Подальше реформування дозвільної системи у сфері

Господарської діяльності

 

З прийняттям у 2006 році Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" в Україні розпочалася дозвільна реформа – реформа законодавчого та організаційного регулювання процедур видачі документів дозвільного характеру.

Вказаним Законом визначено правові засади державної політики з питань дозвільної системи у сфері господарської діяльності, встановлено вимоги до дозвільної системи у сфері господарської діяльності, запроваджено нові підходи до процедури видачі документів дозвільного характеру.

Закон визначив напрями реформування дозвільної системи, які включають в себе послідовне запровадження принципів започаткування бізнесу, що успішно зарекомендували себе в світі.

Завдяки цьому сформовано нормативні основи системи видачі дозвільних документів, які, зокрема, включають вимоги до порядку видачі дозволів, інституції, які забезпечують видачу дозвільних документів; гарантії забезпечення прав та законних інтересів суб’єктів господарювання, в тому числі шляхом запровадження адміністративної відповідальності посадових осіб дозвільних органів за порушення порядку видачі документів дозвільного характеру.

З метою упорядкування нормативно-правового забезпечення процедур видачі дозвільних документів прийнято низку законів та підзаконних актів. Зокрема, приведено у відповідність до норм Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» (далі – Закон) понад 40 актів законодавства:

- прийнято 15 законів України; на розгляді у Верховній Раді України знаходиться ще 24 законопроекти;

- прийнято понад 30 постанов Кабінету Міністрів України, спрямованих на його реалізацію, зокрема, про затвердження порядків видачі документів дозвільного характеру та про затвердження тарифів, у тому числі їх граничних розмірів, на проведення дозвільними органами обстеження (експертизи), результати якого є підставою для видачі документів дозвільного характеру.

На виконання норм Закону реалізовано нові підходи до видачі документів дозвільного характеру місцевими дозвільними органами за принципом «організаційної єдності», через створення мережі дозвільних центрів.

В Україні функціонує 681 дозвільний центр, де здійснюють свою діяльність 844 адміністратори (спеціалісти, що забезпечують організацію роботи з видачі документів дозвільного характеру за принципом організаційної єдності).

За час роботи дозвільних центрів на кінець 2009 року у вказаних інституціях:

– зареєстровано – 583 968 звернень суб’єктів господарювання (що на 9 % менше порівняно з відповідним періодом попереднього року);

– видано – 348 327 документів дозвільного характеру (що на 13% менше порівняно з відповідним періодом попереднього року);

– надано 455 526 консультацій в рамках дозвільних центрів (що на 4% менше порівняно з відповідним періодом попереднього року);

– зареєстровано 10 703 декларацій (що на 15% більше порівняно з відповідним періодом попереднього року).

Рис. 3.1. Характеристика роботи дозвільних центрів

 

За даними незалежного дослідження, отримання дозвільних документів за допомогою цих центрів на 50 % знижує кількість корупційних випадків та скорочуються часові та грошові витрати підприємців на проходження дозвільних процедур (тривалість процедур зменшується в середньому в 2,4 рази, а витрати підприємців – вдвічі).

За результатами соціологічного дослідження "Корупція в Україні. Національне дослідження у сфері регуляторної політики отримання документів дозвільного характеру на будівництво та операції із землею", проведеного за підтримки Проекту "Сприяння активній участі громадян у протидії корупції "Гідна Україна" (USAID)[10] було встановлено, що за 2009 рік частка компаній з корупційним досвідом, які користувалися послугами дозвільних центрів, значно зменшилась: при отриманні дозволів на землекористування - на 18 %, на будівництво – на 7%.

Влада приділяє особливу увагу діяльності дозвільних центрів.

У 2009 році Урядом прийнято низку рішень, спрямованих на спрощення ведення бізнесу через передачу дозвільних, погоджувальних повноважень на місцевий рівень, у тому числі передачі дозвільних повноважень окремих центральних органів виконавчої влади відповідним місцевим підрозділам, а також оптимізації видачі документів дозвільного характеру.

Спрощення процедур і термінів погодження документів дозвільного характеру через налагодження ефективної роботи дозвільних центрів підтверджується також позитивними світовим досвідом.

Наприклад, створення єдиного офісу видачі дозволів на будівництво (досвід Румунії та Грузії) передбачає об’єднання процесів погодження будівельних проектів профільними, а також суміжними відомствами – Міністерством культури, Міністерством навколишнього середовища та водних ресурсів, відповідними відомствами з електроенергетики і телекомунікацій. Досвід Грузії: внаслідок встановлення термінів для видачі рішень лише у сфері будівництва від моменту одержання рішення від санітарного інспектора до моменту початку будівництва і погодження від бюро археології, кількість погоджувальних дій скоротилась з 29 до 17, а час на отримання дозволу на будівництво – з 285 до 137 днів. Уряд Канади, переглянувши будівельний кодекс, скоротив термін розгляду заявок на будівництво, згідно якого повний цикл часу для погодження всієї документації з будівництва складає 77 днів).

Позитивним зрушенням у координації роботи місцевих дозвільних органів стало прийняття постанови Кабінету Міністрів України від 21.05.2009 № 526 “Про заходи щодо упорядкування видачі документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності”, якою уніфіковано та унормовано діяльність дозвільних центрів, визначено перелік місцевих дозвільних органів, що беруть участь у роботі дозвільних центрів, та перелік документів дозвільного характеру, які мають видаватись виключно через дозвільні центри.

З метою забезпечення прозорості видачі документів дозвільного характеру місцеві дозвільні органи мають розробити та затвердити регламенти (інформаційні картки), які містять послідовність дій стосовно отримання кожного виду документу дозвільного характеру.

Постановою Кабінету Міністрів України від 01.07.2009 № 724 «Деякі питання надання державних платних (адміністративних) послуг, видачі документів дозвільного характеру» центральним та місцевим органам виконавчої влади введено заборону щодо делегування владних повноважень суб'єктам господарювання (крім суб'єктів господарювання державної форми власності у випадках, визначених законом) (в т.ч. повноваження щодо видачі дозвільних документів), а також справляти плату за надання послуг у відсотковому відношенні від кошторисної вартості об'єкта.

Загалом за 4 роки дозвільної реформи вдалося досягти певних позитивних зрушень, хоча по окремим позиціям ці зрушення відбулися не на тому рівні, що очікувалися.

Не зважаючи на цілковиту підтримку в суспільстві, у тому числі, органів державної влади, необхідності кардинальних змін в системі видачі дозвільних документів, такі зміни здійснюються недостатньо швидкими темпами.

На сьогодні не завершений структурний перегляд чинних документів дозвільного характеру, які отримують суб’єкти підприємництва, з метою скасування тих, що є економічно необґрунтованими та недоцільними та необхідність отримання яких не передбачена законом.

Також не забезпечено повномасштабного запровадження декларативного принципу започаткування бізнесу – набуття права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності без отримання документа дозвільного характеру. Декларативний принцип діє лише у сфері пожежного нагляду на об’єктах, які не є пожежнонебезпечними, та на які не потрібно отримувати дозвіл органів пожежної безпеки).

Крім того, не дивлячись на спроможність більшості дозвільних центрів країни здійснювати свою діяльність повною мірою, вони працюють на повну потужність – тобто не забезпечується видача всіх документів дозвільного характеру через такі центри.

В той же час, спрощення процедур і термінів погодження документів дозвільного характеру через налагодження ефективної роботи інституцій аналогічних вітчизняним «дозвільних центрам» підтверджується позитивним світовим досвідом.

Наприклад, створення єдиного офісу видачі дозволів на будівництво (досвід Румунії та Грузії) передбачає об’єднання процесів погодження будівельних проектів профільними, а також суміжними відомствами – Міністерством культури, Міністерством навколишнього середовища та водних ресурсів, відповідними відомствами з електроенергетики і телекомунікацій. Досвід Грузії: внаслідок встановлення термінів для видачі рішень лише у сфері будівництва від моменту одержання рішення від санітарного інспектора до моменту початку будівництва і погодження від бюро археології, кількість погоджувальних дій скоротилась з 29 до 17, а час на отримання дозволу на будівництво – з 285 до 137 днів. Уряд Канади, переглянувши будівельний кодекс, скоротив термін розгляду заявок на будівництво, згідно якого повний цикл часу для погодження всієї документації з будівництва складає 77 днів).

Необхідно зазначити, що недосконалість дозвільної системи в Україні залишається одним з чинників, які перешкоджають подальшому розвитку підприємництва, досягнення показників його розвитку рівня розвинених держав, формування позитивного іміджу України в світовому рейтингу країн не тільки за рівнем сформованості підприємницького середовища, але й інвестиційної привабливості, конкурентоспроможності країни тощо.

Вітчизняна дозвільна система у сфері господарської діяльності залишається обтяжливою, що визнають не лише вітчизняні підприємці, але й міжнародні економічні інституції. Про це свідчить 142-е місце серед 183-х країн у рейтингу Світового Банку за рівнем сприятливості економічного та правового середовища щодо ведення підприємницької діяльності. Серед показників, які традиційно враховуються в рейтингу важливе місце посідає отримання дозволів, за яким Україна посідає 181-е місце у світі.

В таких умовах в тому числі актуалізується потреба у вивченні та імплементації ефективного закордонного досвіду удосконалення дозвільної діяльності підприємництва у вітчизняну систему регулювання підприємницької діяльності.

У випадку збереження існуючих недосконалостей вітчизняної дозвільної системи Україна й надалі втрачатиме позиції у світових рейтингах країн за рівнем сформованості ринкового, інвестиційного середовища.

Натомість подальше удосконалення вітчизняної дозвільної системи є інструментом підвищення рівня підприємницької активності населення; деконцентрації (демонополізації) товарних ринків та механізму доступу до обмежених господарських ресурсів і прав діяльності; усунення штучних бар’єрів у започаткуванні роботи підприємств, призупинення їх роботи через складність (об’єктивну неможливість) отримання ними доступу до інфраструктури, будівництва, модернізації чи переобладнання приміщень; подолання корупції тощо.

Лише комплексний та системний підхід до подальшого удосконалення вітчизняної дозвільної системи, зокрема у секторі малих і середніх підприємств, спроможний критично змінити та покращити ситуацію у рівні сформованості сприятливого економіко-правового поля щодо ведення підприємницької діяльності в нашій країні та підвищити рівень її економічної безпеки.

Верховною Радою України протягом 2009 - першого кварталу 2010 років прийняті важливі для подальшого реформування дозвільної системи у сфері господарської діяльності закони України: «Про внесення змін до деяких законів України щодо спрощення умов ведення бізнесу в Україні» (від 15.12.2009 № 1759-VI) та «Про внесення змін до Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" (від 11.02.2010 № 1869), якими:

- уточнено визначення «документу дозвільного характеру», що з одного боку значно збільшує перелік документів, що мають ознаки документа дозвільного характеру, однак з іншого – дає можливість суттєво скоротити їх кількість.

- запроваджено принцип мовчазної згоди при отриманні дозволів.

Згідно такого принципу підприємець набуває права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності у разі, якщо ним були подані необхідні заява та документи, а дозвільний орган не видав у встановлений законом строк дозвіл або відмову у його видачі.

- встановлено єдині (уніфіковані) вимоги до порядку видачі, відмови у видачі, анулювання, переоформлення документів дозвільного характеру;

- надано статусу загальнодержавного Реєстру документів дозвільного характеру, що дозволить створити єдину базу даних щодо виданих дозвільних документів, об’єктів, на які вони видані; суб’єктів господарювання, що отримали той чи інший документ дозвільного характеру, а також поставити під контроль всі дозвільні органи, уникнути дублювання та безпідставного одержання документів дозвільного характеру тощо.

- підвищено статус адміністратора, шляхом надання йому додаткових повноважень (в тому числі права складати протоколи про адміністративні правопорушення за порушення строку видачі дозвільних документів місцевими дозвільними органами.

Вважаючи одним із кардинальних кроків в напрямку спрощення дозвільної системи у сфері господарської діяльності - запровадження декларативного принципу започаткування бізнесу, змінами до Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" передбачено норму щодо надання повноважень Кабінету Міністрів України затверджувати перелік певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності, які можуть здійснюватися за декларативним принципом за поданням відповідного дозвільного органу.

Окрім цього, суттєво спрощено процедуру реєстрації декларації відповідності матеріально-технічної бази суб’єктів господарювання вимогам законодавства, що дозволить повною мірою забезпечити реалізацію самої суті декларування діяльності суб’єктів господарювання (постанова Кабінету Міністрів України від 09.09.2009 № 967).

Варто також зазначити, що виходячи з основних принципів державної політики з питань дозвільної системи у сфері господарської діяльності, зокрема, прозорості процедури видачі документів дозвільного характеру; зменшення рівня державного регулювання господарської діяльності вказаними змінами до Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" передбачено положення, згідно з яким документами, необхідними для видачі документа дозвільного характеру, можуть визначатися лише документи, що безпосередньо пов’язані з підтвердженням можливості суб’єкта господарювання провадити певні дії щодо здійснення господарської діяльності або види господарської діяльності.

Одним із пріоритетних напрямків щодо обмеження кількості документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності є визначення та затвердження на рівні Закону Переліку документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності.

Постановою Верховної Ради України від 13.01.2009 № 848‑VI прийнято в першому читанні за основу проект Закону України ”Про перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності” (реєстр. № 3224 від 25.09.2008, внесений народними депутатами України Королевською Н.Ю. та Чечетовим М.В.) (далі – Законопроект).

З набранням чинності положень цього проекту Закону органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові особи, а також підприємства, установи, організації, уповноважені відповідно до закону видавати документи дозвільного характеру, не матимуть правових підстав вимагати від суб’єктів господарювання отримання документів дозвільного характеру, необхідність одержання яких не передбачена законом, та які не внесені до переліку, затвердженого цим законом.

З метою посилення відповідальності за порушення порядку видачі документів дозвільного характеру розроблено та внесено до Верховної Ради України законопроект «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо відповідальності за порушення порядку видачі документів дозвільного характеру» (реєстр. № 6262 від 01.04.2010).

Головне завдання законопроекту – шляхом збільшення переліку адміністративних правопорушень у сферах видачі документів дозвільного характеру та провадження господарської діяльності, за які проектом Закону передбачається встановити адміністративну відповідальність, посилити вплив держави на осіб, що вчиняють ці правопорушення, що, у свою чергу, призведе до зменшення кількості адміністративних правопорушень у зазначеній сфері.

Важливим напрямком для розвитку привабливого підприємницького клімату в Україні мали ряд заходів здійснених як Президентом України, так і Урядом у 2009 році, спрямованих на удосконалення системи надання адміністративних послуг.

Зараз запроваджується нова ідеологія функціонування органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, а також підприємств, які входять до сфери їх управління, в частині надання ними державних та адміністративних послуг.

У відповідності з Указами Президента України від 22.06.2009 № 466 «Про стимулювання розвитку підприємницької діяльності в умовах світової фінансової кризи», від 03.07.2009 № 508 «Про заходи із забезпечення додержання прав фізичних та юридичних осіб щодо одержання адміністративних (державних) послуг щодо реалізації конституційного права на підприємницьку діяльність, забезпечення належного функціонування дозвільної системи у сфері господарської діяльності, запобігання проявам корупції під час надання адміністративних (державних) послуг, уряд розпочав широкомасштабну роботу по упорядкуванню надання органами влади державних та адміністративних послуг.

Урядом прийнято низку рішень, якими передбачено:

- затвердження Тимчасового порядку надання державних, у тому числі адміністративних послуг, що буде діяти до законодавчого врегулювання питань надання державних, у тому числі адміністративних послуг (постанова Кабінету Міністрів України від 17.07.2009 № 737 «Про заходи щодо упорядкування державних, у тому числі адміністративних послуг);

- заборону делегування повноважень з надання адміністративних послуг суб’єктам господарювання (не бюджетним установам);

- встановлення механізму визначення плати за надання таких послуг (постанова Кабінету Міністрів України від 27.01.2010 № 66 «Про затвердження Методики визначення собівартості платних адміністративних послуг»);

- проведення інвентаризації послуг, які надаються центральними органами виконавчої влади та підприємствами, установами та організаціями, що належать до сфери їх управління (з розмежуванням на державні, адміністративні, господарські), метою якої є підготовка пропозицій щодо скасування тих адміністративних послуг, надання яких не передбачено законами України та актами Кабінету Міністрів України та скасування послуг, що дублюють державні функції (розпорядження Кабінету Міністрів від 29.07.2009 № 959-р «Деякі питання надання державних, у тому числі адміністративних послуг (щодо інвентаризації послуг)».

У Верховній Раді України зареєстровано проект Закону України «Про адміністративні послуги» (реєстр. № 6020), основними завданнями якого є:

- визначення засад діяльності органів виконавчої влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, інших бюджетних установ, їх посадових чи службових осіб, а також інших суб’єктів, які згідно із законом уповноважені здійснювати владні (виконавчі та розпорядчі) функції в процесі надання адміністративних послуг;

- встановлення принципів платності чи безоплатності адміністративних послуг, впорядкування розмірів плати за надання платних адміністративних послуг;

- створення умов для підвищення якості надання адміністративних послуг.

Прийняття Закону України "Про адміністративні послуги" сприятиме становленню, впорядкуванню та подальшому розвитку системи надання адміністративних послуг на чітко визначених правових засадах, що дозволить забезпечити потреби споживачів адміністративних послуг, захист гарантованих та охоронюваних законом їх прав та інтересів.

Для подальшого реформування дозвільної системи у сфері господарської діяльності першочергові завдання мають здійснюватися в таких напрямках:

- підтримка єдиного правового поля та забезпечення прозорих умов функціонування дозвільної системи у сфері господарської діяльності, у тому числі з урахуванням змін, внесених Законом України «Про внесення змін до Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" (від 11.02.2010 № 1869);

- сприяння поширенню застосування «європейських» принципів започаткування господарської діяльності при видачі документів дозвільного характеру: «декларативного принципу», принципу організаційної єдності» та "мовчазної згоди".

Такі принципи успішно діють в більшості європейських країн, окремих країнах СНД та Сходу (Іспанія, Македонія, Польща, Латвія, Естонія, Росія, Казахстан, Молдова, Корея).

- посилення відповідальності посадових осіб дозвільних органів за порушення вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру шляхом внесення відповідних змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення.

Основними стратегічними напрямками удосконалення дозвільної системи у сфері господарської діяльності та системи надання адміністративних послуг (перспектива на 3 роки) є:

- суттєве скорочення документів дозвільного характеру.

- перехід від дозвільної системи набуття права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності до застосування «декларативного принципу» започаткування бізнесу - без отримання документу дозвільного характеру шляхом повідомлення адміністратора або дозвільного органу про відповідність матеріально-технічної бази вимогам законодавства.

- подальше делегування повноважень щодо дозвільно-погоджувальних процедур з центрального, обласного рівня на місцевий (районний).

- прийняття Закону України "Про адміністративні послуги", що сприятиме становленню, впорядкуванню та подальшому розвитку системи надання адміністративних послуг на чітко визначених правових засадах.

- створення повноцінного Реєстру державних та адміністративних послуг, який буде містити вичерпну інформацію про ці послуги (про органи, що їх надають, про їх вартість тощо) та буде відкритий для використання всіма громадянами України.