Право убежища. Права беженцев и их защита в международном праве

Право убежища – это право государства разрешать въезд на свою территорию и проживание на ней иностранному гражданину, преследуемому в своей стране за политическую, национально-освободительную, религиозную, научную деятельность. Современному международному праву известны две формы убежища: территориальная и дипломатическая.

Наиболее распространенной формой убежища является территориальная.

Территориальное убежище – это предоставление лицу возможности укрыться от преследований по политическим мотивам на своей территории.

Категория лиц, которым может быть предоставлено территориальное убежище, устанавливается каждым государством по его усмотрению. Международно-правовым актом, регулирующим вопросы убежища, считается Декларация о территориальном убежище (1967). Ее основные положения сводятся к следующему:

государство само определяет круг лиц, которым оно предоставляет убежище;

- убежище, предоставленное в соответствии с нормами международного права, должно быть уважаемо другими государствами;

- лицо, получившее убежище, не должно высылаться в страну, где оно может подвергнуться преследованию;

- право убежища не распространяется на лиц, совершивших преступления против человечества или военные преступления;

- государство, предоставившее убежище, несет ответственность за деятельность лица, которое получило такое убежище.

Под дипломатическим убежищем понимают убежище на территории посольства, консульства, на борту военных судов и самолетов, на территории военных баз и лагерей. Законодательство некоторых стран, а также ряд двусторонних договоров не признают дипломатическое убежище. Но говорить, что дипломатическое убежище отрицается всеми странами, было бы неверно. По отношению к дипломатическому убежищу все государства мира условно можно разделить на три группы:

1) государства, которые не признают и не практикуют его (большинство стран, в том числе Россия);

2) государства, которые формально не допускают дипломатического убежища на своей территории, но на практике предоставляют его (Франция, США, Великобритания);

3) государства, которые сами предоставляют дипломатическое убежище и разрешают его предоставление на своей территории (латиноамериканские страны).

В международном праве не существует общепризнанной нормы о дипломатическом убежище. Помещения представительства не должны использоваться в целях, не совместимых с функциями представительства (Венская конвенция о дипломатических сношениях, статья 41, пункт 3). Дипломатическое убежище предоставлялось латиноамериканскими странами на основании Гаванской конвенции о дипломатическом убежище (1928).

Однако современное международное право не содержит общепризнанной нормы о предоставлении убежища на военных кораблях и самолетах, на территории военных баз и иных военных объектов, дислоцированных за границей.

Таким образом, право предоставления убежища отдельным лицам – это проявление суверенной воли государства. Международное право закрепляет обязательство государств, с одной стороны, предоставлять убежище определенным категориям физических лиц, а с другой стороны, не предоставлять его некоторым другим категориям лиц.

В международном праве растет число договорных, обычных норм, обязывающих государства не предоставлять политическое убежище определенным категориям лиц. К ним относятся, в частности, лица, обвиняемые в совершении преступлений против человечества, уголовных преступлений, включенных в перечень о выдаче в соответствии с международными договорами (например, террористы).

Убежище предоставляется только в экстренных случаях и только на период времени, необходимый для обеспечения безопасности лица. О предоставлении убежища уведомляется МИД государства, гражданином которого является соответствующее лицо.

Убежище, предоставленное государством какому-либо лицу, должно уважаться всеми остальными государствами. Лицо, получившее убежище, не может быть выдано и получает право на защиту со стороны государства, предоставившего убежище. Получившее право убежища лицо не вправе совершать действия, противоречащие общественной безопасности и законодательству государства, предоставившего убежище. Убежище не предоставляется лицам, обвиняемым в общеуголовных преступлениях и осужденным по ним, а также лицам, дезертировавшим из вооруженных сил государства, и военным преступникам.

В соответствии со статьей 63 Конституции РФ Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного лрава. В Российской Федерации не допускается выдача другим государствам лиц, преследуемых за политические убеждения, а также за действия (или бездействие), не признаваемые в Российской Федерации преступлением. Выдача лиц, обвиняемых в совершении преступления, а также передача осужденных для отбывания наказания в других государствах осуществляются на основе федерального закона или международного договора Российской Федерации. Порядок предоставления Российской Федерацией политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства определяется Положением о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища, утвержденным Указом Президента РФ от 21 июля 1997 года № 746.

В соответствии с данным Положением политическое убежище предоставляется Российской Федерацией иностранным гражданам и лицам без гражданства с учетом государственных интересов Российской Федерации на основании общепризнанных принципов и норм международного права. Российская Федерация предоставляет политическое убежище лицам, ищущим убежище и защиту от преследования или реальной угрозы стать жертвой преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего обычного местожительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормам международного права. При этом принимается во внимание, что преследование направлено непосредственно против лица, обратившегося с ходатайством о предоставлении политического убежища. Предоставление Российской Федерацией политического убежища производится указом Президента Российской Федерации.

Права беженцев и их защита в международном праве.

Современное определение понятия «беженец» в международном праве содержится в двух основных документах: Конвенции ООН 1951 года «О статусе беженцев» и Протоколе к ней 1967 года, касающемся статуса беженцев. Между указанными актами существуют некоторые расхождения. В частности, Конвенция ООН 1951 года предусматривает временное и географическое ограничение, то есть она применяется в отношении стран, расположенных в Европе, и в отношении тех беженцев, которые стали таковыми в результате событий, происходивших до 1 января 1951 года. Протокол 1967 года устраняет эти ограничения и применяется в отношении государств и в отношении любых событий, как в прошлом, так и в будущем, в результате которых возникла или возникает проблема беженцев. Российская Федерация подписала эти документы, которые таким образом обладают теперь прямым действием на территории нашего государства.

Помимо названных документов, позже было принято еще более 30 других международных соглашений по беженцам.

Права и обязанности беженцев.

У каждого беженца существуют обязательства в отношении страны, в которой он находится, в силу которых, в частности, он должен подчиняться законам и распоряжениям, а также мерам, принимаемым для поддержания общественного порядка.

Права беженцев можно разделить на следующие группы:

специфические права беженцев, вытекающие из института международной защиты;

права, которыми беженцы пользуются наравне с гражданами страны-убежища;

права, которыми беженцы пользуются наравне с другими иностранными гражданами, законно находящиеся в стране пребывания.

К первой группе относятся основные права, обеспечивающие международную защиту беженцев.

Одним из основополагающих прав человека, закрепленным в статье 14 Всеобщей декларации прав человека (1948 года), является право искать убежище.

Пребывание на территории чужого государства требует приобретение формального статуса, позволяющего либо легально оставаться в данной стране, либо законным путем перебраться в третью страну. Таким образом, лица, ищущие убежища, нуждаются: 1) в определении их статуса, основанном на справедливой и объективной процедуре, 2) в получении документов (в том числе проездных), действительных как в стране пребывания, так и в других странах.

Согласно Конвенции 1951 года все лица, ищущие убежища, должны иметь доступ к справедливым и эффективным процедурам рассмотрения их заявлений о предоставлении убежища. В любом случае, компетентные государственные органы должны принимать заявления таких лиц для определения возможности рассмотрения их ходатайств о получении статуса беженца по существу, а также оказать необходимое содействие заявителю, включая предоставление переводчика и передачу его дела на рассмотрение. Согласно Заключению Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев № 8 «Определение статуса беженца» (1977 года) в случае непризнания заявителя беженцем ему должен быть предоставлен разумный срок для подачи апелляции с просьбой пересмотреть решение в тот же, либо в другой орган, административный или судебный в соответствии с действующей системой.

При этом беженец должен получить разрешение на пребывание в стране на срок рассмотрения его ходатайства, включая время необходимое для рассмотрения его апелляции. Единственным исключением является случай, когда по первоначальному заявлению установлено, что оно «явно представляет собой злоупотребление соответствующим правом».

Для реализации этих положений государство должно законодательно принять и внедрить процедуры справедливого и эффективного рассмотрения заявлений от лиц, обращающихся за защитой, включая меры, обеспечивающие доступ к процедуре, и обозначить компетенцию представителей власти, ответственных за осуществление этих процедур. Подобные требования перечисляются в Резолюции Государств Европейского Союза 1995 года (Статья 3.III) как минимальные гарантии эффективности процедуры предоставления убежища.

При этом лица, ищущие убежища, не должны подвергаться задержанию и заключению на время рассмотрения их заявлений. Обращение с просьбой о предоставлении убежища не является уголовным преступлением, а свобода от произвольного помещения в места заключения является одним из фундаментальных прав и свобод человека. В случае помещения в места заключения ищущие убежища имеют право знать, на каких основаниях проведено их задержание; при этом они имеют право оспаривать вынесенное решение об их задержании.

Позиция Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев заключается в том, что заключение под стражу ищущих убежище возможно только в крайнем случае, когда это необходимо и если такая мера прямо предписывается каким-либо национальным законом, соответствующим общим нормам и принципам международного законодательства о правах человека в следующих ситуациях: если есть необходимость установления личности человека, ищущего убежища (при условии, что его личность до сих пор не определена или вызывает сомнения); если органами государственной власти осуществляются какие-либо действия для определения фактических обстоятельств, на которых основано заявление о предоставлении убежища (это означает, что лицо, ищущее убежище может содержаться под стражей исключительно с целью проведения предварительных собеседований для получения информации о фактах, касающихся причин поиска убежища. Эта формулировка не распространяется на процедуру определения характеристик или каких-либо иных фактов, приведенных в заявлении о предоставлении убежища); если лица, ищущие убежище, уничтожили свои проездные документ и/или документы, удостоверяющие их личность, или же использовали фальшивые документы с целью введения в заблуждения органов государственной власти той страны, в которой они хотят получить убежище (в эту категорию не попадают лица, прибывающие без документов, так как не имеют никаких возможностей получить их в стране своего происхождения); если лицо, ищущее убежища, представляет собой угрозу национальной безопасности или общественному порядку.

Право беженцев на получение проездных документов для передвижения за пределами страны их законного проживания закреплено в статье 28 Конвенции 1951 года. И развивается в правилах, изложенных в комментариях к Конвенции 1951, являющихся ее неотъемлемой частью. Однако положение иностранца, не пользующегося защитой страны своей гражданской принадлежности, на территории чужого государства ставит его в неравное положение, как с гражданами этой страны, так и с иностранцами, легально пребывающими на его территории. Для предотвращения подобной дискриминации беженцы должны быть обеспечены равными правами и свободами, по крайней мере, в равном объеме с гражданами страны убежища или, по крайней мере, с другими иностранцами, проживающими на территории государства убежища. Отказ от каких-либо форм дискриминации прямо утверждается в статье 3 конвенции 1951 года.

Важным принципом в защите беженцев, которым в гуманитарных целях руководствуется Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев, является всемирная помощь воссоединению семей беженцев.

Одним из важнейших прав беженца является возможность свободного обращения в суды на территории всех стран – участниц Конвенции 1951 года. При этом на территории страны обычного местожительства беженца, при обращении в суд он пользуются тем же положением, что и граждане этой страны. В прочих странах беженцу предоставляется то же положение, что и гражданам страны его обычного места жительства.

Социальное попечение является сферой действия национального законодательства, и поэтому его стандарты не могут быть регламентированы международными соглашениями. Однако в соответствие с принципом отказа от каких-либо форм дискриминации беженцы, законно проживающие на территории государства, имеют право на социальное попечение в размерах, предусмотренных, как правило, для граждан страны проживания. В частности, глава IV Конвенции 1951 года определяет, что беженцы имеют право: на применение системы пайков наравне с гражданами страны, где существует система распределения дефицитных продуктов; на решение жилищного вопроса в положении не менее благоприятном, чем то, которым обычно пользуются иностранцы при тех же обстоятельствах; на начальное образование наравне с гражданами страны пребывания и положение не менее благоприятное, чем то, которым обычно пользуются иностранцы в отношении других видов образования;признания иностранных аттестатов, дипломов и степеней; освобождения от платы за право учения и сборов, а также в отношении предоставления стипендий; на то же положение, что и граждане страны проживания в отношении вознаграждения за труд и условий труда (размер оплаты, продолжительность рабочего дня, возраст работающих по найму и так далее), социального обеспечения с учетом национального законодательства (например, при сочетании солидарной и накопительной пенсионной системы, при котором беженцы будут получать пенсии меньшего размера).

Конвенция также гарантирует беженцам защиту их авторских и промышленных прав (статья 14) в объеме и порядке, предусмотренном для граждан страны, где им предоставлено убежище. Прочие страны – участник Конвенции, предоставляют такую защиту в соответствие с правом страны обычного местожительства беженца. Уравнение беженцев в правах с другими иностранцами, легально пребывающими на территории государства, определяет наличие у беженца достаточно обширной суммы прав и обязанностей. Их определению посвящена значительная часть Конвенции 1951 года (главы II - V).

Согласно статье 12 Конвенции личный статус беженца определяется законами страны его домициля (страны законного проживания) или, если такового не имеется, законами страны его проживания. При этом ранее приобретенные беженцем права, связанные с его личным статусом (в частности связанные с браком) признаются государством убежища, при условии, что они признаются законами этого государства в отношении не беженцев.

В отношении имущественных прав беженцев, как на движимое, так и недвижимое имущество, включая арендные и иные договора, государства – участники Конвенции 1951 года обязываются предоставлять беженцам права не менее благоприятное, чем то, каким при тех же обстоятельствах обычно пользуются иностранцы.

Беженцы, согласно статье 15 Конвенции, наравне с иными иностранцами имеют право создания ассоциаций, не имеющих политического характера и не преследующих целей извлечения выгоды (некоммерческих объединений), а также профессиональных союзов.

Важным моментом при решении проблем беженцев является вопрос об их самообеспечении, то есть вопрос о поиске ими занятий, приносящих им доход – работы по найму или создание собственных предприятий.

Беженцы имеют право на самостоятельное занятие сельским хозяйством, промышленность, ремеслами и торговлей, а также права учреждать торговые и промышленные товарищества в условиях не менее благоприятных, чем те, которыми обычно пользуются иностранцы при тех же обстоятельствах.

В определенных случаях, например, при массовом притоке беженцев, страны убежища могут ограничивать определенные права, такие как свобода передвижения, свобода в поиске работы или право на должное школьное образование для всех детей. В таких случаях, когда у правительства страны убежища или у других учреждений нет никаких других ресурсов, Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев оказывает помощь беженцам и другим лицам, подпадающим под его компетенцию, которые не могут удовлетворить свои основные потребности. Оказываемая помощь может быть в форме финансовых грантов, продовольствия или такого оборудования, как кухонная утварь, инструмент, средства гигиены и крыша над головой. Помощь может оказываться и в виде программ по созданию школ или клиник для беженцев, которые живут в лагере или сосредоточены в сообществах.

Административные меры, которые страна убежища может применять в отношении беженцев, законно проживающих на его территории, в основном определяются принципом non-refoulement. Они, прежде всего, касаются отказа стран-участниц Конвенции от принудительного возвращения и высылки беженцев и всех лиц, ищущих убежища в страну, где им угрожает преследование, освобождения беженцев от наказания за незаконный въезд в страну (статьи 31-33 Конвенции 1951 года), а также выдачи удостоверений личности и проездных документов (статьи 27-28 и комментарии к Конвенции 1951 года).

В дополнение к этим правам государства – участники Конвенции о статусе беженцев обязуются: оказывать проживающим на их территории беженцам помощь в тех случаях, когда им требуется содействие иностранного государства, к которому они не могут обратиться; предоставлять беженцам право выбора места проживания и свободного передвижения в пределах его территории при условии соблюдения всех правил, обычно применяемых к иностранцам в тех же обстоятельствах; не облагать беженцев налогами и сборами, кроме и выше тех, которые при аналогичных условиях взимаются и могут взиматься с собственных граждан; разрешить беженцам вывоз имущества, привезенного ими с собой на их территорию, в другую страну, в которую им предоставлено право въезда.

Наконец, в соответствии со статьей 34 Конвенции 1951 года государства – участники Конвенции обязуются делать все от них зависящее для ускорения делопроизводства по натурализации и возможного уменьшения связанных с ним сборов и расходов для облегчения натурализации и ассимиляции беженцев.

Очевидно, что правовое положение беженцев и лиц, ищущих убежище, подразумевает наличие не только прав, но и обязанностей в отношении принимающего их государства. Они лаконично определены в статье 2 Конвенции о статусе беженцев.

Нарушение этих норм, в частности совершение преступного деяния, может повлечь за собой не только уголовную ответственность, но и возможность депортации.

Международно-правовой механизм защиты прав беженцев является частью механизма международной защиты прав человека и функционирует в двух направлениях: разработка конвенций и деклараций, закрепляющих международные обязательства в области прав беженцев, и контрольная деятельность международных органов за соблюдением государствами международных обязательств по правам человека.

Первое направление определяется как правотворческое, что выражается в международно-правовом регулировании статуса беженца на универсальном и региональных уровнях, второе — организационно-правовая деятельность специальных международных органов по защите прав беженцев. Вместе с тем, международная защита прав беженцев имеет ряд особенностей в силу специфики статуса беженца. Во-первых, в его признании и объеме определяющую роль играет государство. Международные документы лишь ориентируют государство на разработку законодательства в соответствии с конвенционными положениями либо конкретизируют критерии и принципы, которыми государства должны руководствоваться (заключения, руководства Исполкома Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев). Во-вторых, беженцы лишены защиты со стороны своего государства, что усиливает важность международной защиты прав беженцев и обусловливает широту функций международных органов, оказывающих содействие и помощь беженцам в решении социальных и экономических проблем, в отличие от полномочий международных контрольных органов, ограничивающихся надзором за соблюдением государствами международных обязательств.

В структурном отношении механизм международной защиты беженцев включает две категории органов: учрежденные в рамках ООН специально для решения проблем беженцев (Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев, Ближневосточное агентство ООН для помощи палестинским беженцам и организации работ) и общие международные органы по правам человека, действующие на основе международных соглашений по правам человека либо созданные в рамках ООН (Комиссия по правам человека, Управление Верховного комиссара ООН по правам человека).

Кроме того, в силу многообразия помощи, которую оказывают международные органы беженцам, в структуру механизма международной защиты прав беженцев входят также такие специализированные учреждения ООН, как ЮНЕСКО, ВОЗ, ФАО.