Основні підходи до розуміння публічного адміністрування та його еволюція

Наука публічного управління (адміністрування), що охоплює безліч секторів і інститутів сучасного суспільства, знаходиться в призмі як мінімум трьох глобальних підходів, що оцінюють перспективи розвитку публічного адміністрування:

- ринково-ліберального, сформульованого в концептуальних моделях нового менеджменту, оновленого управління і що спирається на ринкову модель, «байдужу до політики», в якій громадянин з'являється в образі споживача або клієнта;

- ліберально-коммунітаріаністського, що розвивається в концепції «політичних мереж» і спирається на розвиток структурних взаємин (договірних) між політичними інститутами держави і суспільства, а також що визнають рівність громадян, як і інших суб'єктів мережі;

- демократичного громадянства, що спирається на особливе «рецептивне (або «сприйнятливе) адміністрування, яке покликане служити громадянинові, а не клієнтові або споживачеві (до останнього напряму відносяться концепції «Бере участь менеджменту», «рецептивного адміністрування»).

На Заході історично першим розвивається ліберально-ринковий підхід до публічного адміністрування (80-90-і рр.. XX ст.). В 90-і рр.. XX ст. заявляє про себе теорія політичних мереж, а на початку XXI ст. формулюється концепція «рецептивного адміністрування». Всі ці концепції «працюють» і конкурують один з одним не тільки в теоретичному плані, а й у практичному застосуванні в тій або іншій області і в тій чи іншій країні.

Очевидно, що кожен підхід означає не тільки теоретичні позиції, але й зумовлює певні кваліфікаційні параметри до спеціалізації «Майстер публічного адміністрування».У рамках кожного підходу особливим чином формується і сфера міждисциплінарного співробітництва, позначена своєрідними «тріадами», наприклад:

-»Нова економіка - новий менеджмент - нове публічне адміністрування»; «Політика і політичні мережі - інституційний аналіз - самоврядні мережеві структури і комунікаційний менеджмент»;

-»Теорія громадянського суспільства і бере участь демократії - соціальний менеджмент - принципи автономії та субсидіарності в сучасному управлінні».

Постараємося відповісти на питання: чим об'єктивно було викликано реформування адміністративної системи в Європі і чому нам необхідно знайомство з європейським досвідом формування нової системи публічного адміністрування?

Реформа публічного адміністрування почалася в Європі в 80-і рр. XX ст. і була викликана необхідністю посилення ефективності держави. Держава-нація - емблема політичної історії всього XX ст., Стало стрімко втрачати свою економічну і політичну міць. Процес ослаблення державного суверенітету посилився на початку нинішнього століття, коли світ увійшов у глобалізацію, яка передбачає інтернаціоналізацію не лише економіки, але і політичної, і публічної сфер, а також стрімкий розвиток нових інформаційних та комунікаційних технологій, формують глобальні мережі виробництва, споживання і фінансів.

«Комунікаційна революція» багато в чому визначила перехід від індустріального суспільства до інформаційного суспільства знань. Феномени, що народилися в найбільш передових індустріальних суспільствах, визначили глибокі трансформації в державній владі, торкнувшись сферу державних функцій, інституційного устрою, соціальної бази, суверенітету, автономії і політичної легітимності. Сучасні держави в умовах глобалізації зіткнулися з безліччю складних виборів і перед ними постала проблема: яким чином відкрити нові форми існування державної моделі, щоб примирити історичні завоювання демократичної і правової держави з новими підходами до модернізації публічного адміністрування, що виходять із так званої «моделі ринку»,стає в умовах глобалізації практично загальною.

Зростаюче значення публічного адміністрування покликане було гарантувати соціальне благополуччя і підвищити ефективність державного управління. До кінця 90-х рр. XX ст. в науковий обіг міцно увійшло уявлення про зміну парадигм державних моделей. Намітився перехід від так званого «позитивної держави» (або «держави-інтервента», активно проникає в різні сфери діяльності і підпорядковує їх собі) до «регулює державі», ключовим інструментом якого стала «вироблення правил». Держава, що було в колишні часи виробником всіх благ і послуг, перетворилося в рамках нової концепції в нейтрального регулятора ринкових процесів. Завдання держави полягала в тому, щоб заповнити упущення, допущені ринком на рівні інфраструктури і в соціальній сфері.

Безліч раціональних потреб сучасного суспільства - високо фрагментованого і диференційованого - викликали уявлення про державу як про «динамічний каталізатор», яке аж ніяк не означало захист концепції «мінімізації держави», але припускала, що ряд функцій держави,перш за все, фінансова, а також функції кадрового просування і регулювання будуть домінувати над такими традиційними функціями,як виробництво і розподіл благ і надання послуг суспільству.

Всі ці зміни були спрямовані на подолання суперечностей у відносинах між державою і суспільством. В результаті держава отримала можливість «відтворити» на новій плюралістичної основі, володіючи здатністю адаптації до кожного приватному контексту соціального життя. «Оновлення», «відкриття» «друге народження держави» відбувалося трьома основними шляхами:

- через децентралізацію компетенції держави і передачу частини її локальним спільнотам;

- через передачу завдань громадських служб, підпорядкованих державі, цивільним спільнотам;

- через разбюрокрачення раціоналізацію керівництва і управління великими соціальними службами.

У 80-і рр.. XX ст. в США і Великобританії домінувала концепція «мінімізації» держави. У Східній Європі і СРСР у цей період назрівала криза «державного соціалізму». У цих умовах західні уряди прийняли до уваги соціальні наслідки можливого економічної кризи і здійснили певні заходи для «структурування суспільства» таким чином, щоб збільшити прозорість і відповідальність урядів при одночасному посиленні громадської участі громадян.

Нова концепція управління народжується як вираз політичного процесу, в якому влада вже не концентрується в централізованій і сильної державної машині, яка розподіляється в широкому інституціональному віялі від урядових і національних структур (локальних і регіональних) до численних груп приватного сектору економіки, а також громадянського суспільства з його неурядовими організаціями та власне громадянами. У цьому інтерактивному процесі (тобто процесі, здійснюваному спільно з іншими акторами) виконання владою своїх зобов'язань (а влада ніхто не звільняв від її традиційних виконавчих, законодавчих, судових обов'язків), межі між суспільством і приватним сектором постійно моделювалися. Влада усвідомлювала, що вона може діяти, тільки розділяючи свою владу з іншими учасниками діалогу (так званими інтерлокуторамі), і підтримувати свою центральну позицію лише для координації дій різних акторів, між якими постійно відбувається динамічний розподіл обов'язків і здійснюються взаємні впливи за допомогою створення гібридних і рухомих мереж, в яких комбінуються елементи державні, недержавні,національні і глобальні.

Поняття «нове управління» виявилося, таким чином, пов'язане з рефлексією над більш ефективними і дієвими способами управління державою і суспільством в універсамі, що стає все більш глобальним, невизначеним, інтерактивним і комунікаційним.

На рубежі століть сталася вичерпність традиційних форм публічних дій, заснованих на жорсткому адмініструванні, суворої ієрархії, централізації, дотаційних ресурсах і т.п. Це призвело до того, що виникли більше адаптовані моделі поведінки держави. Держава стає все більш маневреним, воно як би «відсторонюється», відмовляється від частини своєї влади і діє в мережах зі своїми партнерами.

У свою чергу, такий «маневр» дозволяє державі поставити на службу суспільству ресурси і експертизу різноманітних політичних та економічних суб'єктів; залучити різноманітні «здібності» діючих акторів і реалізувати спільні проекти, розділяючи з іншими суб'єктами відповідальність за прийняття рішень, що виробляються в спільному процесі інтерактивного пристосування один до одного. У кінцевому рахунку даний процес відбувається в інтересах кожної конкретної держави, його інституціонального середовища і культури.

Рух від «держави-опікуна» до «державі-партнеру» є еволюція, продиктована необхідністю вироблення нових публічних дій. Ця еволюція дає можливість унікального використання влади, покладеної колись на державу, і об'єктивно веде владу до дій відповідно до інтересів людей.

Ця еволюція в соціальному плані дозволяє здійснити шлях від «ієрархічного» держави, представленого колись у класичній парламентарістскої моделі, властивою більшості держав західної Європи, до так званої «рецептивної» моделі держави, є плодом політичних дебатів з початку 1980-х років.

Політична завдання «рецептивної» моделі полягає в тому, щоб гарантувати відповідальність системи перед конкретними вимогами громадян. Тому базова орієнтація громадських організацій спрямована в першу чергу на громадян, а базовий організаційний принцип може бути позначений як «bottom-up», тобто «Невичерпність, нескінченність перетворень».

Зрозуміло, моделі нового управління можуть бути розглянуті як ідеальні типи в веберівському розумінні. У реальності такі «чисті форми» не зустрічаються. Але коли ми звертаємося до громадського сектору, зазначеному диверсифікацією моделей сучасного управління, ми можемо зустріти на ньому різні елементи публічного сектора, які можуть функціонувати і спрямовуватися відповідно з різними принципами згаданих вище типів держав - «ієрархічного» або «рецептивного».

В «рецептивному» державі публічна адміністрація не розглядає громадян тільки як виборців, платників податків і споживачів, які вибирають для себе ті чи інші служби на основі наданої інформації. У такій державі громадяни не є і клієнтами, на яких можна впливати через канали комунікації. В «рецептивному» державі громадяни розглядаються як активні члени суспільства, які володіють правами і обов'язками, яким відкрита адміністрація, перш за все для того, щоб дати можливість увійти в процес вироблення публічної політики через посилення засобів впливів, які перетворюють простих громадян в уповноважених, завдяки чому вони можуть взяти участь у процесі виробництва як совиробники.

У публічному адмініструванні недостатньо підсилювати інформацію про ті чи інші дії адміністрації, треба не забувати і про конкретизації формальних цілей і про їх передбачуваної ефективності, що багато в чому залежить від «демократичної чутливості» громадян. Необхідність взаємодії між публічною адміністрацією та громадянами заснована як на обміні інформацією, так і на безпосередньому, прямому впровадженні громадян до процесу «роблення політики». Адміністрація в цих умовах виконує функцію посередника - «модератора» - між інтересами різних організацій, що беруть участь громадян.

З 1980-х рр. на Заході існує уявлення, що застосування підходів, розроблених в теорії управління до публічного адміністрування, може підсилити теорії громадянського суспільства. У цьому зв^!язку звертає на себе увагу модель нового публічного менеджменту, яким громадяни можуть оволодіти в процесі адміністративного залучення кожного в публічну політику. Для західних суспільств вкрай важливо поєднання механізмів роботи ринку з цінностями громадянського суспільства. Справа в тому, що модель сучасної європейської держави, яка лежить в основі політико-адміністративної організації Західної Європи, була створена на базі публічного адміністрування, що спирається на демократичні цінності і правова держава. Протягом усього XX ст. - періоду, коли в Європі утвердилася модель «держави-інтервента», - не вщухали суперечки про структуру адміністративної системи, її відносинах з політикою та економікою, проте принциповий концепт автономії особистості і правової держави не піддавався сумніву.

Адміністративна організація в західних парламентських демократіях була така, що публічне адміністрування звичайно підкорялося політичної влади. Питання відносин між адміністрацією і політикою завжди був досить складний, але поступово в цій суперечці вигравало щось більш значуще: інформаційно-комунікативні технології. Отримавши у свої руки особливу технологічну компетенцію, адміністративний апарат став претендувати на все більш активне входження в область політики, але виявився нездатним до домінування в силу зростаючої складності та комплексності публічного управління. Трансформації в структурі держави, покликані замістити форми класичного интервенціонизма регулятивними функціями, а також диверсифікація традиційних форм публічних дій і в кінцевому рахунку, децентралізація влади, наклали відбиток на всі раніше відомі способи дії адміністрації і закликали її до демонтажу багатьох організаційних інструментів і схем, складових основу традиційного адміністрування, а також до актуальної дискусії з приводу функцій держави і засобів їх реалізації.

Адміністративна машина - громіздка і неефективна - стала предметом гострих дискусій у Європі та Америці протягом останніх двох десятиліть XX століття. У цих дискусіях взяли участь практично всі європейські уряди, незалежно від їх ідеологічної матриці - ліберальної, християнсько-демократичної, консервативної, соціалістичної, соціал-демократичної або колегіальної. Зростання адміністративної активності - від публічної, полу публічної до приватної - змусив владу відмовитися від традиційного ієрархічного адміністрування.

Проведені реформи були мотивовані наступними структурними причинами:

- Вагою соціальних витрат держави і подальшим збільшенням витрат у громадському секторі;

- Складністю функціонування адміністративної машини;

- Зміною очікувань і зростанням вимог громадян;

- Новими тенденціями, які зумовлюють трансформацію структури держави, менш централізованого, з більш рухомий і прозорою структурою влади.

Реформи необхідно було адаптувати до публічного сектору. Аналіз реформ публічного адміністрування показує наявність трьох взаємодоповнюючих підходів з боку уряду:

1) уряду шукають шляхи звільнення від своїх зобов'язань по послугах населенню, переводячи їх у третинний сектор з ресурсом приватизації;

2) уряду шукають можливість здійснити «політику раціоналізації», яка призведе до збільшення продуктивності публічної бюрократичної адміністрації (більшою чи меншою мірою);

3) уряди роблять упор на інновації, шукають шляхи для реалізації нових методів керівництва суспільними справами.

У багатьох європейських країнах реформи представляли і представляють певну конвергенцію принципів: так, всі реформи в тій чи іншій мірі припускають децентралізацію, впровадження моделей теорії управління; всі реформи вітають моделі громадянського суспільства, ґрунтуються на таких принципах, як продуктивність, дієвість, ефективність, контроль за громадськими витратами, прозорість, зростання політичного демократичного контролю та участі громадян. Колишні структури публічного адміністрування в даний час змінюються під сильним впливом, перш за все, технологічної компоненти. Адміністративна модернізація перебуває під сильним впливом інформаційно-комунікативних технологій. В результаті «бюрократична організаційна парадигма» поступово веде до нової «постбюрократической» організаційної парадигми, адаптованої до «третьої хвилі» А. Тоффлера, в яку так важлива рухливість і маневр.

Загальна тенденція змін спрямована на народження нових організаційних моделей з органічними структурами, постійно адаптуються до нових ситуацій, новаторськими, чутливими до змін, в яких приймаються децентралізовані, але в той же час сполучені рішення. Одночасно звучать заклики до все більшої автономії і відповідальності всіх взаємодіючих суб'єктів. Зазначені процеси передбачають зміну інформаційних систем, систем контролю і спостереження, а також розподіл обсягу влади і повноважень між керівниками і підлеглими. Ієрархічний принцип, пов'язаний з концентрацією влади на самому верху бюрократичної піраміди, поступово втрачає своє значення.

Зрозуміло, бюрократичні організації так швидко і легко не зникають. У найближчому майбутньому, швидше за все, будуть співіснувати і бюрократичні ієрархічні і нові мережеві структури. Для мережевих організацій необхідно особливу, спеціалізоване знання, пов'язане з передачею інформації, чому сприяє зростання і професіоналізація інформаційно-комунікативних технологій, які сприяють більшій відкритості і рухливості нових структур. Очевидно і те, що традиційна ієрархічна логіка буде підпорядкована в недалекому майбутньому горизонтальної комунікації, що сприяє поліпшенню перспективних стратегій співпраці між організаціями і перебуває в безпосередньому зв'язку з ринком, досягаючи тим самим кращої комунікації та більшої децентралізації в рішеннях і сприяючи в результаті перетворення великих структур.

Можна зробити висновок, що відбуваються трансформації змінюють вигляд бюрократичної держави в напрямку, який сьогодні називають «мережеве уряд» або e-goverment. Повсюдно відбувається модернізація (або реформа) політичної влади та її інституційного апарату, функціонування політичних мереж стає все більш актуальною і нагальною потребою суспільства.

Нові підходи до публічного адміністрування, що реалізуються в Європі протягом двох останніх десятиліть XX ст. залишили, на думку багатьох західних дослідників, в тіні два принципових чинника європейської історії: демократію і правову державу. У процесах реформування взяла гору логіка ринку. Такі цінності ринку, як лібералізація і приватизація в економічній і соціальній діяльності, делегування і передача повноважень, особлива філософія адміністрації, заснована на моделях управління приватним сектором, стали взяти гору і в соціальній, і в публічній сферах. Необхідність переосмислення реформ публічного адміністрування з позицій подальшого вдосконалення демократії та розвитку правової держави стала очевидна на початку XXI століття. Тому в наш час всередині сформованих управлінських підходів існують різні перспективи розвитку. Маються на увазі новий публічний менеджмент і оновлене управління, а також «керівний менеджмент» і «бере участь менеджмент».

Новий публічний менеджмент, на перший погляд, здається неоліберальним і неоконсервативних, так як пропонує перехід адміністративної діяльності в приватний сектор через механізм приватизації. Швидко поширився в 80-90-х рр.. XX століття новий публічний менеджмент був впроваджений у практику в цілому ряді країн: Нової Зеландії, Австралії, Великобританії, багатьох європейських країнах, включаючи скандинавські країни. Не маючи чітко визначеної теоретичної програми, новий публічний менеджмент являє собою комбінацію механізмів ринку, а також ідей і технологій управління приватним сектором. Новий публічний менеджмент застосовується в адміністративній реформі для поліпшення якості управління, вважаючи як фундаментальної мети зменшення суспільних витрат і посилення відповідальності за «задоволення споживача». Новий публічний менеджмент застосовується і в інституційній реформі (через впровадження механізмів ринку) в різні сфери життя суспільства. Ентузіазм, з яким була зустрінута концепція нового публічного менеджменту, зменшився до кінця 1990-х років. В цей же час народилася ідея [с. 38] оновленого керування. З концепцією «оновленого управління» - на перший погляд, менш ліберальної - ми зустрічаємося вперше в процесі реформи державного апарату в США на початку 1990-х років. Пропонована модель намітила реформу, пов^’язану з новою роллю держави. Рух за «оновлення» прагнуло покінчити з «державою-адміністратором» і бюрократичної адміністрацією для того, щоб створити «підприємницьку адміністрацію». У концепції розглядалася якась еклектична перспектива, яка з'єднувала ряд управлінських понять з метою отримання ними нової якості, зокрема, отримала інше трактування ідея приватизації, розроблена в новому публічному менеджменті,яка відтепер не передбачала приватизацію служб і функцій держави. Це і повинно було стати принциповим мотором реформ поряд з посиленням підприємницької активності адміністративного апарату. Характерно, що такої диференціації між «новим менеджментом» і «оновленим управлінням» не проводять американські автори, для яких з публікації в 1992 р. роботи журналіста Д. Осборна і Т. Габлер, власне, і починається розвиток нового менеджменту.

Базові управлінські підходи, що склалися в «новому менеджменті» і в «оновленому управлінні», знайшли своє продовження в концепціях «керівного менеджменту» і «бере участь менеджменту». «Керівний менеджмент» шукає сьогодні способи трансформації суспільних організацій в організації подібні приватним структурам. Відповідно до цього «керівний менеджмент» все частіше визначають громадянина як клієнта, надаючи йому можливість вибирати між сектором громадським та приватним і шукати для себе кращу якість послуг.

«Бере участь менеджмент» підкреслює, що громадські організації діють в політичному середовищі і відповідають перед громадянами, а не перед клієнтами. Відповідно до цієї точки зору якість асоційованого громадянства є фундаментальною характеристикою для відносин людини з політичною спільністю. Поняття «клієнт» - по суті якого закладена купівельна здатність індивіда, а не його легальні права - відкриває, на думку прихильників даної позиції, двері нерівності між індивідами. У результаті ми зустрічаємося з феноменом «виключення» індивіда з такої спільності, як держава. Тим часом загальні асоційовані права і обов'язки є сутність громадянства і державності.

Поняття «клієнт» ставить питання про політичну природу громадянства. Коли громадянин висловлює свою думку або вибирає пріоритети дій у громадському секторі, він має «голос», за допомогою якого комунікує з державою, яка і створює соціальне благополуччя для громадянина в дієвих та активних формах. Для клієнта ж важливо лише його персональне благополуччя, тому його задоволення залежить від того чи іншого «постачальника послуг». Форма комунікації в цьому випадку - невербальна, і означає простий «вихід» з тієї чи іншої сфери незатребуваних послуг.

Моделі «бере участь менеджменту» стали розвиватися в Європі в 90-х рр.. XX століття - в епоху, коли уряди зазнали серйозних труднощів у процесі легітимації своїх дій без опори на розвиток публічної активності. Самевцейперіодпрозвучалипропозиції провести модернізацію адміністративного апарату таким чином, щоб організації стали мати більш горизонтальну структуру з метою поліпшення контактів між функціонерами та громадянами в процесі прийняття рішень.

В даний час зростає інтерес і до іншого типу адміністративного управління, так званому «рецептивному управління», збагаченому теоріями демократичного громадянства, які трансформують багато уявлень «керівного менеджменту». Адміністрація повинна бути рецептивної, сприйнятливою до інтересів і потреб громадянського суспільства. Така адміністрація повинна мислити стратегічно, але діяти демократично, визнаючи значимість і цінність громадянського суспільства і громадських послуг. Адміністрація повинна бути «розуміє», «рецептивної», яка бажає служити суспільству і, насамперед, громадянам, яких вона завжди має на увазі і з якими веде прямий діалог. Акцентуація «бере участь», «відчуває», або «рецептивної» компоненти управління передбачає, що нова трансформація публічного адміністрування знаменує важливий крок до відкритості публічної адміністрації для громадян.

Модель «рецептивного управління» визнає істотну різницю між суспільним управлінням та управлінням в області підприємництва. Для виживання бюрократії сутнісна необхідно гарне громадське управління, засноване на контролі і відповідальності. Бюрократія, з притаманною їй моделлю самоорганізації, є одним з найважливіших інструментів демократичної держави, який гарантує рівність і зменшує асиметрію, що вноситься ринком. Таким чином, громадське управління розглядається не тільки з точки зору своєї ефективності, але і з позицій більш фундаментальних цінностей, які знаходяться «за межею» компетенції управління підприємництвом: це легальність і легітимність.

Громадські організації поставлені сьогодні перед викликом: сформувати власні орієнтири розвитку, які відповідали б вимогам громадян і продовжували б тенденцію вдосконалення управління через адаптацію форм і методів роботи до потреб громадян і самих чиновників. Для європейців сьогодні очевидно, що публічний сектор, незважаючи на те, що він часто розглядається як фасад приватного сектора, потребує нової філософії якості. Процес досить складний, він вимагає не тільки реалізації свободи, а й дипломатії, і терпіння в управлінні організаціями, відходу від формалізму, знеособлення зовнішніх і внутрішніх відносин, централізації в прийнятті рішень, нових можливостей комунікації і т. д.

1.2. Публічний характер управління (адміністрування)

Важливою відмітною ознакою даного виду управління є його публічний характер. Відповідно до пануючої як у соціологічній, так і в юридичній науці точкою зору «публічний» означає - «що має відношення до якісно і кількісно необмеженому колу осіб». Публічний у вузькому розумінні характеризує «політично об'єднане безліч» - народ в державі, громаду як об'єднання жителів, релігійну громаду. Відповідно,публічно управляти означає діяти в загальному інтересі, вирішувати завдання, що мають значення для всіх членів суспільства.

Таким чином, термін «публічний» відноситься, насамперед, до характеристики завдань, які підлягають вирішенню. Визначаючи «публічні завдання», В.Іеккерінг зазначає: їх виконання і реалізація складаються в задоволенні суспільного інтересу, проте, це ще не означає, що відповідальність за їх виконання в обов'язковому порядку покладається на державу. Дійсно, реалізація публічних завдань може бути організована і в інших публічно-правових (через інші юридичні особи публічного права) або приватно - правових (наприклад, через юридичні особи приватного права) формах.

У той же час якщо розглядати термін «публічний» стосовно характеристики суб'єктів, що здійснюють завдання в суспільному інтересі, то в цьому випадку можна вести мову лише про ті з них, головною метою яких є задоволення потреб суспільства. Такими є юридичні особи публічного права - держави, місцеве самоврядування, установи та фонди.

Саме загальне визначення терміну «управління» в принципі виводиться з його етимологічного значення. «Verwalten» - слово, утворене від середньонімецького «walten» (готського - «valdan», старонімецького - «waltan», латинського - «valere», що означає «бути сильним», «діяти»), т. скерувати, спрямовувати, вести. Приставка «уєг-» (в среднєнемецького «far-») поряд з іншим, має значення «вперед», «здійснювати до завершення» і надає слову відтінок доручення, опосередкованості.

Таким чином, «управління» означає: впливати на що-небудь, виконувати, проводити, здійснювати, піклуватися. Даний зміст вкладається також у латинське слово «administrare» (франц. - «administrer», англ. – «administer»): служити будь-чого, про що-небудь піклуватися, виступаючи від імені свого відомства. У зазначеному сенсі термін управління широко вживається в багатьох державах. «Управління» («адміністрування») означає забезпечення виконання завдань, осмислену, цілеспрямовану і тому в принципі планомірну виконавчу діяльність. її забезпечувальний, допоміжний характер дозволяє відмежувати управління від правління і політичного керівництва, здійснюваного урядом. Так, управління (адміністрування) не визначає саме собі цілей і напрямів діяльності, а виконує задану політичну лінію.

1.3. Визначення публічного управління (адміністрування) в матеріальному, організаційному і формальному сенсах, його суб'єкти

В організаційному сенсі публічне управління являє, на думку вчених, сам управлінський апарат, сукупність адміністративних органів на всіх рівнях.»Матеріальне» ж визначення публічного управління зв'язується зазвичай з його характеристикою як діяльності. Що стосується публічного управління у формальному або функціональному сенсі, то мається на увазі синтез його матеріальної та організаційної сторін:сукупність всіх видів управлінських дій, які здійснюються суб'єктами управління.

Відповідно, публічне управління розкривається через перерахування його змістовних аспектів (сфер управління) або за «залишковим» принципом (все, що не відноситься до інших видів державної діяльності - законодавства, правосуддя, а також діяльності уряду).Останнє визначення отримало найменування «негативного», воно виникло раніше за інших і до цих пір є найбільш широко розповсюдженим в управлінській та адміністративно-правовій літературі. Його головне призначення полягає в розкритті місця управління в системі поділу влади, відмежування від інших видів державної діяльності.

Як приклад «позитивного» (тобто змістовного) визначення публічного управління можна навести поняття, дане проф. Г.Й. Вольфом і проф. О.Бахофен: публічне управління - «різноманітна (у своїх проявах), цільова, організаційно оформлена, відповідальна, частково планована, самостійна діяльність по здійсненню мають суспільне значення завдань (предметів відання), зокрема, шляхом прийняття відповідних рішень «.Ці рішення мають, як правило, конкретний і індивідуальний характер, тобто приймаються у формі адміністративних актів, заснованих на законах. Адміністративний акт - найбільш поширений інструмент реалізації повноважень у сфері публічного управління (адміністрування). У той же час розкриття поняття управління (адміністрування) неможливо без з'ясування кола суб'єктів, що здійснюють даний вид діяльності. При найбільш загальному підході весь це коло можна охарактеризувати одним терміном - «адміністрація».

Суб'єктів публічного адміністрування можна поділити на Дві частин:

1) населенням (народом у цілому чи територіальними громадами);

2) відповідні Інституції, які називаються органами публічної влади. В залежності від форм публічної влади розрізняють органи державної влади і органи місцевого самоврядування.

Висновки

1. Відповідно до пануючої як у соціологічній, так і в юридичній науці точкою зору «публічний» означає - «що має відношення до якісно і кількісно необмеженому колу осіб». Публічний у вузькому розумінні характеризує «політично об'єднане безліч» - народ в державі, громаду як об'єднання жителів, релігійну громаду. Відповідно, публічно управляти означає діяти в загальному інтересі, вирішувати завдання, що мають значення для всіх членів суспільства.

2. Термін управління широко вживається в багатьох державах. «Управління» («адміністрування») означає забезпечення виконання завдань, осмислену, цілеспрямовану і тому в принципі планомірну виконавчу діяльність.

3. Поняття управління (адміністрування) неможливо без з'ясування кола суб'єктів, що здійснюють даний вид діяльності. При найбільш загальному підході весь це коло можна охарактеризувати одним терміном -»адміністрація».

Субєктів публічного адміністрування можна поділити на дві частини:

1) населенням (народом у цілому чи територіальними громадами);

2) відповідні інституції, які називаються органами публічної влади. В залежності від форм публічної влади розрізняють органи державної влади і органи місцевого самоврядування.

Критерії засвоєння

Після вивчення і аналізу теми ВИ повинні РОЗУМІТИ, що публічне адміністрування – універсальний і необхідний елемент світу, що нас оточує. Розумія публічне адміністрування у гранично широкому сенсі, його можно виявити у самих різних відносинах.

В результаті вивчення теми ВИ повинні ЗНАТИ, що не дивлячить на глибоке пророблення поняття публічного управління (публічного адміністрування або публічного адміністративного управління) в теорії і законодавстві, його визначення доси не можна вважати однозначним.

ВАШІ знання повинні забеспечувати ВМІННЯ розпізнавати органи публічної влади, субєктів публічного адміністрування.

Рекомендована література до лекції

Основна:

1. Конституція України / Відомості Верховної Ради України (ВВР), 1996, N 30, ст. 141

2. Публичное управление [Электронный ресурс] / http://ugolok-studenta.ru/vidy-publichnogo-upravlenija

Допоміжна:

1. Forsthoff, E., Lehrbuch des Verwaltungsrechts, 10.Aufl., 1973, S.1.

2. Wolff, H. J., Bachof, O., Stober R., Verwaltungsrecht I, Muenchen 1994, S.31;

3. Jaeckering, W., Aufgaben und Stellung der Verwaltung, in: Allgemeine Verwaltungslehre (Hrsg. von Mattern, K.-H.), 4.Aufl., 1994, S.28.

4. Damkowski, W., Die Entstehung des Verwaltungsbegriffs, 1969.

5. Wolff/Bachof/Stober, a.a.O., S.28, 38; Wolff, W., Allgemeines Verwaltungsrecht, 3.Aufl., 1999, S.23.

6. Braun, H.-D./ Kanzok, U./ Mueller, H.-L., Allgemeines Verwaltungsrecht, Verwaltungsverfahren- und Verwaltungsprozessrecht. 4.Aufl., 1997, S.19.

7. Capareto C., Fonseca F. Administracao Publica: Modernizacao, Qualidade e Inovacao. – Lisboa, 2005.

 

Питання для самоперевірки

1. Поняття публічного управління (адміністрування).

2. Публічний характер управління (адміністрування).

3. Визначення публічного управління (адміністрування) в матеріальному, організаційному і формальному значеннях.

4. Суб'єкти публічного адміністрування.

5. Адміністративний акт.

6. Органи публічної влади.

ЗМІСТОВИЙ МОДУЛЬ 2