Проблеми та теорії взаємодії внутрішнього і міжнародного права

 

Проблема співвідношення і взаємодії міжнародного та національного (внутрішньодержавного) права представляє собою одну із найважливіших сучасних проблем юриспруденції, що має не лише теоретичне, а й практичне значення. Так, наприклад, переважна частина основних прав і свобод людини спочатку були закріплені у міжнародно-правових актах – Міжнародному біллі про права людини, Європейській конвенції про захист прав людини та основних свобод 1950 р. тощо – а вже згодом втілилися у законодавстві багатьох країн. Захист таких прав і свобод можливий не лише на національному, а й на міжнародному рівні, в т.ч. і через міжнародні суди.

 

Розвиток міжнародного права тривалий час характеризувався його чітким відмежуванням від національного права. Зокрема, в період абсолютних монархій в Європі міжнародне право регулювало відносини не стільки між державами, скільки між суверенами (монархами), які одночасно володіли і усією повнотою законодавчої та виконавчої влади в середині власної держави. Тому міжнародні зобов’язання держави майже одразу відображалися у її внутрішньому праві. Якщо ж одна держава не виконувала своїх обов’язків перед іншою, спір завжди вирішувався війною. При цьому чітко розмежовувався і предмет міжнародного і внутрішньодержавного права. Міжнародне право регулювало взаємні права та обов’язки монархів, а внутрішньодержавне – відносини монарха з його підданими.

 

В результаті буржуазно-демократичних революцій XVIII-ХІХ ст. у більшості держав сформувався республіканський лад, при якому незважаючи на те, що законодавча влада належить парламенту, повноваженнями щодо укладення від імені держави міжнародних договорів, які мають силу закону, наділяються вищі органи виконавчої влади – президент, уряд тощо. Це почало вимагати розробки правових механізмів, за допомогою яких міжнародні зобов’язання держави належним чином відображалися б у національному законодавстві. Актуальність проблеми співвідношення міжнародного та національного права значно посилилася у ХХ ст., коли стало зрозуміло, що підтримання миру і безпеки можливе лише за умови дотримання всіма державами норм міжнародного права та забезпечення дії цих норм у внутрішньому праві держав.

 

Міжнародне та національне право являють собою самостійні правові системи, що характеризуються самостійним предметом, методом, цілями та завданнями правового регулювання. Проте, інтернаціоналізація суспільного життя призводить до значного розширення сфери застосування міжнародного права: міжнародно-правовими нормами починають регулюватися не лише міждержавні відносини, а відносини, які виникають у межах однієї держави, наприклад відносини між державою та людиною з приводу забезпечення її прав і свобод або відносини між державою та територіальною громадою з приводу реалізації місцевого самоврядування. В подібних випадках має місце перехрещування правового регулювання одних і тих же суспільних відносин нормами міжнародного та внутрішнього права і виникає необхідність узгодження норм міжнародного та національного права, визначення механізмів взаємовідношення між ними.

 

До факторів, які зумовлюють актуальність проблеми співвідношення міжнародного та внутрішньодержавного права, зокрема, відносяться:

· забезпечення дотримання прав і свобод людини на глобальному рівні;

· підтримання миру та безпеки людства;

· інтернаціоналізація виробництва, залучення у систему міжнародного розподілу праці все більшої кількості держав і необхідність ефективного регулювання світової економіки;

· вирівнювання різниці у розвитку між провідними та відсталими країнами;

· розв’язання глобальних проблем охорони природи;

· урегулювання освоєння та використання відкритого моря, космічного простору, Антарктиди та інших об’єктів з міжнародно-правовим статусом;

· забезпечення культурного розвитку та культурного діалогу між країнами.

 

Ключовими аспектами проблеми співвідношення та взаємодії міжнародного і внутрішньодержавного права є:

· співвідношення між міжнародною та національною правовими системами;

· співвідношення міжнародно-правової та національно-правової норми;

· можливість безпосередньої дії норм міжнародного права в середині (на території) держави.

 

Перші теорії взаємодії міжнародного і внутрішньодержавного права починають виникати наприкінці ХІХ – початку ХХ ст. і отримують свій подальший розвиток після другої світової війни та утворення ООН. В західній науці міжнародного права сформувалися такі основні теорії взаємодії міжнародного права:

 

1) дуалістична теорія. Представниками цієї теорії є Д. Анцилотті, Г. Тріпель, Л. Оппенгейм, П. Райдонов, І. Бліщенко та ін. В основі дуалістичної теорії лежить теза про те, що міжнародне та національне право є самостійними правовими системами, які виконують різні завдання та мають власні предмети правового регулювання. На початку ХХ ст. прихильники дуалістичної теорії взаємодії відстоювали думку, що ці взагалі не пересікаються, тому міжнародна та національна правові системи взагалі не можуть вступати в колізії між собою. У другій половині ХХ ст. стало очевидним, що сфери правового регулювання, які є предметом міжнародного та національного права одночасно, не лише існують, а й розширюються (захист прав людини, боротьба з тероризмом, охорона довкілля на глобальному рівні тощо), тому акценти дуалістичної теорії дещо змістилися. Прибічники т.зв. “реалістичного дуалізму” (П. Райдонов) не відмовляються від ідеї про самостійність міжнародної та національної правових систем, але не заперечують існування суспільних відносин, які одночасно входять до предмету як внутрішньодержавного та міжнародного права. У цих випадках застосовуються різноманітні механізми імплементації міжнародного права, тобто реалізації міжнародно-правових норм у національних правових системах;

 

2) моністична теорія примату національного права. В основі цієї теорії лежить думка, згідно з якою міжнародного права як правової системи не існує взагалі, а права та обов’язки держави у відносинах регулюються, перш за все, її внутрішнім правом. Теорія примату національного права, представниками якої є А. Цорн, А. Лассон, Е. Кауфман, В. Даневський та ін., виникла і розвивалася під впливом філософських поглядів Г. Гегеля, який вважав, що “держава – це абсолютна влада на землі”, і ця влада на власний розсуд може змінювати не лише внутрішньодержавне, а й міжнародне право. Міжнародне право тут існує лише в тій мірі, в якій його норми співпадають з нормами внутрішнього права, а держава сама вирішує, які норми міжнародного права є для неї юридично обов’язковими, а які – ні. Ця теорія зародилася в на початку ХХ ст. в межах німецької філософсько-правової школи як обґрунтування мілітаризму Німеччини, що готувалася до першої світової війни. Згодом вона визнавалася єдино вірною теорією у фашистській Німеччині, СРСР 30-х та КНР 50-60-х років. По суті, теорія примату національного права легітимує агресивну зовнішню та тоталітарну внутрішню політику держави, тому зараз майже ніким не підтримується;

 

3) моністична теорія примату міжнародного права. Прихильники цієї теорії (Г. Кельзен, Ж. Ссель, Ш. Руссо, Ф. Джессеп та ін.) доводять існування єдиної світової правової системи, в якій норми міжнародного права забезпечують “вищий правопорядок”, а норми внутрішньодержавного права завжди підпорядковуються їм. При цьому будь-яка національна норма, що суперечить міжнародному праву повинна визнаватися нікчемною. Основним недоліком цієї теорії є повне чи часткове заперечення державного суверенітету як ключової ознаки держави та державної влади, оскільки міжнародне право фактично знищує внутрішнє і позбавляє державу можливості самостійно займатися законотворчістю. Тому в чистому вигляді ця теорія не знайшла закріплення ні у національних правових системах, ні у міжнародному праві. Зокрема, при розробці Декларації про принципи міжнародного права (1970 р.) Спеціальний комітет ООН відмовився включити до її тексту положення про те, що суверенітет держави підпорядкований примату міжнародного права.

 

Прихильники обох моністичних концепцій розглядають державний суверенітет як абсолютну категорію, що означає незалежність держав не лише одна від однієї, а й від міжнародного співтовариства взагалі, тому в цих теоріях заперечується або існування міжнародного права як правової системи (примат внутрішньодержавного права), або суверенітету держави (примат міжнародного права). Насправді ж державний суверенітет означає непідпорядкування однієї держави іншій, але ніяк не заперечує підпорядкуванню держави міжнародному праву. Показовим прикладом у цьому відношенні є досвід Європейського Союзу, члени якого не втрачають свого суверенітету, хоча і передають частину своїх владних повноважень органам ЄС. Тому класичні моністичні концепції також не користуються особливою популярністю. Прихильники іншої течії в моністичній теорії – поміркованого монізму – також віддають пріоритет нормам міжнародного права. Але вони не вважають, що норма національного права, яка суперечить міжнародному праву, є нікчемною. Роль держави вони бачать сприянні трансформації норм міжнародного права в національне право. Помірні моністи більш наближені до практичних дій. На їх думку, визнання пріоритету міжнародного права означає для держави як підпорядкування міжнародному праву і його принципам, так і приведення національного права у відповідність з міжнародним.

 

У міжнародних відносинах починаючи з кінця другої світової війни визнання низкою учених верховенства міжнародного права над внутрішньодержавним пов’язано з висуненням ними ідеї цілковитої відмови від державного суверенітету і створення світової держави і світового права (ця концепція часто називається концепцією конвергенції). Так, американські вчені М. Макдугал і М. Райзман пишуть, що в результаті науково-технічного прогресу людство рухається до тісніших і інтенсивніших зв’язків. Хоча держави все ще залишаються основними діячами на світовій арені, але зростає роль і вплив урядових і неурядових організацій. При цьому головними дійовими особами на міжнародній арені стають фізичні особи. У цих умовах, на думку американських учених, необхідно створити світову державу, яка переслідуватиме двояку мету: утворення загального правопорядку для забезпечення прав людини і припинення спроб створення світової тоталітарної держави. Ці і деякі інші учені в цілому вірно відмітили тенденції розвитку світової спільноти, однак утворення світового права і держави абсолютно нереально в сучасних міжнародних відносинах внаслідок політичних, економічних, культурних та деяких інших причин.

 

Серед західних, особливо американських фахівців у царині міжнародного права, певною популярністю користується і прагматична концепція взаємодії міжнародного та національного права. Згідно з цією концепцією ні міжнародне, ні національне право не мають абсолютного примату чи пріоритету один перед одним. У деяких випадках, наприклад щодо забезпечення прав і свобод людини, норми міжнародного права мають вищу юридичну силу, ніж внутрішньодержавні, а в інших випадках, зокрема, пов’язаних із забезпеченням національної безпеки, – навпаки, норми національного права мають пріоритет перед міжнародними. Тому в кожному конкретному випадку необхідно окремо визначати, які правові норми – національні чи міжнародні – мають застосовуватися.

 

У сучасному міжнародному праві жодна з названих теорій не знайшла цілковитого визнання. Найчастіше практика міжнародних відносин виходить з позицій дуалізму внутрішньодержавного та міжнародного права, однак нерідко мають прояви і моністичних ідей. Зокрема, принцип примату внутрішнього права проявляється у відносинах, пов’язаних із протидією транснаціональній злочинності: хоча переважна більшість держав і є учасниками міжнародних конвенцій, що стосуються боротьби, наприклад, з міжнародною работоргівлею, піратством чи обігом наркотиків, але притягнення до кримінальної відповідальності осіб, що вчинили такі злочини, завжди відбувається на підставі національного кримінального та кримінально-процесуального права. Принцип примату міжнародного права, як правило, має місце у відносинах, пов’язаних із забезпеченням прав людини, а також миру та безпеки людства. Тут акти національного законодавства тієї чи іншої держави, які суперечать відповідним нормам міжнародного права, розглядаються міжнародним співтовариством як нікчемні і до держави-порушниці можуть застосовуватися різноманітні засоби міжнародного впливу аж до силового втручання, як це мало місце, наприклад, під час повалення режимів С. Мілошевича в Югославії чи Талібану в Афганістані. Подібні заходи ґрунтуються на положеннях глави Статуту ООН, згідно з якими ООН забезпечує мир, безпеку і розвиток навіть щодо тих держав, які не є її членами.

 

Питання співвідношення міжнародної та національної правових норм має декілька проблемних рівнів. По-перше, вони відрізняються за структурою. Якщо внутрішньодержавні правові норми, як правило, мають звичайну трискладову структуру (гіпотеза – диспозиція – санкція), та норми міжнародного права часто не мають гіпотези і практично ніколи – санкції. Тому для реалізації міжнародно-правової норми її диспозиція має забезпечуватися внутрішньодержавною санкцією, відповідно мають узгоджуватися і диспозиції обох норм. По-друге, неоднозначно вирішується питання про розв’язання колізій між міжнародною та внутрішньодержавною нормами, які мають спільний предмет регулювання. За правовою доктриною США, норми міжнародних договорів США мають таку ж юридичну силу, як і норми Конституції, тобто у випадку колізії міжнародного договору та закону США перевага має надаватися міжнародній конвенційній нормі. В той же час, основні принципи міжнародного права та міжнародні правові звичаї на території США можуть застосовуватися лише у випадку, якщо вони не суперечать федеральному законодавству США або законодавству штату, тобто перевага надається національному праву. В Японії, навпаки, міжнародно-правові звичаї мають пріоритет навіть перед нормами японської конституції. Практикою Федерального суду ФРН закріплено такий порядок вирішення подібних колізій: загальні норми та принципи міжнародного права (норми jus cogens) мають пріоритет перед будь-якою національною нормою права, в т.ч. і перед нормами конституції, колізія між нормами міжнародного звичаю чи міжнародного договору та нормою національного права має вирішуватися на основі загальнотеоретичних принципів (при колізії загальної та спеціальної норми має застосовуватися спеціальна, при колізії норм, прийнятих у різний час має застосовуватися остання).

 

Не має однозначного вирішення і питання про пряме застосування міжнародно-правових норм в середині (на території) держави. Під прямим застосування міжнародного права розуміють безпосередню реалізацію міжнародно-правових норм на території держави, не опосередковану прийняттям будь-якої внутрішньодержавної норми. У літературі, особливо західній, часто висловлюється думка, що прямому застосуванню на території держави підлягають само виконувані договори, ратифіковані цією державою, а також загальні норми та принципи міжнародного права. Слід звернути увагу на те, що існують два різні поняття – “право, що створюється державою” та “право, що застосовується державою”. Останнє поняття ширше першого, оскільки воно охоплює не лише внутрішньодержавні норми права, а й норми міжнародного права та норми законодавства інших держав, якщо до нього має місце відсилка у національному законодавстві. Будь який міжнародний договір, в т.ч. і самовиконуваний, може застосовуватись на території держави лише у випадку, коли він цією державою ратифікований належним чином, тобто в порядку, визначеному внутрішньодержавним законодавством. Загальні норми та принципи міжнародного права можуть застосовуватися національними правозастосовчими органами, перш за все судами, тоді, коли це віднесено до їх компетенції національним процесуальним законодавством або коли загальні норми та принципи внутрішнім законодавством, як правило, конституцією, визначаються як частина національного права. Так, англійські суди часто застосовують загальні норми та принципи міжнародного права в порядку загального права (common law), включення ж до національного права загальних норм і принципів міжнародного права передбачається конституціями переважної більшості країн світу, в т.ч. ФРН, Іспанії, Росії, Білорусі тощо. Конституція України у цьому відношенні ігнорує зарубіжний досвід і взагалі не згадує про загальні норми та принципи міжнародного права.