Антикорупційна діяльність у сфері публічного адміністрування

Мета лекції: ознайомитись з поняттям корупції та нормативно-правовою базою антикорупційної діяльності.

Навчальні завдання лекції:

- ознайомитись з поняттям корупції та факторами запобігання проявам корупції;

- розглянути нормативно-правову базу антикорупційної діяльності;

- розкрити фактори запобігання корупції;

- дослідити зони «підвищення» ризиків проявів корупції.

Місце лекції в модулі і загальній структурі дисципліни: приступаючи до вивчення даної лекції, необхідно відновити в пам'яті знання з минулих лекцій, а саме: закони та принципи публічного адміністрування.

 

План лекції

6.1. Корупція: основні поняття, визначення, підходи.

6.2. Законодавство України про боротьбу з корупцією

6.3. Напрямки зниження рівня корупції в місцевих органах влади

Основні поняття теми лекції

Корупція

Суб'єкти корупційних діянь

Види корупційних правопорушень

Матеріальні послуги

Корупційні дії

 

6.1. Корупція: основні поняття, визначення, підходи

Про корупцію в Україні говорять вже давно і майже всі: від опозиційних політиків до високих посадовців. На державному рівні неодноразово приймалися відповідні закони, концепції та програми боротьби з цим ганебним явищем. Однак, масштаби корупції в Україні залишаються, на думку наших громадян, незмінними і досить великими. Головна причина такого стану - відсутність політичної волі (не декларацій, а реальних дій) вищого керівництва держави, слабка суспільна підтримка антикорупційної діяльності. Лише за поєднання двох чинників політичного та суспільного характеру така боротьба може принести реальні результати.

Як свідчать окремі енциклопедичні словники, слово «корупція» означає «псування», «розбещення», тобто може розумітися як розбещення окремих посадових осіб державного апарату, як соціальна корозія, що роз'їдає державну владу і суспільство в цілому.

Слід зазначити, що як серед українських вчених - правознавців так і серед практиків не існує чіткого визначення поняття корупції. Основні підходи до розуміння корупції можна звести до наступного:

- корупція розуміється як підкуп - продажність, державних службовців;

- корупція розглядається як зловживання владою або посадовим становищем, здійснене з певних особистих інтересів;

- корупцію розуміють як використання посадових повноважень, статусу посади, а також її авторитету для задоволення особистого інтересу або інтересів третіх осіб;

- корупція розглядається як елемент(ознака) організованої злочинності.

Аналіз міжнародно-правових документів також свідчить про існування різних підходів розуміння корупції. Так, у Резолюції «Практичні заходи боротьби з корупцією», розповсюдженій на VIII Конгресі ООН по запобіганню злочинності (Гавана, 1990 р.), корупція визначається як «порушення етичного (морального), дисциплінарного, адміністративного, кримінального характеру, що проявилися в протизаконному використати свого службового становища суб'єктом корупційної діяльності». Іншій документ ООН (Довідковий документ про міжнародну боротьбу з корупцією) формулює поняття корупції як «зловживання державною владою для одержання вигоди в особистих цілях».

Незважаючи на те, що згідно з останнім опублікованим звітом Світового банку ситуація з корупцією в Україні дещо покращилась, службові особи різних рівнів беруть хабарі та шукають іншу особисту вигоду, використовуючи службове становище та надану їм владу при кожній можливості і при цьому залишаються безкарними. Тому Україну в світі сприймають як державу, де корупція та хабарництво набули поширення. Так, згідно з міжнародними незалежними рейтингами, зокрема за даними Транспаренсі Інтернешнл, Україна посідає чільне місце серед найкорумпованіших країн світу.

Привертає увагу той факт, що чинне законодавство України не містить конкретних та загальноприйнятих визначень понять «корупція» та «хабарництво». Винятком є хіба що визначення, яке міститься у Законі «Про боротьбу з корупцією», де зазначено: «Під корупцією в цьому Законі розуміється діяльність осіб, уповноважених на виконання функцій держави, спрямована на протиправне використання наданих їм повноважень для одержання матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг». Але, як вказано у самому визначенні, воно застосовується лише для потреб даного Закону. Відповідно, згадані вище поняття вживаються у різних значеннях і досить часто взаємно заміняються не лише у засобах масової інформації, а також в юридичній літературі та чинному законодавстві України. Тому, в Концепції боротьби з корупцією зазначається: «Під час удосконалення законодавства про відповідальність за корупційні діяння доцільно приділяти особливу увагу забезпеченню системності норм різних галузей права, зокрема уточненню соціального і правового поняття «корупція», визначенню понять «корупційне діяння» і «корупційне правопорушення», їх форм (видів) у різних галузях права».

Таким чином, підготовка обґрунтованого визначення поняття «корупція» та розмежування його з іншими юридичними поняттями, зокрема з поняттям «хабарництво», як необхідна передумова успішної боротьби з цими вкрай негативними явищами, сьогодні набули надзвичайної актуальності для української кримінологічної науки.

Який же зміст вкладається у поняття «корупція»?

Відповідно до Юридичної енциклопедії: «Корупція (лат. Соrruрtіоn) - псування, розбещення, підкуп) - діяльність осіб, уповноважених на виконання функцій держави, спрямована на протиправне використання наданих їм повноважень для одержання матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг». У наведеному визначенні суб'єктом корупційного діяння визнається особа, яка уповноважена «...на виконання функцій держави».

У російській юридичній літературі міститься інше визначення цього поняття: «Корупція - суспільне небезпечне явище у сфері політики або державного управління, що є підкупом, продажністю державних чиновників, представників структур влади й інших службових осіб, які стали на шлях використання займаного ними становища, службових прав і владних повноважень для незаконного збагачення, отримання матеріальних та інших благ і переваг як в особистих, так і у групових інтересах (давання і одержання хабара, зловживання посадовими повноваженнями, незаконна участь у підприємницькій діяльності тощо) Дане визначення також є недосконалим, оскільки у ньому вказано, що корупція має місце лише у сфері політики або державного управління. Однак вона поширена також і в органах місцевого самоврядування.

У Кримінальному кодексі України немає статті, яка передбачала в відповідальність за корупцію, однак це не означає, що корупційні діяння не підпадають під дію кримінального закону та не зазнають відповідальності. Кодекс містить склади злочинів, перш за все у сфері службової діяльності, що передбачають відповідальність за діяння, що охоплюються поняттям «корупція». Серед них: одержання та давання хабара (статті 368-369), зловживання владою або службовим становищем (ст. 364) та інші.

Привертає увагу те, що іншим, своєрідним, шляхом пішли законодавці Киргизстану, які у Кримінальному кодексі 1997 року визнали корупцію самостійним складом посадового злочину, сформулювавши його наступним чином: «Корупція - умисне діяння, що полягає у створенні протиправного стійкого зв'язку однієї чи декількох посадових осіб, наділених владними повноваженнями, з окремими особами або угрупованнями в цілях незаконного отримання матеріальних, будь-яких інших благ і переваг, а також надання ними цих благ та переваг фізичним і юридичним особам, що створює загрозу інтересам суспільства або держави».

Однак, такий підхід не зовсім вірний, оскільки термін «корупція» ж кримінально-правовий, а кримінологічний та соціально-політичний і запроваджений кримінологами для визначення низки складів злочинів і правопорушень, які підпадають під ознаки даного поняття. Оскільки, корупція швидше синтетичне соціальне або кримінологічне поняття, ніж правове, тому її потрібно розглядати не як конкретний склад злочину, а як сукупність споріднених видів діянь.

Навряд чи доцільно, як це інколи пропонується, виділяти спеціальний склад злочину (корупція), що визначається як становлення контактів службових осіб з організованим злочинним угрупованням з корисливими цілями. Корупція - це явище, а закон повинен передбачати відповідальність за конкретні акти злочинної поведінки, у яких воно виражається. З цієї точки зору найбільш адекватним відображенням корупції як явища у чинному законодавстві України, є кримінально-правові норми про такі службові злочини, як одержання хабара - найнебезпечніший і найпоширеніший вид корупції та зловживання владою або службовим становищем.

Україна не пішла шляхом, який обрали деякі країни СНД, та не «кримінізувала корупцію» і відсутність у Кримінальному кодексі України спеціальної статті про відповідальність за корупцію з правової точки зору є не недоліком антикорупційного законодавства, який перешкоджає ефективній протидії цьому злу, як це вважає ряд теоретиків і практиків юриспруденції, а благом для Українського суспільства, оскільки дає змогу запобігти необґрунтованому притягненню до кримінальної відповідальності, правовому свавіллю, порушенню конституційних прав і свобод людини і громадянина».

У той же час під корупцією розуміють підкуп службових осіб, їх продажність, що відображає кримінально-правове поняття «хабарництво». У принципі саме так поняття «корупція» трактується у Кодексі поведінки посадових осіб з підтримки правопорядку, прийнятому Генеральною Асамблеєю ООН 17 грудня 1979 року: «...хоча поняття корупції повинно визначатися у відповідності з національним правом, слід розуміти, що воно охоплює вчинення або не вчинення будь-якої дії при виконанні обов'язків або через ці обов'язки у результаті подарунків, які вимагаються або приймаються, обіцянок і стимулів чи їх незаконне отримання кожного разу, коли має місце така діяльність або бездіяльність».

Виходячи з наведеного визначення, вбачається, що хабарництво охоплюється поняттям «корупція». Цілком можна погодитись з тим, що «хабарництво є традиційним, найбільш поширеним і в історичному аспекті найбільш древнім проявом корупції»'.

Таким чином, основу поняття «корупція» складає хабарництво або - «ядром корупції є хабарництво».

Але чи проявляється корупція лише у хабарництві?

Корупція не зводиться до примітивного хабарництва, поняття «корупція» ширше від поняття «хабарництво». Підкуп посадових осіб (хабарництво) є лише однією із складових корупції.

Концепція також виділяє хабарництво лише як одну з форм (видів) корупційних діянь, якими разом з ним (хабарництвом) визнаються такі злочини,як зловживання владою або посадовим становищем, перевищення влади або посадових повноважень та інші посадові злочини, що вчиняються для задоволення корисливих чи інших особистих інтересів або інтересів інших осіб, а також інші корупційні правопорушення, які не містять ознак злочину.

Хабарництво є однією із складових такого багато аспектного соціально-економічного, політичного, правового і морального явища як корупція. Вона не зводиться до хабарництва, хоча при цьому останнє є її серцевиною і найбільш точно відображає суть корупції.

Таким чином, хоча поняття «хабарництво» і є основною складовою поняття «корупція», однак воно не вичерпує змісту поняття «корупція» Беззаперечним є також і те, що поняття «хабарництво» та «корупція» не однопорядкові категорії і можуть вживатися поряд тільки і МСТОЮ виділення хабарництва як найбільш небезпечного різновиду корупції.

У той же час чинне законодавство України не містить визначення «хабарництво», але в юридичній літературі (вітчизняній та зарубіжній) можна зустріти досить різні його визначення.

Так, у російській правовій літературі є таке визначення. «Хабарництво - це одна з найбільш небезпечних форм корупції, що є використанням службовими особами в особистих або вузько групових інтересах службових повноважень, пов'язаних з ними авторитету та можливостей». Дане визначення досить вдале, оскільки у ньому прямо вказано на безпосередній зв'язок між хабарництвом та корупцією, однак не зазначається, які саме склади злочину охоплюються цим поняттям.

У Коментарі до Кримінального кодексу України вказано: хабарництво є родовим поняттям, яке охоплює: а) одержання хабара; б) давання хабара.

Хабарництво можна визначити як сукупність кримінально-караних діянь, вчинення яких безпосередньо пов'язано з дачею-одержанням хабара. Хабарництво - охоплює три самостійних, але взаємопов'язаних склади злочину: одержання хабара, давання хабара, посередництво у хабарництві. Ці злочини пов'язані між собою спільністю об'єкта і предмета, змістом і характером злочинних дій.

Зважаючи на те, що у чинному Кримінальному кодексі України відсутня стаття під назвою «Посередництво у хабарництві» (у КК 1960 року посередництво у хабарництві було винесено у окрему статтю), вказане жодним чином не декриміналізує посередництво, оскільки правова оцінка подібного діяння здійснюється з урахуванням положень інституту співучасті. Таким чином, сьогодні поняттям «хабарництво» охоплює лише два склади злочинів - одержання хабара (ст. 368 КК) і давання хабара (ст. 369 КК). Ці злочини нерозривно пов'язані один з одним, оскільки одержання хабара неможливе без його давання, і, відповідно, давання неможливе без одержання. Отже, хабарництво характеризується нерозривним зв'язком цих двох складів злочинів і тому, відповідно, вони внесені законодавцем до одного розділу Кримінальному кодексі України «Злочини у сфері службової діяльності» (Розділ XVII).

Таким чином, корупція - це поняття, яке охоплює ряд споріднених видів протиправних діянь, що мають місце лише у сфері публічної влади та полягають у її використанні для отримання особистої вигоди, а хабарництво - поняття, що охоплює два склади злочинів - одержання хабара і давання хабара.

Отже, у чинному законодавстві України є певні протиріччя у використанні понять «корупція» та «хабарництво». Так, у Концепції боротьби з корупцією на 1998-2005 роки, виділяючи хабарництво як одну з форм (видів) корупційних діянь, не було враховано те, що згідно з чинним Кримінальним кодексом України хабарництво вчиняється у сфері службової діяльності, тобто не лише у галузі публічної влади, а й у сфері здійснення організаційно-розпорядчих або адміністративно-господарських обов'язків на підприємствах, в установах або організаціях незалежно від форм власності.

З метою усунення цього протиріччя, доцільно було б внести зміни до чинного КК, а саме включити статтю, яка передбачала б відповідальність за вчинення комерційного підкупу, тобто «хабарництво» у сфері здійснення організаційно-розпорядчих або адміністративно-господарських функцій на підприємствах, в установах чи організаціях незалежно від форм власності.

Прикладом може слугувати законодавство Російської Федерації, яке передбачає відповідальність за так званий комерційний підкуп. Так, ст. 204 КК РФ встановлює відповідальність за названий підкуп: «Комерційний підкуп - незаконна передача особі, що виконує управлінські функції у комерційній або іншій організації, грошей, цінних паперів, іншого майна, а так само незаконне надання їй послуг майнового характеру за вчинення дій (бездіяльність) у інтересах особи, яка надає у зв'язку з посіданням цією особою службового становища».

У такому разі (при включенні зазначеної статті до КК України) поняття «хабарництво» буде повністю охоплюватися поняттям «корупція», оскільки «хабарництво» не у сфері публічної влади охоплюватиметься поняттям «комерційний підкуп».

Однією з актуальних проблем нашого часу є проблема корупції, яка починаючи від державної влади заполонила усі сфери суспільства. Це явище негативно впливає на різні сторони суспільного життя: економіку, політику, управління, соціальну та правову сфери, громадську свідомість, міжнародні відносини.

Якщо заглянути в словники, то зустрінемо тлумачення латинського слова «соггарtіо» - як порча, псування. Сьогодні цей термін використовується для означення процесу руйнування держави, суспільства та його моральних устроїв, хвороба - яка спотворює суспільні відносини. Рівень корупції - своєрідний показник морального стану суспільства в цілому, та кожної окремої особи, оскільки саме від конкретної особи, члена цього суспільства залежить чи виконує вона довірені зобов'язання компетентно та ефективно, справедливо та неупереджено в інтересах суспільства, чи керується корисливими мотивами в приватних інтересах та інтересах інших осіб.

Необхідно зазначити, що корупція не є явищем, яке виникло нещодавно. Як засвідчують історичні дослідження, ознаки корупції ми можемо побачити з моменту виникнення перших органів управління суспільства, задовго до виникнення держави. Про те, що корумповані відносини супроводжували державу споконвіків, свідчать пам'ятки культури, висловлювання відомих мислителів, історичні факти.

Відомий мислитель Стародавнього Китаю, Конфуцій, обґрунтував суспільне значення морального виховання індивідів, сутність державної влади як механізм керівництва суспільством на засадах високої народної довіри, чіткого розподілу громадських обов'язків і особистого прикладу моральності панівних (керівних) верств населення. Конфуцій вважав, що турбота та доброта є головними чеснотами, особливо турбота про свою сім'ю. Але одночасно він попереджав, що занадто буквальне дотримання цих чеснот може стати причиною зловживань чиновників, оскільки вони, приймаючи рішення, будуть віддавати перевагу своїм сім'ям.

В окремих країнах в певний проміжок їх розвитку корупція набувала характеру епідемії. Таким періодом на думку істориків є час правління в Росії імператриці Катерини II. Князя Олександра Меншикова, який був фаворитом російського царя Петра І, а пізніше - під час царювання Катерини І - фактично управляв державою, вважають одним із основоположників корупції на державному рівні.

Радянські політична та юридична доктрини розглядали корупцію як явище, притаманне лише для буржуазної держави і суспільства, де має місце експлуатація людини людиною, де державний апарат знаходиться у підпорядкуванні монополій, де для цього закладені умови у самій політичній та економічній системі капіталістичного суспільства.

Лише в 90 - х роках XX ст. почали говорити про корупцію як невід'ємний атрибут будь-якої держави. Зазначимо, що корупція в СРСР, як свідчать факти та очевидці, мала широкі масштаби і була добре організована, але не мала такого розмаху, масових форм, як зараз це присутнє в пострадянських державах. Ситуація, яку маємо сьогодні в Україні виникла не на порожньому місці, не в зв'язку з набуттям нашою державою незалежності, вона є історичною спадщиною, наслідком не лише матеріального зубожіння, але й морального та духовного занепаду народу.

Останніми роками Україну в світі сприймають як державу, де корупція набула надзвичайно широкого поширення. Так, однією з най корумпованих держав світу Україну було названо на Міжнародному симпозіумі «Корупція - внутрішній ворог», що відбувся у Кембриджському університеті у вересні 1996 року. Такий висновок про стан корупції в Україні прозвучав на конференції глав парламентів держав-членів Центрально-Європейської ініціативи в жовтні 1997 року.

Глобальний характер корупції, тобто її наявність у всіх країнах світу свідчить, що вона не залежить від матеріального багатства, а від інших вищих якостей.

Міжнародна громадська організація Транспаренсі Інтернешнл у бюлетені за травень 1994 року відзначила: «Феномен корупції» носить глобальний характер. Вона стала звичним явищем у багатьох провідних індустріальних державах, багатство і стабільне становище, традиції яких дозволяють, однак, приховати розмах величезної шкоди, яка завдається корупцією соціальній та гуманітарній сфері».

Корупція на рівні управління є небезпечним явищем, оскільки влада втрачає своє призначення, перестає бути представником і захисником громадян, а перетворюється у загрозу для них, суспільство поділяється на дві підсистеми: одна з них орієнтується на правові та моральні норми, інша - на власні цілі і засоби їх досягнення, інші системи цінностей, власні закони.

Буде чи не буде вчинене корупційне діяння залежить від конкретної особистості, її поведінки, свідомості, способу мислення. В країнах, де хабарництво зустрічається рідко, воно асоціюється в громадській свідомості з великим злом для суспільства. У країнах, де корумповані відносини мають масовий характер, вони витісняють правові, етично-моральні відносини між людьми, перетворюються в звичайне правило поведінки для значної частини населення. Така поведінка зафіксовується у свідомості людей, і кожне наступне покоління формується під впливом тих цінностей які існують у суспільстві. Прикладом цього є реакція суспільства на повідомлення про факти корупції, які останніми роками сприймаються досить спокійно і розглядаються як способи вирішення особистих проблем. Звідси розвивається ще одна із негативних якостей - суспільна байдужість до того, що відбувається. Це також є свідченням поширення корупції на всіх рівнях суспільства та про невисоку згоду населення рішуче протидіяти корупції.

Деякі дослідники розглядають традиційне походження корупції, збереження звичаїв, які схожі з проявами корупції, але здебільшого використовуються в побуті й схвально сприймаються суспільством.

Є й інший бік цього явища, коли держава створює такі умови, за яких певна частина громадян просто змушена йти на такий крок щоб задовольнити свої законні інтереси, конституційні чи природні права через посадових осіб, які далеко не завжди є взірцем правомірної поведінки.

З усього наведеного вище можна зробити висновок, що корупція не є якістю людини, яка надана їй від народження. Ця властивість закладається в свідомість людини під впливом середовища, в якому вона формується, в атмосфері, яка є навколо неї, засвоюючи змалку вчинки, які називалися аморальними, але які заохочувалися.

У вирішенні цієї проблеми велике завдання належить Церкві. В першу чергу це навчання словом, оскільки християнська спільнота може бути врятована лише поворотом до християнських цінностей, християнського життя, до тих засад, які навчав Христос у справі вічного спасіння. Цього треба вчити в школах, університетах, через радіо та телебачення, пресу. Треба наголошувати на обов'язках і відповідальності поодиноких людей, класів чи прошарків, і підкреслювати, що через особисті, егоїстичні інтереси не можна нехтувати справедливістю

Церква, як зазначено в енцикліці «Расеm іn tеггіs» «закликає громадян брати активну участь в державно-політичному процесі» та через своїх діячів представляти християнські ідеї, поширювати їх в законодавчих палатах, оскільки, в першу чергу «влада повинна спиратися головним чином на моральні засади, які шануватимуть людську гідність одиниці і нікого не змушуватимуть до будь якої дії всупереч переконанням людини.

Кожна державна влада повинна керуватися Божим авторитетом і цим шляхом зобов'язувати людину підкорятися їй».

Необхідно згадати слова видатного філософа В.Соловйова: «Всі соціальні й моральні колізії, що полонили нинішню цивілізацію, можуть знайти раціональне вирішення лише за умови повернення людини до істинного християнства. Відчуження від нього привело до втрати духовності, а це зумовило моральну деградацію народу, духовне спустошення вищих класів, активне застосування насильницьких форм управління з боку держави. Істинне християнство, теоретичні основи якого ще треба відродити й поновити, поверне людину до людини, людину до Бога, людину до любові як до «внутрішньої єдності всякої всеєдності». Відродження всезагальної любові на засадах істинного християнства забезпечить формування нової форми соціальності - боголюдства, в якому знайде реалізацію одвічний моральний ідеал, що захистить цивілізацію від руйнівного впливу простору і часу...».

Таким чином, корупція - це складне соціальне явище, що негативно впливає на всі аспекти політичного і соціально-економічного розвитку суспільства і держави. Воно полягає як у протиправних діях (бездіяльності), так і неетичних (аморальних) вчинках. Корупцію можна визначити як складне соціальне (а за своєю суттю асоціальне, аморальне і протиправне) явище, що виникає в процесі реалізації владних відносин уповноваженими на це особами, що використовують надану їм владу для задоволення особистих інтересів (інтересів третіх осіб), а також для створення умов здійснення корупційних дій, приховування цих дій та сприяння їм.