Етапи формування і реалізації публічного адміністрування у сфері економіки

Державну економічну політику можна розглядати як механізм використання інструментів регулювання для досягнення національних інтересів. Цю політику становлять два основні аспекти — теоретичний і практичний.

Теоретичний аспект державної економічної політики передбачає систематичне наукове дослідження методів, дій і заходів, спрямованих на забезпечення і підтримку як найефективнішого розвитку національної економіки, а також формування економічного мислення.

Практичний аспект державної економічної політики пов'язаний із розробленням системи конкретних заходів щодо державного регулювання економіки, що, своєю чергою, передбачає розкриття сутності механізму формування і реалізації економічної політики.

Теорія суспільного вибору в економічній політиці

Концепція державної економічної політики ґрунтується на чотирьох елементах.

1. Аналіз стану економіки, з якого починається раціональна державна економічна політика. Аналіз проводять на конкретному господарському рівні, визначаючи вразливі місця в економіці країни, галузі, регіону, сфери, оцінюючи терміновість розв'язання проблем, альтернативні наслідки усунення або неусунення негативних явищ.

2. Аналіз цілей. Він починається з окреслення всіх можливих цілей взагалі, з так званої каталогізації цілей. Потім дається характеристика кожної цілі: її відносять до попередніх, проміжних або кінцевих, кількісних або якісних, короткострокових або середньострокових цілей. Деякі цілі можуть одночасно мати різні характеристики; у цьому разі потрібно видокремити головні з них з огляду на сучасну ситуацію. Завершується аналіз побудовою дерева цілей — динамічної системи ієрархії, підпорядкування цілей, тимчасового розподілу їх за рангами та формулювання перспектив переміщення цілей у середині дерева.

3. Аналіз відповідності інтересам системи. Найважливіше питання, відповідь на яке принципово впливає на формування концепції державної економічної політики, таке: наскільки принципи ринкової економіки є недоторканною цінністю, якою мірою від них можна відступати за збереження панування цих принципів для їх же порятунку. Питання це надзвичайно важливе, оскільки від нього залежать можливості застосування адміністративних засобів регулювання, державного програмування, націоналізації і розвитку державного сектору.

4. Аналіз застосування інструментів державного регулювання. Сюди відносять з'ясування умов застосовуваності окремих регулюючих важелів, їх відповідності цілям, сумісності окремих важелів, побічних ефектів їх застосування, ефективності важелів регулювання і достатності обґрунтування необхідності їх застосування.

Концепція державної економічної політики не може мати безконфліктного характеру, оскільки кожна регулююча акція неминуче зачіпає чиїсь інтереси, змінює мотивацію господарської поведінки суб'єктів. Тому концепція, що розробляється, має враховувати, які групи господарських суб'єктів виграють, а які зазнають збитків від здійснення цієї концепції, як зміняться відносини між господарськими групами за інтересами, які нові проблеми можуть виникнути і як вони відіб'ються на соціально-політичному або економічному становищі країни.

Формування й реалізація державної економічної політики зазвичай здійснюються в чотири етапи; цей процес іще називають політичним циклом:

1 етап - визначення суспільних проблем і цілей політики (ініціювання політики).

2 етап - розроблення й легітимація державної економічної політики (формування політики).

3 етап - здійснення та моніторинг державної економічної політики (здійснення політики).

4 етап - оцінювання і регулювання державної економічної політики (оцінка політики).

Якщо розглядати даний процес з погляду взаємозв'язку між суспільними проблемами і державою, то на першому етапі реалізації економічної політики держава повинна визначити ці проблеми (проблеми для держави), на другому етапі - розробити стратегію і план їх розв'язання, а також законодавчо закріпити (легітимувати) політику, на третьому етапі — вжити заходів щодо розв'язання цих проблем (держава для проблем), а на прикінцевому етапі — оцінити результати і накреслити план своїх майбутніх дій (програма для держави).

На першому етапі відбувається визначення і постановка суспільних проблем, що передбачає:

- об'єктивне існування ситуації, сприятливої для суспільства або державних органів влади;

- видокремлення проблеми і перетворення її в суспільну за умови, якщо вона зачіпає велику кількість людей, здатних згуртуватись для її вирішення, діючи через політичні партії або групові інтереси;

- усвідомлення державними органами влади важливості проблеми і нагальної потреби в її розв'язанні.

Загалом тут можливі два підходи: превентивний, коли намагаються на підставі аналізу і прогнозування розвитку ситуації заздалегідь спланувати і вжити заходів, і реагуючий (реактивний), за якого починають активно діяти вже після того, як проблема набуде вкрай серйозного характеру для суспільства.

Важливо зазначити, що в розробленні й реалізації державної економічної політики беруть участь приватні та суспільні структури й організації, а не тільки органи державної влади й управління. Це дуже ускладнює процес розроблення і провадження політики, оскільки згадані структури прагнуть обстоювати свої групові інтереси, і часом буває важко знайти розумний компроміс і дійти згоди.

На основі комплексного аналізу проблем, урахування їх специфіки і чинників, які впливають на проблеми, визначають цілі й завдання економічної політики. Це дозволяє обрати основні напрями та передбачити сукупність заходів для розв'язання тієї чи тієї проблеми. Одночасно формується механізм реалізації державної економічної політики, що забезпечує виконання накреслених цілей і завдань.

Основними питаннями у вивченні різних аспектів державної економічної політики є такі:

І. Хто і як визначає цілі та розробляє державну економічну політику?

2. Як здійснюється державна економічна політика і хто оцінює її результати?

3. Якою має бути політика держави в окремих суспільних сферах: соціальній, економічній, військовій, житловій, екологічній тощо?

4. Які відносини виникають між різними учасниками державної економічної політики і яке ставлення населення до офіційної державної стратегії і політичного курсу?

Складність і масштабність процесу розвитку державної економічної політики обумовлює участь у ній безлічі організацій і осіб, але найважливішу роль відіграють такі:

1) законодавчі (представницькі) органи влади;

2) виконавчі органи влади;

3) групи інтересів і групи лобіювання.

В окремих випадках це веде до створення «залізного трикутника», в якому кожний з учасників розв'язує відведені йому завдання, виконуючи певні функції, які різняться на кожному з етапів. Разом вони можуть істотно впливати на розроблення й реалізацію політики в певній сфері, захищаючи корпоративні інтереси.

Існують різні моделі розроблення державної економічної політики. Залежно від того, хто посідає провідні позиції, висуваючи цілі та завдання, розробляючи заходи і програми, можна виділити три моделі.

Модель перша — «згори-вниз», коли рішення приймають на вищих рівнях управління, а потім доводять їх до нижчих рівнів і, нарешті, до конкретних виконавців.

Друга модель — «знизу-вгору», за якої формування політики починається з низових структур державного управління, коли активно залучаються громадські групи й організації, що беруть участь у розробленні і здійсненні різних програм і проектів. На основі їхніх пропозицій і думок опрацьовується цілісна державна економічна політика.

«Змішана», третя, модель об'єднує ці два підходи, тобто передбачає механізм залучення до розроблення політики громадян і державних службовців за сильного централізованого управління.

Проте за будь-яких моделей і типів державної економічної політики її результативність насамперед залежить від того, якою мірою органи державного управління додержуються основоположних адміністративних цінностей, характерних для демократичних держав, а саме: надійності, прозорості, підзвітності, адаптованості, ефективності.

Складаючи плани соціально-економічного розвитку держави, визначають заходи в таких напрямах:

- фінансова, грошова і цінова політика;

- структурна політика;

- аграрна політика;

- соціальна політика;

- регіональна економічна політика;

- зовнішньоекономічна політика.

Якщо перейти на інший рівень, то всередині кожного напряму, своєю чергою, можна видокремити багато напрямів державної економічної політики. Наприклад, у межах загальної соціальної політики плануються заходи в таких сферах, як зайнятість населення, пенсійне забезпечення, охорона здоров'я, освіта тощо. Економічна політика також ділиться на промислову, податкову, тарифну, грошово-кредитну, цінову, митну, інвестиційну і т. ін.

Проте можлива класифікація і поділ за іншими критеріями, що дозволяє ліпше зрозуміти характер відносин, існуючих між учасниками розроблення й реалізації політики, а також визначити рівень конфліктності тієї чи тієї політики. За даного підходу виділяють такі види державної економічної політики, як розподільну, перерозподільну, регулювальну, адміністративно чергову.

Розподільна політика пов'язана з діями органів влади щодо розподілу відповідних матеріальних благ серед різних груп населення (соціальні програми, освіта, наука та ін.).

Перерозподільна політика означає, що певні ресурси передаються від однієї групи населення до іншої через податки, тарифи, трансферти тощо.

Регулювальна політика включає дії органів державного управління з регулювання різних видів діяльності (економічне регулювання, захист споживчого ринку і т. ін.).

Адміністративно-правова політика пов'язана з нормативною діяльністю і функціонуванням держави.

Стратегічна політика охоплює взаємини із зарубіжними державами і включає іноземну та оборонну політику.

Антикризову політику держава провадить у разі виникнення надзвичайних обставин, які потребують спеціальних дій.

Ясна річ, що найгостріші суперечності виникають під час проведення перерозподільної політики, коли фінансові, матеріальні та інші ресурси забирають в одної соціальної групи і передають іншій. Між тим не така ситуація складається за розподільної, часто за стратегічної й антикризової політики, коли вдається дійти згоди й налагодити співпрацю і підтримку даного курсу серед різних соціальних і політичних груп. Природно, всі ці аспекти вкрай потрібно врахувати, підготуватися до різних варіантів дій і заздалегідь оцінити всі можливі ризики і наслідки.

Існує кілька теоретичних підходів до вивчення державної економічної політики, що дозволяє з різних позицій і поглядів здійснити її загальний аналіз. Ці підходи утворюють певну систему координат, яка служить відправною точкою для будь-якого наукового дослідження діяльності органів державної влади щодо вироблення політичного курсу в даній сфері. Найважливіші підходи до вивчення державної економічної політики репрезентують такі школи:

1. Інституціоналізм, що розглядає державну економічну політику як результат діяльності державних інститутів (уряд, парламент, бюрократія, судові органи та ін.), котрі використовують адміністративні процедури.

2. Концепція політичного процесу подає державну економічну політику як результат політичної діяльності, що має фіксовані рівні й етапи (визначення проблем, постановка цілей, формування політики, легітимація, виконання, оцінювання й моніторинг) у процесі розв'язання суспільних проблем.

3. Теорія гр уп оцінює державну економічну політику як результат групової боротьби, конфлікту між різними групами в суспільності й уряді та пошуку консенсусу з конкретних питань політики.

4. Теорія раціоналізму розглядає державну економічну політику як результат діяльності щодо досягнення оптимальних суспільних цілей на підставі розроблених технологій управління.

5. Теорія гр и — державна економічна політика як раціональний вибір у конкурентній боротьбі двох найвпливовіших сторін у суспільстві або уряді.

6. Теорія суспільного вибору — державна політика як результат діяльності індивідів, яка виходить з усвідомлення власних інтересів і прийняття відповідних рішень і яка має принести їм певну вигоду.

7. Теорія відкритих систем — державна економічна політика як наслідок відповіді політичної системи на запити й потреби відповідних структур і чинників зовнішнього середовища.

Теорію суспільного вибору називають іноді «новою політичною економією», оскільки вона вивчає політичний механізм формування макроекономічних рішень. Критикуючи кейнсіанців, представники цієї теорії піддали сумніву ефективність державного втручання в економіку. Послідовно застосовуючи принципи класичного лібералізму і методи мікроекономічного аналізу, вони зробили об'єктом аналізу не вплив кредитно-грошових і фінансових заходів на економіку, а сам процес прийняття урядових рішень. У своїй Нобелівській лекції Дж. Б'юкенен сформулював три основні передумови, на які спирається теорія суспільного вибору, — методологічний індивідуалізм, концепція «економічної людини» й аналіз політики як процесу обміну.

Основна передумова теорії суспільного вибору полягає в тому, що люди діють у політичній сфері, дбаючи тільки про особисті інтереси, і що немає нездоланної межі між бізнесом і політикою. Ця теорія послідовно розвіює міф про таку державу, в якої немає жодних інших цілей, крім турботи про суспільні інтереси. Інакше кажучи, теорія суспільного вибору (public choice theory) вивчає різні способи і методи, за допомогою яких люди використовують урядові установи у своїх власних інтересах. «Раціональні політики» підтримують передусім ті програми, які сприяють зростанню їхнього престижу і підвищують шанси дістати перемогу на чергових виборах. Отже, теорія суспільного вибору намагається послуговуватися принципом індивідуалізму, поширивши його на всі види діяльності, включаючи державну службу.

Другою передумовою теорії суспільного вибору є концепція «економічної людини» (Homo ekonomicus). Людина в ринковій економіці ототожнює свої якості з товаром. Вона прагне приймати такі рішення, що максимізують значення функції корисності, її поведінка раціональна.

Отож, раціональність індивіда має в даній теорії універсальний зміст. Це означає, що всі— від виборців до президента-керуються у своїй діяльності насамперед економічним принципом: порівнюють граничні вигоди і граничні витрати (і в першу чергу вигоди і витрати, пов'язані з прийняттям рішень).

Прихильники теорії суспільного вибору розглядають політичний ринок подібно до товарного. Держава — це арена конкуренції людей за вплив на прийняття рішень, за доступ до розподілу ресурсів, за місця на ієрархічних щаблях. Однак це — ринок особливого роду. Його учасники мають незвичайні права: виборці можуть вибирати представників до вищих органів держави, депутати - ухвалювати закони, чиновники — стежити за їх виконанням. Виборці й політики трактуються як індивіди, що обмінюються голосами і передвиборними обіцянками. Разом з тим основними сферами аналізу цієї теорії є сам виборчий процес, діяльність депутатів, теорія бюрократії, політика державного регулювання.

Послідовники теорії суспільного вибору, зокрема, наочно продемонстрували, що не можна цілком покладатися на результати голосування, оскільки вони чималою мірою залежать від конкретного регламенту прийняття рішень. До речі, сама демократична процедура голосування в законодавчих органах також не перешкоджає прийняттю економічно неефективних рішень.

Існує таке поняття, як парадокс голосування (paradox of voting). Це суперечність, яка виникає внаслідок того, що голосування на основі принципу більшості аж ніяк не забезпечує виявлення справжніх переваг суспільства відносно економічних благ.

Представницька демократія характеризується, уважають дослідники суспільного вибору, низкою безперечних переваг. Вона, наприклад, з успіхом використовує вигоди суспільного розподілу праці. Обрані депутати спеціалізуються на прийнятті рішень з певних питань. Законодавчі збори організовують і спрямовують діяльність виконавчої влади, стежать за втіленням ухвалених рішень у життя.

Водночас, як це не прикро, за представницької демократії можливе прийняття рішень в інтересах вузької групи осіб, а не більшості населення.

Раціональний виборець має порівнювати граничні вигоди від свого впливу на прийняття рішень з граничними втратами (витратами). Як звичайно, граничні втрати значно перевищують граничні вигоди, тому бажання постійно впливати на обранця у виборця мінімальне.

Інші мотиви в тих виборців, інтереси яких сконцентровані на певних питаннях, як наприклад, у виробників конкретних товарів і послуг (цукру або винно-горілчаних виробів, вугілля або нафти). Зміна умов виробництва (регулювання цін, будівництво нових підприємств, обсяги державної закупівлі, коригування умов імпорту або експорту) — це для них питання життя або смерті. Саме тому такі групи з особливим інтересом прагнуть підтримувати постійний зв'язок з представниками влади. Вони використовують для цього листи, телеграми, засоби масової інформації, організовують демонстрації й мітинги, створюють спеціальні контори й агентства, щоб чинити тиск на законодавців і чиновників (аж до підкупу). Усі ці способи впливу на представників влади з метою прийняття вигідного для обмеженої групи виборців політичного рішення називають лобізм (lobbying). До цих висновків приводить також аналіз системи логролінгу (logrolling — тасування колоди) — практики взаємної підтримки депутатів способом «торгівлі голосами».

Бюрократія розвивається як ієрархічна структура всередині держави. Вона потрібна як стабільна організація для здійснення довгострокових програм, як така, що здатна пристосовуватися до зовнішніх змін. Оскільки політичний процес являє собою єдність перервності і безперервності, то періодичне оновлення законодавчих органів поєднується з відносною стабільністю основних ешелонів виконавчої влади. Бюрократія допомагає зберегти спадкоємність у керуванні, контролює опортуністичну поведінку.

Економіка бюрократії (economics of bureaucracy), згідно з теорією суспільного вибору, — це система організацій, яка задовольняє як мінімум два критерії: по-перше, вона не виробляє економічних благ, що мають ціннісний вираз, і, по-друге, одержує частину своїх прибутків із джерел, не пов'язаних з продажем результатів своєї діяльності. Уже завдяки своєму становищу бюрократія не зачіпає безпосередньо інтересів виборців; вона обслуговує передусім інтереси різних ешелонів законодавчої і виконавчої гілок влади. Чиновники не тільки реалізовують уже ухвалені закони, а й беруть активну участь в їх підготовці, тому вони нерідко прямо належать до груп, що обстоюють особливі інтереси в парламенті. Через бюрократів групи з особливими інтересами впливають на політиків, подають інформацію у вигідному для них світлі.

Реалізовуючи свої власні цілі й особливі інтереси груп, як уважають дослідники-економісти, бюрократи лобіюють прийняття таких рішень, які б відкрили для них доступ до користування різноманітними ресурсами. Економити суспільні блага бюрократам не вигідно, а навпаки, ухвалення програм, що потребують великих капіталовкладень, дає їм необмежені можливості для особистого збагачення, посилення впливу, зміцнення зв'язків із фінансовими групами і, зрештою, для підготовки відходу на яке-небудь «тепле містечко». Не випадково службовці корпорацій, попрацювавши в державному апараті, повертаються у свої організації на посади з підвищенням. Така практика дістала назву «системи обертальних дверей».

Зі зміцненням бюрократії посилюються й негативні фактори управління, а саме: прагнення розв'язувати справи адміністративними методами; абсолютизація форми на шкоду змісту; жертвування стратегією на користь тактиці; підпорядкування мети організації завданню її збереження. Що більше розростається бюрократичний апарат, то нижчою стає якість рішень, які приймаються, то повільніше втілюються вони в життя. Різні відомства нерідко мають протилежні цілі; їхні працівники часто дублюють роботу один одного. Застарілі програми не відміняють, а видають усе нові й нові циркуляри, унаслідок чого невиправдано збільшується документообіг. Усе це потребує величезних коштів для розв'язання навіть самих простих питань, до чого, власне, і прагне бюрократія.

Пошук політичної ренти (political rent seeking) — це бажання отримати економічну ренту за допомогою політичного процесу. (Аналіз даного явища ініціювала праця Ганни Крюгер 1974 р.). Урядові чиновники жадають матеріальних вигід за рахунок як суспільства загалом, так і окремих осіб, котрі вимагають прийняття певних рішень. Бюрократи, беручи участь у політичному процесі, намагаються провести такі рішення, які б гарантували їм одержання економічної ренти за рахунок суспільства. Політики заінтересовані в рішеннях, що забезпечують суттєві й негайні вигоди за прихованих витрат, які важко встановити. Подібні рішення, звичайно, сприяють зростанню популярності політиків, але є, як водиться, економічно неефективними.

Ієрархічна структура державного апарату будується за тими самими принципами, що і структура великих корпорацій. Однак державні установи часто не можуть скористатися перевагами організаційної структури приватних фірм, оскільки за їхнім функціонуванням немає належного контролю, бракує конкуренції, бюрократія має надто велику самостійність. Тому прихильники теорії суспільного вибору послідовно борються за всіляке обмеження економічних функцій держави. Навіть виробництво суспільних благ не є мотивом, на їхній погляд, для державного втручання в економіку, бо різні платники податків дістають неоднакові вигоди від державних програм. На їхню думку, демокративним є опосередковане перетворення ринком суспільних товарів і послуг в економічні блага.

Умовою ефективної боротьби з бюрократією представники цієї теорії вважають приватизацію, її змістом є розвиток «м'якої інфраструктури», а кінцевою метою — створення конституційної економіки. Запроваджене У. Несканеном поняття «м'яка інфраструктура» означає збільшення економічних прав людини (зміцнення прав власності, чесність і відповідальність за виконання контрактів, толерантність до інакомислення, гарантії прав меншин і обмеження сфер діяльності держави). У цьому пункті теорія суспільного вибору змикається з неокласичною традицією, хоч аргументація на користь економічного невтручання державних структур істотно оновлена.

Узагальнивши все викладене щодо теорії суспільного вибору, маємо підстави акцентувати увагу на промахах держави (уряду). Такі невдачі (government failure) — це випадки, коли держава (уряд) не здатна забезпечити ефективний розподіл і використання суспільних ресурсів.

Звичайно до не успіхів держави відносять:

1. Недосконалість політичного процесу (маніпулювання голосами депутатів через недосконалість регламенту, лобізм, логролінг, бюрократизм, пошук політичної ренти).

2. Недостатній контроль над бюрократією. Стрімке розростання державного апарату призводить до нових проблем у цій галузі.

Діяльність держави, спрямована на вдосконалення ринку, сама виявляється далекою від досконалості. До промахів ринку додається фіаско уряду, а отже, вкрай потрібно суворо стежити за наслідками його діяльності й коригувати їх залежно від соціально-економічної і політичної кон'юнктури. Економічні методи треба застосовувати таким способом, щоб вони не підміняли дії ринкових сил. Застосовуючи ті чи інші важелі, уряд має наглядати за негативними наслідками і завчасно вживати заходів з ліквідації їх.