованого розширення видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню, встановлено вимогу, згідно якої ліцензування може бути запроваджено лише у разі, якщо провадження господарської діяльності не може регулюватися за допомогою чинних регуляторних актів або внесення до них змін.

Це дозволить зменшити втручання держави у діяльність суб’єктів господарювання та усунути перешкоди для розвитку господарської діяльності, що здійснюється в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України.

По-третє, зменшено перелік видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню.

Зокрема:

- частково обмежено такий вид діяльності як розроблення, випробування, виробництво, експлуатація ракет-носіїв, космічних апаратів та їх складових частин, наземної космічної інфраструктури та її складових частин, обладнання, що входить до складу космічного сегмента супутникових систем;

- скорочено такий вид господарської діяльності як імпорт хімічних джерел струму.

Окремо слід звернути увагу на ліцензуванні господарської діяльності з надання послуг у галузі криптографічного захисту інформації.

У зв’язку з необхідністю виконання зобов’язань України перед СОТ якими передбачено скасування всіх обмежень на ввезення товарів, що відносяться до сфери ІТА, та інших технологічних товарів з криптографічними властивостями, Законом вдосконалено ліцензування господарської діяльності в галузі криптографічного захисту інформації.

По-четверте, зміни, які внесені цим Законом та зняття з Держкомпідприємництва функцій органу контролю за діяльністю суб’єктів господарювання, забезпечили виконання одного із важливих принципів Закону України „Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності” а саме - неприпустимість дублювання повноважень органів державного нагляду (контролю).

По-п’яте, введено адміністративну відповідальність посадових осіб органу ліцензування не лише за порушення строків видачі ліцензій, а і за порушення всіх інших процедур ліцензування (порушення строків видачі копій ліцензій, дублікатів ліцензій, оформлення ліцензій, складання актів перевірок, вимагання не передбачених законодавством документів для одержання ліцензій).

Крім того, з прийняттям Закону України від 25.06.2009 року № 1571-VI “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо подальшого вдосконалення порядку ліцензування господарської діяльності” запроваджено норму, згідно якої, при визначенні Кабінетом Міністрів України органом ліцензування Ради міністрів Автономної Республіки Крим, вона, як вищий орган виконавчої влади в Автономній Республіці Крим, зможе у повній мірі реалізовувати повноваження органу ліцензування, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 14.11.2000 № 1698 „Про затвердження переліку органів ліцензування” через відповідні міністерства або республіканські комітети Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

З прийняттям Закону України від 15.12.2009 № 1759-VI„Про внесення змін до деяких законів України щодо спрощення умов ведення бізнесу в Україні”, серед іншого, внесено зміни до Закону України „Про ліцензування певних видів господарської діяльності” передбачено, серед іншого, встановлення наступних норм:

ліцензія має необмежений строк дії; (Кабінет Міністрів України за поданням спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування може обмежити строк дії ліцензії на провадження певного виду господарської діяльності, але цей строк не може бути меншим, ніж п'ять років);

рішення про анулювання ліцензії набирає чинності через тридцять днів з дня його прийняття, а не через десять днів як це було раніше;

акт про встановлення факту неподання в установлений строк повідомлення про зміну даних, зазначених у документах, що додавалися до заяви про видачу ліцензії виключено із підстав для анулювання ліцензії суб’єкта господарювання;

встановлення у відповідних ліцензійних умовах вимоги подавати інформацію про зміну даних, зазначених у документах, що додавалися суб’єктом господарювання до заяви про видачу ліцензії;

скасовано ліцензування 5-ти видів господарської діяльності:

- оптової торгівлі насінням;

- професійної діяльності у сфері надання соціальних послуг;

- розроблення проектів та проведення робіт з консервації, реставрації, реабілітації, музеєфікації, ремонту, пристосування пам'яток;

- розведення домашніх тварин (собак, котів, екзотичних та декоративних тварин) у племінних розплідниках, дресирування собак та підготовка фахівців у цих сферах;

- діяльності з перепродажу предметів мистецтва, колекціонування та антикваріату, діяльності з організації торгів (аукціонів) предметами мистецтва, колекціонування та антикваріату.

Таким чином, прийняття Закону України від 15.12.2009 № 1759-VI „Про внесення змін до деяких законів України щодо спрощення умов ведення бізнесу в Україні” сприятиме:

- спрощенню започаткування бізнесу;

- заінтересованості осіб у започаткуванні бізнесу;

- мінімізації витрат при веденні власної справи;

- можливості здійснювати перспективні розрахунки ведення власної діяльності в тому числі із залученням коштів інвесторів.

У 2009 році прийнято також низку постанов Уряду та:

- кардинально скорочено перелік документів, що додаються до заяви про отримання ліцензії для окремих видів господарської діяльності;

- забезпечено паритетність участі громадськості і представників влади (50% на 50%) у експертно-апеляційній раді (колегіальний орган при Держкомпідприємництві з питань ліцензування при розгляді скарг);

- впроваджується ефективна інформаційна підтримка підприємців шляхом розміщення інформації на офіційних веб-сайтах органів ліцензування;

- приведено у відповідність постанови Кабінету Міністрів України, що стосуються ліцензування, до вимог прийнятих Законів.

Проте, варто зазначити, що згідно даних численних міжнародних рейтингів Україна суттєво відстає від країн - лідерів економічного зростання по рівнях адміністративного тиску (Doing Business Світового Банку – 145 місце серед 183 країн, Індекс корупції Transparency International – 134 місце, Індекс економічної свободи – 152 місце).

А серед країн СНД Україна займає середнє місце. Так, у Республіці Білорусь ліцензуванню підлягає 52 види господарської діяльності, в Азербайджані – 57, у Росії – 82, Вірменії – 93, в Республіці Казахстан – 99.

Позитивним є те, що Україна скоріше, ніж у вказаних країнах СНД, видає ліцензії - всього за 10 днів (для порівняння: Росія – за 45 днів; Білорусь, Вірменія, Казахстан – за 30).

Крім того, за час існування Закону України „Про ліцензування певних видів господарської діяльності” сталою є негативна тенденція щодо збільшення необґрунтованих ліцензувань, які після певного періоду також законодавчо відміняються як такі, предмет ліцензування яких неможливо встановити (наприклад, ліцензування розведення домашніх тварин, діяльність з перепродажу предметів мистецтва тощо).

 

Діюча система ліцензування не в повній мірі виконує покладену не неї функцію налагодження взаємодії бізнесу і держави та має ряд суттєвих недоліків, основними з яких є:

- паралельно з ліцензуванням використовується і інші обов'язкові обмеження бізнесу – регулювання підприємництва засобами сертифікації, страхування, ліцензійних договорів, технічних умов, стандартів, СНіП, ДБН тощо);

- вкрай величезну кількість видів господарської діяльності для провадження яких необхідно отримати ліцензію;

- невиконання органами ліцензування вимог законів у сфері ліцензування (наприклад, передача визначення спроможності виконувати ліцензійні умови «своїм» господарюючим структурам – тобто один суб’єкт господарювання перевіряє іншого і, звісно, за гроші – будівельна діяльність);

- порушення строків видачі ліцензій;

- необґрунтоване анулювання багатьох ліцензій (наприклад, за даними Експертно-апеляційної ради при Держкомпідприємництві у 92% Головавтотрансінспекція Мінтрансзв'язку неправомірно позбавила ліцензії автоперевізників), що не може не викликати соціальне напруження;

- крім ліцензії для провадження господарської діяльності ліцензіату необхідно також отримувати додаткові квоти, висновки, дозволи, спецдозволи, погодження, акредитаційні сертифікати і таке інше (при відсутності цих документів починати діяльність неможна - навіть при наявності ліцензії!).

Тобто у багатьох випадках ліцензування є зайвим, необґрунтованим і таким, що сприяє розвитку корупції. Така ситуація не могла позитивно вплинути на розвиток підприємництва для всіх ліцензованих видів діяльності, а навпаки, стримує розвиток в основному малого та середнього бізнесу.

З метою кардинального скорочення та впорядкування видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню, подолання занадто великої зарегульованості бізнесу у сфері ліцензування та можливості суттєво покращити місце України в міжнародних рейтингах, Держкомпідприємництво пропонує на 35 відсотків скоротити перелік ліцензованих видів господарської діяльності та розробив з цією метою проект Закону України „Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо скорочення видів ліцензування”.

Положеннями законопроекту передбачено:

- скасування ліцензування 35% видів діяльності (з 78) та викладення 24% видів у новій скороченій редакції (з виключенням виробництва через паралельну регламентацію виробництва або виготовлення ГОСТАми, ІСО, ДБНами, СНіПами, ТУ, сертифікацією тощо).

Ліцензованими залишаються 51, із них ліцензування 10-ти видів господарської діяльності здійснюватиметься відповідно до спеціальних законів, а 41 – у порядку, визначеному Законом України „Про ліцензування певних видів господарської діяльності”;

- встановлення ліцензування виключно видів діяльності, а не видів робіт, послуг або операцій, що призвело на даний час до ліцензування майже 2250 видів робіт, послуг, операцій.

Законопроектом також передбачено внесення відповідних змін до трьох Кодексів України та 14 спеціальних Законів у зв’язку із виключенням певних видів господарської діяльності з переліку ліцензованих.

Прийняття законопроекту сприятиме:

- заінтересованості осіб у започаткуванні бізнесу;

- можливості здійснювати перспективні розрахунки ведення власної діяльності в тому числі із залученням коштів інвесторів.

2009 рік характеризується також активізацією діяльності експертно-апеляційної ради - колегіального органу, створеного при спеціально уповноваженому органі з питань ліцензування – Держкомпідриємництві.

Експертно-апеляційна рада є водночас механізмом позасудового захисту і відновлення порушених прав суб’єктів господарювання у сфері ліцензування, та органом, який здійснює експертизу проектів актів законодавства, визначає доцільність запровадження чи скасування ліцензування тих чи інших видів господарської діяльності.

Частка представників громадських організацій та незалежних експертів у складі експертно-апеляційної рад становить 50% загальної кількості їх членів, що гарантує представлення позицій підприємницьких кіл з тих чи інших питань, які розглядаються на засіданнях цього органу.

Найбільша кількість скарг суб’єктів господарювання стосується порушень органами ліцензування законодавства у двох критичних точках – при прийнятті цими органами рішень при видачі ліцензій та при їх анулюванні. Однак, практика роботи експертно-апеляційна ради говорить про те, що переважна більшість її рішень приймається на користь суб’єктів господарювання. "Воля народу, - наголошується в Загальній декларації прав людини, - повинна бути основою влади уряду”.

За Основним Законом України народне волевиявлення здійснюється через вибори, референдум та інші форми безпосередньої демократії (стаття 69). Одним із засобів реалізації безпосередньої форми демократії – є діяльність експертно-апеляційної ради при Державному комітеті України з питань регуляторної політики та підприємництва, повноваження якої визначені статтею 7 Закону України „Про ліцензування певних видів господарської діяльності”.

До складу експертно-апеляційної ради входять науковці, фахівці, незалежні експерти та представники громадських організацій і рішення приймаються шляхом відкритого голосування. Така процедура прийняття експертно-апеляційною радою рішення унеможливлює виникнення конфлікту інтересів та сприяє об’єктивному і високопрофесійному розгляду питань у сфері ліцензування, які виносяться на розгляд ради.

Статистика прийняття експертно-апеляційною радою рішень у 2009 році щодо порушень органами ліцензування законодавства у сфері ліцензування підтверджує ефективність волевиявлення членів ради – представників громадських організацій, науковців, фахівців, незалежних експертів щодо виявлення порушень законодавства, сприяння усуненню таких порушень та недопущення у подальшому здійснення органами ліцензування порушень законодавства у сфері ліцензування.

Таблиця 3.1.

 

Статистика рішень Експертно-апеляційної ради (2009 рік)
Орган ліцензування	Задоволення скарги	Відмова у задоволенні скарги	Усього розглянуто	% задоволених скарг
Головавтотрансінспекція				55,9
Держдепартамент з питань банкрутства				50,0
Держлікінспекція				91,7
МВС				53,8
МОЗ				46,2
Інспекція арх.-буд. контролю				66,7
МНС				100,0
Держслужба туризму та курортів				25,0
Держфінпослуг				0,0
Мінприроди				40,0
Херсонська облдержадміністрація				0,0
Житомирська облдержадміністрація				0,0
Кіровоградська облдержадміністрація				50,0
Донецька облдержадміністрація				100,0
Рада Міністрів АР Крим				100,0
ДПА				0,0
Мінфін				0,0
Мінпраці				100,0
Міносвіти				100,0
Держкомзем				100,0
Усього				56,9

Так, наприклад, у 2009 році експертно-апеляційною радою розглянуто 383 скарги суб’єктів господарювання на скасування рішення органів ліцензування, які були прийняті з порушенням законодавства у сфері ліцензування. У ході розгляду таких скарг виявлено 218 незаконних рішень, що становить 56,9% від загальної кількості скарг, що розглядалися. Це дуже суттєвий показник, який з однієї сторони визначає те, що більше ніж кожне друге рішення органу державної влади приймається з порушеннями законодавства, з іншої сторони – це показник, який визначає ознаки дієвості в нашій державі верховенства права, та дієвості форм безпосередньої демократії.

Оптимізація видів діяльності, що ліцензуються, підтримка єдиного правового поля у сфері ліцензування, забезпечення прозорих умов ліцензування сприятиме подальшому розвитку вітчизняного підприємництва.

Втім, для завершення реформування системи ліцензування необхідно:

- провести моніторинг стосовно того, чи досягає ліцензування окремих видів господарської діяльності тих цілей, які декларувалися при його запровадженні та скасування цих видів;

- максимально скоротити перелік документів, що додаються до заяви про видачу ліцензій та встановити заявницький принцип отримання ліцензії;

- надати можливість суб’єкту господарювання подавати документи для отримання та переоформлення ліцензій (копій) в електронному вигляді;

- впорядкувати процедури здійснення контролю за суб’єктами господарювання, шляхом запровадження декларування суб’єктом господарювання виконання вимог ліцензійних умов (перехід від активного контролю (перевірка органу ліцензування) до пасивного (декларація суб’єкта господарювання). Встановлення періодичності проведення планових перевірок – один раз на три роки (на даний час – один раз на рік);

- децентралізувати систему ліцензування, шляхом передачі як окремих, так і всіх функцій з ліцензування певних видів діяльності на регіональний рівень;

- впроваджувати альтернативні способи регулювання певних видів діяльності, шляхом саморегулювання. Державне регулювання бізнесу, шляхом ліцензування має бути збережене в певних сферах економіки, частково повноваження щодо ліцензування та здійснення державного нагляду за суб’єктом господарювання мають бути передані організаціям самоврядування (стосується професійних видів діяльності), що забезпечить перерозподіл відповідальності між регулятором та підприємцями.

Втім, успішність державної політики у сфері ліцензування залежить від того, наскільки послідовно, уніфіковано, без будь-яких винятків (зважаючи на специфіку, компетенцію інших органів, тощо) вдасться в подальшому додержуватися положень ідеології ліцензування.

Зрозуміло, що у цьому аспекті ключовою є роль Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва як спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування та експертно-апеляційної ради при ньому.