Міжнародно-правове визнання та правонаступництво держав

 

Проблема міжнародно-правового визнання виникає тоді, коли постає питання про появу нової держави як суб’єкта міжнародного права. Історично відпрацьовані різні політико-правові процедури включення держави в сферу міжнародних правовідносин. Необхідність їх вибору пов’язана з наявністю різних моделей утворення нових держав – появою нової держави в результаті соціальної революції, реалізації права народу на самовизначення, об’єднання держав (США, Єгипет та Сирія), виділення держави із складу існуючої (держава Бангладеш утворилася у 1971 р. шляхом виділення з Пакистану), розпаду держав тощо.

 

Міжнародно-правове визнання – це односторонній добровільний акт держави, у якому вона чи прямо опосередковано виражає свою готовність вступити у політико-правові відносини з іншою державою чи іншим суб’єктом міжнародного права.

 

Існує дві основні теорії міжнародно-правового визнання – конститутивна та декларативна. Конститутивна теорія виникла в ХІХ ст. як протидія створенню нових держав, отриманню колоніями незалежності від метрополій. Вона наділяє акт визнання функцією субєктоутворення. Лише в силу визнання з боку інших країн новоутворена держава або уряд (дестинатор) набувають міжнародної правосуб’єктності. По-суті, ця теорія суперечить принципу рівноправ’я та самовизначення народів. Крім того, вона має низку суттєвих недоліків. По-перше, на практиці нові утворення можуть вступати в міжнародні відносини і без міжнародного визнання. По-друге, не відомо, скільки вже існуючих суб’єктів міжнародного права повинні визнати нове утворення (уряд, державу) для того, щоб воно остаточно набуло міжнародної правосуб’єктності.

 

Біля витоків декларативної теорії стояли Г. Гегель, Наполеон та Т. Джеферсон. Відповідно до цієї теорії нове утворення (держава або уряд) стає суб’єктом міжнародного права з моменту та в силу лише свого виникнення. Визнання тут не утворює міжнародну правосуб’єктність, а лише констатує її.

 

Визнання інших держав являє собою право, а не обов’язок держави. Однак тривале невизнання, продиктоване відверто політичними міркуваннями, без урахування реалій міжнародного життя, може статі фактором, що серйозно ускладнює міжнародні відносини. Не допускається відкликання визнання іншої держави, хоча історії відомі і такі приклади. У 1918 р. Франція відкликала визнання Фінляндії, коли стало відомо про плани зведення на престол родича німецького канцлера Вільгельма ІІ. Пізніше, коли у Фінляндії було проголошено республіку, Франція визнала її повторно; а у 1931 р. Японія відкликала визнання Китаю, мотивуючи це тим, що Китай перестав бути “організованим народом”.

 

Часто визнання відбувається не одразу, а проходить декілька етапів. Іноді ці етапи називаються формами міжнародно-правового визнання. Виділяються такі етапи (форми) міжнародно-правового визнання:

 

· визнання ad hoc (визнання в конкретній справі) має місце, коли держава в цілому не визнає міжнародної правосуб’єктності нового утворення, але для окремого конкретного випадку тимчасово погоджується з правом цього утворення представляти інтереси нації, народу, країни чи її частини. Прикладом такого визнання може бути Паризька угода 1973 р., укладена на Мирній конференції з воєнних дій в Індокитаї, коли США уклали договір з трьома в’єтнамськими сторонами, не визнаючи в цілому їхньої правосуб’єктності;

 

· визнання de facto (фактичне визнання) полягає у встановленні з новоутвореною державою окремих міжнародних відносин без формального визнання її правосуб’єктності. Як правило, воно носить скоріше політичний, ніж правовий характер і символізує невпевненість у тому, що новоутворена держава (уряд) будуть існувати тривалий час;

 

· визнання de jure (остаточне визнання) полягає в повному визнанні міжнародної правосуб’єктності новоутвореної держави. Таке визнання здійснюється або шляхом надсилання спеціальної ноти визнання (явне визнання), або шляхом встановлення дипломатичних стосунків (визнання-презумпція).

 

Залежно від характеру дестинатора (нового утворення, що підлягає визнанню) розрізняютьтакі види міжнародно-правового визнання:

 

1) визнання держави має місце у випадках поділу старої держави на нові, об’єднання кількохдержав в одну, відділення від старої держави нової держави тощо;

 

2) визнання уряду. У більшості випадків визнання держави супроводжується і визнанням уряду. Окремо від держави уряд може визнаватися лише у випадках приходу до влади неконституційним шляхом або у випадку еміграції уряду за кордон під час окупації. Визнання уряду часто є засобом політичного тиску у кризових ситуаціях, тому чимало держав (Великобританія, Австралія та ін.) відмовилися від застосування такого виду визнання. Правовим значенням визнання уряду є ті, що лише юридично визнаний уряд може претендувати на державне майно за кордоном (у т.ч. архіви, нерухоме майно, банківські внески тощо);

 

3) визнання органів національно-визвольного руху означає, що держава визнає факт повстання проти іноземного уряду і не розглядає повстанців як військових злочинців. Як правило, умовами такого визнання є значний обсяг території країни, що контролюється повстанцями, та ефективне керівництво збройними силами повстанців, що забезпечує дотримання військової дисципліни і норм міжнародного гуманітарного права.

 

Правонаступництво – це зміна однієї держави іншою в здійсненні прав, обов’язків та несенні відповідальності певної території.

 

Правонаступництво має місце при об’єднанні, поділі існуючих держав, відділенні частини держави, а також при переході частини території однієї держави до іншої держави. При цьому поняття “момент правонаступництва” означає дату переходу прав та обов’язків від однієї держави до іншої.

 

Існують два основні принципи правонаступництва держави – принцип континуітету та принцип tabula rasa:

 

· принцип континуітету означає, що нова держава повністю чи більшою мірою приймає на себе права та обов’язки держави-попередника;

 

· принцип tabula rasa означає, що новоутворена держава відмовляється від усіх зобов’язань держави-попередника.

 

Основними міжнародно-правовими актами, що регулюють питання правонаступництва держав є Віденська конвенція про правонаступництво держав щодо договорів 1978 р. та Віденська конвенція про правонаступництво держав щодо державної власності, державних архівів та державних боргів 1983 р. Характерними рисами названих конвенцій є те, що вони закріплюють пріоритет угод між зацікавленими сторонами з питань правонаступництва перед нормами конвенцій і можливість застосування положень цих документів тільки стосовно того правонаступництва, що не суперечить цілям і принципам ООН (відкидається, зокрема правонаступництво як наслідок агресії, окупації і т.д.). Ці конвенції були вироблені в рамках ООН, проте більшістю держав, в т.ч. і Україною, не ратифіковані і тому не мають обов’язкової юридичної сили. В Україні діє Закон України від 12.09.1991 р. “Про правонаступництво України”, що регулює відносини правонаступництва України стосовно УРСР та СРСР.

 

Залежно від об’єкту та змісту правонаступництва держав виділяються такі його види:

· правонаступництво щодо договорів;

· правонаступництво щодо державної власності;

· правонаступництво щодо державних боргів;

· правонаступництво щодо державних архівів.

 

Характер правонаступництва щодо міжнародних договорів значною мірою залежить від підстав для його виникнення. При об’єднанні держав будь-який договір, що знаходився в силі в момент правонаступництва у відношенні кожної з країн, що об’єдналися, продовжує діяти у відношенні держави-спадкоємця, якщо немає іншої угоди між ними. При поділі держави-попередника й утворенні на його місці декількох держав-спадкоємців будь-який договір залишається для кожного з них у силі, якщо вони не домовилися про інше. Щоправда, можлива ситуація, коли одна із новоутворених держав за згодою інших отримує статус єдиного правонаступника (за принципом континуітету), а інші частини, що відокремилися, розглядаються як “нові” держави (за принципом tabula rasa).

 

Загальними принципами правонаступництва щодо державної власності є правило переходу державної власності від держави-попередника до держави-правонаступника без компенсації при об’єднанні держав та справедливий поділ (в т.ч. і шляхом застосування компенсацій) державної власності при поділ чи виділенні. Слід зауважити, що право на територію у держави-правонаступника виникає не в силу правонаступництва, а в силу загальної міжнародної правосуб’єктності. Правила щодо правонаступництва державної власності також не застосовуються щодо ядерної та іншої зброї масового знищення.

 

Під архівами як предметом правонаступництва Віденська конвенція 1983 р. розуміє “сукупність документів будь-якого виду, що на момент правонаступництва держав належали, відповідно до внутрішнього права держави-попередника, цій державі і зберігалися нею як архіви”. При об’єднанні держав усі державні архіви переходять до держави-правонаступника. При поділі чи виділенні держава-попередник зобов’язана передати державі-правонаступнику частину своїх архівів, необхідну для нормального управління територією, що є об’єктом правонаступництва держав (“адміністративні архіви”), частину архівів, що мають виняткове чи переважне відношення до території новоутвореної держави (“історичні архіви”), а також наявні достовірні відомості, що підтверджують права та титули на територію новоутвореної держави. Усі інші категорії архівів чи їх копії можуть передаватися за погодженням між державами.

 

Правонаступництво державного боргу часто становить одну із найгостріших проблем міжнародних відносин. При об’єднанні держав державний борг держав-попередників переходить до держави-правонаступника., а у разі утворення нової незалежної держави державні борги попередника до неї не переходять. При поділі чи виділенні держав борг переходить до держав-правонаступників у справедливих частинах з урахуванням розміру державного майна держави-попередника, що переходить до кожного з правонаступників, проте у кожному конкретному випадку новоутворені держави договором можуть встановити інший порядок правонаступництва державних боргів.

 

Порядок вирішення питань правонаступництва держав-колишніх республік СРСР іноді вирішуються по-іншому, ніж це передбачено Віденськими конвенціями. Алма-Атинська Декларація країн СНД 1991 р. гарантувала виконання новоутвореними державами зобов’язань, що випливають з договорів і угод колишнього СРСР, проте у кожному конкретному випадку держава-правонаступник сама, виходячи з власних інтересів, вирішує, якою мірою та у який спосіб вона буде виконувати той чи інший договір колишнього СРСР. Угода держав СНД 1991 р. та Угода про розподіл усієї власності колишнього СРСР за кордоном 1992 р. передбачали поділ усієї власності у справедливих частках. Зокрема Україна, отримувала 16,37% власності, Казахстан – 9,86%, Білорусь – 4,13%, Росія – 61,34%. Частки Грузії, Латвії, Литви та Естонії (загальним обсягом 4,77%) угодами не охоплювалися. Відповідно до низки міждержавних договорів країн СНД 1992-1994 рр. загальну відповідальність за обслуговування зовнішнього боргу колишнього СРСР взяла на себе Російська Федерація., внаслідок чого інші держави-колишні республіки СРСР втратили своє право на частку в активах колишнього СРСР. Так відповідно до Угоди 1994 р. Україною і Російською Федерацією про врегулювання питань правонаступництва стосовно зовнішнього державного боргу та активів колишнього Союзу РСР Україна передає, а Російська Федерація бере на себе зобов’язання по виплаті частки України у зовнішньому державному борзі колишнього Союзу РСР станом на 01.12.1991 р. Для виплати частини зовнішнього боргу, закріпленого за Україною, Україна передає, а Російська Федерація приймає частку України в активах колишнього Союзу РСР станом на 01.12.1991 р. Однак, ця Угода і досі не ратифікована Україною, а тому не набрала чинності.

 

Відповідно до Угоди про правонаступництво щодо державних архівів колишнього СРСР 1992 р. держави-члени СНД не претендують на архівні комплекси, що знаходяться за межами цих держав. Сторони мають право на повернення лише тих архівних фондів, що утворилися на їхній території та у різний час опинилися за її межами.

 

Питання внутрішнього державного боргу, тобто заборгованості за платежами з державного бюджету на користь фізичних чи юридичних осіб, а також заборгованості державних підприємств, установ та організацій перед приватними особами, нормами міжнародного права, як правило, не регулюються, а тому відповідні вимоги приватних осіб не підлягають міжнародно-правовій охороні. Так, наприклад, Європейський суд з прав людини ухвалою від 02.07.2002 р. у справі “Гайдук та інші проти України” констатував, що вимоги щодо одноразової виплати вкладів, внесених в установи колишнього Ощадного банку СРСР до 1992 року та проіндексованих відповідно до Закону України “Про державні гарантії відновлення заощаджень громадян України”, не підпадають під дію ст. 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав і основних свобод людини 1950 р., а тому у нього відсутні повноваження розглядати скарги на відмову державних органів України провести одноразову виплату всієї суми проіндексованих вкладів.