Міжнародно-правове регулювання питань громадянства

 

Громадянство як правова категорія – це інститут внутрішнього конституційного права держави, норми якого містяться, як правило, в конституціях та спеціальних законах про громадянство. При врегулюванні відносин громадянства держава не повинна порушувати не лише права та свободи людини і громадянина, а й суверенні права інших держав. Так, в Україні прийнятий і діє Закон України від 18.01.2001 р. № 2235-ІІІ “Про громадянство України” (ВВР, 2001, № 13, Ст. 65). Цей Закон розроблений з урахуванням міжнародних стандартів і містить численні відсилки до міжнародних договорів, ратифікованих Верховною Радою України.

 

Громадянство – це стійкий правовий зв’язок між фізичною особою та державою, що знаходить свій вияв у їх взаємних правах та обов’язках.

 

Громадянство як стійкий правовий зв’язок держави та громадянина є, з одного боку, невід’ємним правом людини, а з іншого – необхідним атрибутом державного суверенітету. Міжнародно-правове значення інституту громадянства полягає, перш за все, у тому, що він є підґрунтям більшості внутрішньодержавних та міжнародно-правових механізмів захисту прав людини і громадянина, тому при вирішенні питань реалізації прав і свобод на національному та світовому рівнях необхідно розв’язувати на цих рівнях і проблеми громадянства.

 

У державному праві зарубіжних країн (а зрідка – і у міжнародному праві) вживаються різні поняття для визначення стійкого правового зв’язку між державою та індивідом – “громадянство”, “підданство”, а також “державна (національна) належність”. Традиційним є підхід, згідно з яким громадянство (citizenship) розглядається як зв’язок людини з державою-республікою, а підданство (subjectness) – з державою-монархією. Термін “держана (національна) належність” (nationality) запозичений з британської правової термінології, де він означає правовий зв’язок з монархом громадян держав-колишніх колоній, а нині – членів Британської співдружності. Сучасна доктрина міжнародного права стоїть на позиціях, згідно з якими будь-яка належність людини державі чи тим більше монарху, а також їх зверхність над людиною неприпустима, тому вживання поряд з терміном “громадянство” термінів “підданство” та “державна (національна) належність” не допускається.

 

Законодавство більшості країн світу передбачає два порядки набуття громадянства – загальний та винятковий.

 

Способами набуття громадянства у загальному порядку є:

 

· філіація (набуття громадянства за народженням). Це найбільш розповсюджений спосіб. У законодавстві держав традиційно використовуються два підходи: або право крові, або право ґрунту. Право крові означає, що особа набуває громадянство батьків незалежно від місця свого народження, право ґрунту – що особа набуває громадянство тієї держави, на території якої вона народилася, незалежно від громадянства батьків. Як правило, держави виходять із принципу крові, використовуючи для деяких випадків принцип ґрунту (наприклад, якщо дитина народжується у осіб без громадянства). Саме такий підхід відображений у вітчизняному законодавстві. Зокрема, ст. 6 Закону України “Про громадянство України” серед підстав набуття громадянства України називає як народження (право крові), так і територіальне походження (право ґрунту). Часто держави обирають той чи інший принцип в залежності від зацікавленості чи незацікавленості в імміграції;

 

· натуралізація – це індивідуальний прийом у громадянство за клопотанням зацікавленої особи. Натуралізація може бути лише добровільною, примусова натуралізація суперечить нормам міжнародного права. Як правило, натуралізація здійснюється з урахуванням передбачених внутрішнім законодавством умов. Умовами прийняття до громадянства України є: визнання і дотримання Конституції України та законів України; зобов’язання припинити іноземне громадянство або неперебування в іноземному громадянстві; безперервне проживання на законних підставах на території України протягом останніх п’яти років; отримання дозволу на постійне проживання в Україні; володіння державною мовою або її розуміння в обсязі, достатньому для спілкування; наявність законних джерел існування. Ця умова не поширюється на осіб, яким надано статус біженця в Україні або притулок в Україні. Процедура натуралізації визначається законодавством відповідної держави і може здійснюватися за рішенням вищих органів державної влади, центральних органів управління (переважно, органів внутрішніх справ), місцевих органів державної влади або суду. Спрощений порядок натуралізації держави встановлюють для окремих категорій осіб – для усиновлених, осіб, що взяли шлюб з громадянами держави тощо. Слід мати на увазі, що в подібних випадках має місце саме спрощений порядок добровільного набуття особою громадянства, а не автоматичне його отримання, що суперечило б принципові добровільності набуття громадянства та виходу з нього. Зокрема, статті. 1-3 Конвенції про громадянство одруженої жінки 1957 р. спеціально наголошують, що ні вступ жінки у шлюб, ні факт перебування у шлюбі, ні факт розірвання шлюбу не може автоматично впливати на її громадянство;

 

· пожалування громадянства. Здійснюється за ініціативою органів державної влади та за згоди самої особи, як правило, за особливі заслуги перед державою або виходячи з політичних чи інших інтересів держави.

 

Винятковий порядок набуття громадянства, як правило пов’язаний з територіальними змінами, масовим переселенням людей та з іншими подібними подіями. Винятковий порядок при цьому діє протягом певного терміну, стосується певного кола осіб і регулюється спеціальними міжнародно-правовими або внутрішніми актами. Винятковими способами набуття громадянства є:

 

· оптація, тобто добровільний вибір громадянства при територіальних змінах, коли особа, за своїм розсудом, може зберегти або змінити своє громадянство. Наприклад, оптацію було застосовано при зміні державної приналежності Закарпатської України в 1945 р.;

 

· трансферт – автоматичний перехід населення території, що змінює свою державну приналежність, у громадянство держави, якій вона передається. Історія знає приклади, коли оптація і трансферт застосовувалися одночасно. Так, при передачі Росією Сполученим Штатам Америки Аляски російським поселенцям було надано право вибору – прийняти американське громадянство або залишити російське і повернутися в Росію (оптація), а корінне населення (алеути) автоматично отримало громадянство США (трансферт). Такий спосіб набуття громадянства не враховує волі самої людини, а тому не визнається сучасним міжнародним правом. Зокрема, відповідно до ст. 15 Загальної декларації прав людини 1948 р. кожна людина має право на громадянство; ніхто не може бути безпідставно позбавлений громадянства або права змінити своє громадянство;

 

· реінтеграція – поновлення громадянства, яке має характер спрощеної натуралізації. Так, відповідно до ст. 10 Закону “Про громадянство України”, особа, яка після припинення громадянства України не набула іноземного громадянства і подала заяву про поновлення у громадянстві України, реєструється громадянином України незалежно від того, проживає вона постійно в Україні чи за кордоном.

 

Припинення громадянства може здійснюватися в трьох формах:

 

1) автоматична втрата громадянства незалежно від бажання особи, як правило, внаслідок набуття нею громадянства іншої держави або внаслідок вступу на військову чи державну службу в іншій державі, а також у випадках, коли особа була натуралізована на підставі поданих завідомо неправдивих документів. У деяких державах, наприклад, США, набуття громадянства іноземної держави автоматично тягне за собою припинення громадянства США, при чому жодних спеціальних рішень державних органів з цього приводу не потрібно. Згідно зі ст. 19 Закону України “Про громадянство України” громадянство України втрачається, зокрема, якщо громадянин України після досягнення ним повноліття добровільно набув громадянство іншої держави; якщо громадянин України без згоди державних органів України добровільно вступив на військову службу, на роботу в службу безпеки, правоохоронні органи, органи юстиції або органи державної влади чи органи місцевого самоврядування іншої держави та в деяких інших випадках;

 

2) вихід з громадянства – це припинення громадянства на підставі рішення компетентних органів держави, винесеного за клопотанням зацікавленої особи. Вихід із громадянства може мати, залежно від законодавства конкретної країни, як вільний, так і дозвільний характер. Право громадянина змінити своє громадянство прямо передбачене ст. 15 Загальної декларації прав людини 1948 р., тому дозвільний порядок виходу із громадянства зараз застосовується лише обмеженим колом держав.

 

3) позбавлення громадянства здійснюється за рішенням компетентних органів як покарання за вчинення дій, що наносять шкоду державі. Як правило, такі заходи можуть застосовуватися щодо тих осіб, котрі займаються ворожою для держави діяльністю. Практика позбавлення громадянства дисидентів була поширена в СРСР. Сучасне міжнародне право розглядає практику позбавлення громадянства як таку, що порушує права людини і громадянина, проте однозначної заборони позбавлення громадянства міжнародне право не містить. Зокрема, ст. 8 Конвенції про скорочення безгромадянства 1961 р. передбачає обов’язок держави не застосовувати позбавлення громадянства лише у випадках, коли це може призвести до виникнення у особи статусу апатрида. Пункти е) та d) ст. 7 Європейської конвенції про громадянство 1997 р., які дозволяють позбавляти громадянства на підставі “відсутності справжнього зв’язку між державою та її громадянином, який постійно проживає за кордоном” та “поведінки, яка серйозно загрожує життєвим інтересам держави”, також не повною мірою узгоджуються з сучасною міжнародною доктриною прав людини. Нечіткість формулювань цих підстав надає право європейським державам, не порушуючи вимог названої Конвенції, позбавляти громадянства своїх громадян, що постійно проживають за кордоном, активних представників опозиції тощо. На принципово інших позиціях ґрунтується українське законодавство з питань громадянства. Так, ч. 1 ст. 25 Конституції України та п. 3 ст. 2 Закону України “Про громадянство України” забороняють позбавлення громадянства.

 

Значна частина міжнародно-правових норм, що регулюють відносини громадянства, присвячені питанням множинності громадянства (поліпатризму) та безгромадянства (апатризму)

 

Множинне громадянство (поліпатризм) – це правове становище фізичної особи, яка одночасно перебуває у громадянстві двох чи більше держав.

 

Найбільш поширеним різновидом поліпатризму є подвійне громадянство (біпатризм), тобто перебування особи одночасно у громадянстві двох держав.

 

Виникнення стану множинного громадянства може бути обумовлене дією таких причин:

 

· колізія законодавства двох чи більше держав, кожна з яких закріплює за певною особою її громадянство. Наприклад, батьки новонародженої дитини мають громадянство різних держав, і кожна з них встановила правило, згідно з яким дитина отримує громадянство цієї держави, якщо один з батьків є її громадянином. Якщо ці держави не визнають права своїх громадян на громадянство іншої держави, то така дитина подвійного громадянства не матиме, хоча кожна з держав і вважатиме її своїм громадянином. Але якщо держави в силу міжнародних договорів або правил внутрішнього законодавства визнають можливість перебування такої дитини одночасно у громадянстві кожної з них, то в цієї дитини виникає статус біпатрида;

 

· самостійне набуття громадянином однієї держави громадянства іншої держави в порядку натуралізації з наступним визнанням першою державою права цієї особи на друге громадянство;

 

· офіційний дозвіл громадянину набути громадянство іншої держави із збереженням першого громадянства. Такий дозвіл може міститися як у внутрішньому праві держави, так і в укладених нею міжнародних договорах. Наприклад, договори про подвійне громадянство укладені між Російською Федерацією та Туркменістаном і Таджикистаном;

 

· відновлення у громадянстві особи, раніше позбавленої громадянства із збереженням за нею громадянства іншої держави, яке вона набула за цей час.

 

Подвійне громадянство часто має певні негативні наслідки, пов’язані із наданням дипломатичного захисту, військовою та державною службою, сплатою податків тощо. Як правило, кожна з держав, громадянство якої одночасно має певна особа, не звільняє її від військового обов’язку та обов’язку сплачувати податки. Для вирішення таких проблем може застосовуватися т. з. принцип “ефективного” громадянства, який створює переважний правовий зв’язок біпатрида з тією державою, де особа постійно проживає. Проте навіть застосування цього принципу не усуває усіх колізій, пов’язаних із множинним громадянством. Більш ефективним способом вирішення проблем правового статусу поліпатридів є прийняття державами відповідних двосторонніх та багатосторонніх міжнародних договорів.

 

Залежно від функціональної спрямованості можна виділити три основні види міжнародних договорів, спрямованих на врегулювання питань множинного громадянства:

 

1) договори, спрямовані на взаємне визнання права громадян на множинне (як правило, подвійне) громадянство та врегулювання питань, що при цьому виникають. Прикладом таких договорів можуть бути вже згадувані договори про подвійне громадянство між Російською Федерацією та Туркменістаном і Таджикистаном, а також подібні договори між Королівством Іспанія та колишніми іспанськими колоніями – зокрема, Венесуелою, Колумбією, Коста-Рікою тощо;

 

2) договори, спрямовані на ліквідацію множинного громадянства як явища. До таких договорів відносяться Конвенція між Урядом СРСР та Урядом Монгольської Народної Республіки від 11.09.1975 р., Договір між Україною та Республікою Узбекистан про запобігання виникненню випадків подвійного громадянства від 05.12.1996 р., Договір між Україною та Грузією про запобігання виникненню випадків подвійного громадянства та усунення вже існуючого подвійного громадянства від 28.10.1997 р. тощо. Основними механізмами запобігання подвійного громадянства за подібними договорами є прийняття державами на себе зобов’язання не надавати громадянство особам без надання ними доказів про вихід з попереднього громадянства, а також покладення на осіб, які мають подвійне громадянство, обов’язку протягом визначеного строку обрати єдине з належних їм громадянств (примусова індивідуальна оптація).

 

3) договори, які не забороняють множинне громадянство, але спрямовані на подолання його негативних наслідків. Найчастіше такі договори спрямовані на врегулювання питань дипломатичного захисту поліпатридів, що перебувають на території третіх країн, проходження ними військової, поліцейської чи державної служби і т.п. Наприклад, ст. 5 Конвенції 1930 р., що регулює деякі питання, пов’язані з колізією законів про громадянство, зобов’язує треті країни, на території яких перебуває особа з множинним громадянством, розглядати таких осіб виключно як осіб, що мають єдине громадянство держави, з якою вони більш тісно пов’язані. Ст. 21 Європейської конвенції про громадянство 1997 р. вказує, що особи, які мають громадянство двох чи більше держав-учасниць, повинні виконувати свій військовий обов’язок лише в одній з цих держав.

 

Особливим правовим станом фізичної особи є безгромадянство, тобто відсутність у особи громадянства будь-якої держави. За законодавством більшості країн світу особами без громадянства (апатридами) визнаються як особи, що не перебувають у громадянстві жодної держави, так і особи що не мають достатніх доказів перебування у будь-якому громадянстві.

 

Найпоширенішими причинами утворення безгромадянства як правового становища особи можуть бути:

 

· народження дитини від батьків-апатридів, якщо законодавство держави, на території якої народилася така дитина не наділяє її своїм громадянством;

 

· втрата особою громадянства однієї держави і ненабуття нею будь-якого іншого громадянства; вступ у шлюб з іноземцем, якщо внаслідок такого шлюбу перше громадянство автоматична втрачається, а нове не набувається автоматично.

 

Особи без громадянства повністю підпорядковуються юрисдикції тієї держави, на території якої вони проживають. Правове становище апатридів близьке до становища іноземних громадян, однак з тією відмінністю, що вони не користуються захистом іноземної держави. Таке положення закріплено і в українському законодавстві, зокрема у Законі України від 04.02.1994 р. № 3929-ХІІ “Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства”.

 

Основними міжнародно-правовими актами, що регулюють правове становище осіб без громадянства є Конвенція про статус апатридів 1954 р. та Конвенція про скорочення випадків безгромадянства 1961 р. (в обох Конвенціях Україна участі не бере). Конвенція про статус апатридів 1954 р. визначає їхні основні права і спрямована на попередження дискримінації цих осіб, але не передбачає ліквідації самого стану безгромадянства. Конвенція про скорочення випадків безгромадянства 1961 р., навпаки, має на меті припинення цього стану, вона заохочує держави надавати своє громадянство апатридам, що проживають на їх території, а також дітям, що народжуються на території цих держав від осіб без громадянства. Цією Конвенцією передбачено також створення спеціального міжнародного органу, який би займався проблемами апатридів. За рішенням Генеральної Асамблеї ООН ці функції покладено на Верховного комісара ООН у справах біженців.