Сущность налоговой политики и её принципы

Прежде чем говорить о налоговой политике, необходимо вкратце остановиться на более глобальном понятии «финансовая политика», составным элементом которой и является налоговая политика.

Под финансовой политикой понимают комплекс мероприятий государства по использованию финансовых отношений, мобилизации финансовых ресурсов, их распределению и использованию на основе финансового законодательства [23, с.192].

Финансовая политика является лишь средством осуществления его социально-экономической политики и выполняет вспомогательную роль. Именно в рамках социально-экономической политики может разрабатываться и проводиться в жизнь эффективная финансовая политика.

Финансовая политика состоит из разного рода политики: налоговой, бюджетной, денежно-кредитной, ценовой, таможенной, социальной, инвестиционной, политики в области международных финансов.

Налоговая и бюджетная политика тесно взаимосвязаны между собой. Поэтому при планировании бюджета важное внимание уделяют планированию налоговых поступлений.

Под бюджетной политикой государства понимается совокупность методологических принципов и различных мер государства по созданию эффективного механизма по формированию государственных доходов и использованию государственных ресурсов, а также обеспечивающего условия для экономического роста, повышения материального уровня и условий жизни населения.

Бюджетная система – это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета РФ, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Основными доходами бюджета являются:

1) Налоговые доходы

Они подразделяются на государственные и местные. В унитарных государствах, состоящих из центральных государственных органов власти и муниципальных органов, существуют государственные налоги, устанавливаемые и вводимые в действие органами государственного управлении, и местные налоги, важнейшие элементы которых устанавливаются и вводятся в действие местными органами власти.

В федеративных государствах, в том числе и в Российской Федерации, государственные налоги в свою очередь подразделяются на федеральные и региональные (субъектов РФ).

Федеральные налоги устанавливаются федеральным налоговым законодательством и являются обязательными к уплате на всей территории страны. Перечень региональных налогов устанавливается федеральным законодательством, но эти налоги вводятся в действие региональными законами (законами субъектов РФ, земель и т.д.) и являются обязательными к уплате на соответствующей территории.

Вводя в действие региональные налоги, представительные (законодательные) органы власти регионов определяют, как правило, налоговые ставки по соответствующим видам налогов, но в пределах, установленных федеральным законодательством, налоговые льготы, порядок, сроки уплаты налогов, а также некоторые другие элементы налога.

Таков же порядок введения местных налогов с той лишь разницей, что они вводятся в действие муниципальными представительными органами.

К федеральным налогам относят НДС, налог на прибыль организаций, акцизы, НДФЛ, государственные пошлины, налог на добычу полезных ископаемых, сборы за пользование объектами животного мира, водный налог, налоги, предусмотренные специальными налоговыми режимами.

Региональными налогами являются транспортный налог, налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес.

К местным налогам относятся земельный налог, налог на имущество физических лиц.

2) Неналоговые доходы. К ним относятся доходы от использования государственного и муниципального имущества за исключением доходов от использования имущества, находящегося в оперативном управлении автономных учреждений.

Это доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении соответствующих федеральных, региональных и местных органов власти. Сюда относятся штрафы, компенсации, конфискации и иные суммы принудительного изъятия, например средства обеспечения заявок на участие в конкурсе или аукционе при размещении государственного или муниципального заказа.

3) Безвозмездные и безвозвратные перечисления:

- финансовая помощь из бюджетов других уровней (дотации или субсидии);

- субвенции из федерального фонда компенсаций или регионального фонда компенсаций;

- субвенции из местных бюджетов бюджетам других уровней;

- безвозмездные и безвозвратные перечисления из бюджетов государственных или территориальных внебюджетных фондов;

- перечисления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования.

Несомненно, наибольшую часть доходов бюджета составляют налоговые доходы. Именно поэтому налоговая политика – неотъемлемая часть финансовой политики любого развитого государства.

Остановимся на понятии «налоговая политика» более подробно.

Налоговая политика представляет собой совокупность экономических, финансовых и правовых мер государства по формированию налоговой системы страны в целях обеспечения финансовых потребностей государства, отдельных социальных групп общества, а также развития экономики страны за счет перераспределения финансовых ресурсов. Реализуя налоговую политику, государство опирается на налоговые функции и использует их для проведения активной налоговой политики.

Налоги представляют собой основную экономическую основу современного государства. За счёт налогов финансируется до 90 и более процентов расходов государственного бюджета в развитых странах. Также налоги являются основным инструментом в общем арсенале экономической политики государства. Через налоги в развитых странах перераспределяется до 50 и более процентов валового национального продукта.

С одной стороны, налоги – это единственный легально допустимый способ лишения человека его собственности в государстве, основанном на принципе безусловного уважения права частной собственности граждан. С другой – наличие частной собственности лица считается единственным основанием для признания его налогоплательщиком и возложения на него обязанностей по уплате налога. Наконец, сама налоговая повинность в целом и вытекающие из нее правоотношения являются единственной правовой сферой, где исключается применение презумпции невиновности частного лица.

Налоговую политику можно свести к трем элементам [20, с.134]:

- определение и постановка основных целей, вытекающих из общих целей социально-экономического развития общества, их конкретизация до уровня перспективных и текущих задач (в этом смысле можно говорить о налоговой стратегии и налоговой тактике);

- разработка методов, определение средств и конкретных организационных форм, которые будут обеспечивать намеченные цели и задачи;

- подбор, расстановка и обучение кадров, которые будут реализовывать цели.

Субъектами государственной налоговой политики являются различные уровни управления, обладающие налоговым суверенитетом в пределах полномочий, установленных налоговым законодательством, и имеющие возможность воздействовать на экономические интересы налогоплательщиков. Состав субъектов налоговой политики определяется типом государственного устройства (унитарным, федеративным) и соответственно дифференциацией уровней правления. В РФ такими субъектами являются уровни правления: федеральный, региональный, местный. Масштаб влияния их на государственную налоговую политику в целом определяется уровнем децентрализации налоговых полномочий, набором методов, используемых в практической реализации налогового федерализма. Как правило, субъекты налоговой политики имеют полномочия по установлению особенностей исчисления налоговой базы, налоговых ставок и состава льгот в отношении тех перечней налогов, которые закреплены за каждым субъектом налоговым законодательством.

Соотношение значимости налогов, входящих в перечни федеральных, региональных и местных налогов, в первую очередь фискальной значимости их налоговых баз, и определяет масштаб влияния каждого субъекта на государственную налоговую политику в целом. Доминирующее влияние оказывает федерация, которая, кроме того, имеет полномочия и по установлению самих перечней налогов. Значительно меньшее воздействие оказывают законодательные органы субъектов РФ, ещё меньше – представительные органы местного самоуправления. На федеральном уровне активными субъектами налоговой политики являются Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ.

Налоговая политика государства непосредственно связана с понятием «налогообложение». Именно от него зависит количество налоговых поступлений в бюджет государства, а, следовательно, и налоговое прогнозирование.

Под налогообложением понимается определенный законодательством страны механизм изъятия части доходов граждан и фирм в пользу государства для оплаты расходов федеральных, региональных и местных органов власти.

Обязательное условие действенности и законности налогообложения – наличие правовых основ, его регулирующих. Законы и подзаконные акты, которые служат для регулирования налогообложения, представлены на рисунке 1.1.

Нормативные правовые акты о налогах и сборах: - Правительства РФ; - Федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере налогов и сборов и в сфере таможенного дела; - Органов исполнительной власти субъектов РФ; - Исполнительных органов местного самоуправления.

Федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные осуществлять функции по контролю и надзору в области налогов и сборов и в области таможенного дела, и их территориальные органы не имеют права издавать нормативные правовые акты по вопросам налогов и сборов

Издаются только в предусмотренных законодательством случаях, не могут изменять или дополнять законодательство

Подзаконные акты

Рис. 1.1. Законы и подзаконные акты, регулирующие налогообложение в РФ

Кроме наличия правовых основ, регулирующих процесс налогообложения, обязательное условие его действенности - это соблюдение принципов, то есть правил. К принципам налогообложения относятся [17, с.52]: I. Социально-политические принципы:

Конституция РФ

Налоговый кодекс РФ

Законодательство субъектов РФ

Федеральные законы

Законы

Законодательство о налогах и сборах

Нормативные правовые акты органов муниципальных образований о местных налогах и сборах

1) Принцип социальной справедливости.

Главное его назначение заключается в применении пониженных налоговых ставок либо полной отмене налогов в отношении имущества налогоплательщика, необходимого для обеспечения достойного проживания граждан. И наоборот, в применении повышенных налоговых ставок в отношении имущества, которое можно трактовать как предметы роскоши.

2) Принцип недопущения подрыва экономической самостоятельности граждан.

Этот принцип означает, что налогообложение не должно препятствовать гражданину самостоятельно, своими силами и средствами, в законном порядке обеспечивать достойное проживание себя и членов семьи. В случае применении режима налогообложения, который наносит невосполнимый ущерб данной способности гражданина, ему должен быть предоставлен иной льготный (специальный) налоговый режим, либо же возможность выбора иной формы доступа к финансируемым за счёт соответствующего налога государственной услуге или благам.

3) Принцип приоритета национальных интересов означает, что при определении и реализации налоговой политики должен обеспечиваться приоритет законных интересов нации в целом и каждого отдельного гражданина в частности перед интересами иных граждан и иных государств.

4) Принцип гласности налогообложения

Суть данного принципа заключается в запрете использования скрытых форм налогообложения – таких, как введение налогов под видов сборов за оказание услуг государственными органами, злоупотребление своим монопольным положением на рынке (закладывая налоговый компонент в цены товаров и услуг), использование инфляции как средство скрытого повышения налоговых ставок и другое.

5) Принцип налоговой недискриминации гласит, что Россия не имеет право предоставить более благоприятный налоговый режим иностранных гражданам и предприятиям, находящимся на территории РФ.

II) Экономические принципы налогообложения:

1) Содействие инновациям и обеспечение экономического развития

Экономический рост и благосостояние населения составляют материальную основу современной налоговой системы. В связи с этим структура налоговой системы и соотношение ставок налогов должны быть такими, чтобы с их помощью обеспечивались необходимые условия для экономического развития, инноваций и притока различного рода инвестиций.

2) Принцип минимизации вмешательства налоговых органов в хозяйственную и частную жизнь граждан. Также граждане вправе возражать против неоправданного расширения прав налоговых органов, а также против использования налоговых средств для решения других задач государственных органов, не связанных непосредственно с финансовым обеспечением их деятельности.

3) Принцип исключения двойного налогообложения. Этот принцип необходимо понимать таким образом, что никто не должен платить налог дважды.

4) Принцип приоритета сохранения окружающей среды.

В налоговой политике тех предприятий, в отношении которых не нельзя исключить нанесение ущерба живой природе и окружающей среде, должно быть предусмотрено применение мер и механизмов, обеспечивающих резервирование и накопление фондов финансовых ресурсов, достаточных для компенсации ущерба.

III. Организационные принципы:

1) Принцип соблюдения экономической эффективности налогообложения заключается в том, что затраты налогоплательщиков при уплате налогов должны быть минимальны.

2) Принцип достаточного и адекватного информирования налогоплательщиков. Государство обязано публично, своевременно и исчерпывающим образом информировать налогоплательщиков об их правах и обязанностях.

3) Принцип гарантирования защиты от штрафных санкций.

Налогоплательщику дано право учитывать имеющиеся перед ним встречные обязательства государства. В качестве средства защиты от уплаты штрафов и санкций налогоплательщику разрешается уплачивать налоги до наступления установленных сроков.

4) Принцип защиты права налогоплательщика трактовать налоговые законы в свою пользу.

В случаях, когда в налоговом законодательстве существуют неясности, не позволяющие однозначно понять его содержание, налогоплательщику разрешается трактовать содержимое закона в свою пользу. При этом данная трактовка имеет место быть лишь в данной ситуации, в пределах данного налогового периода и только для самого налогоплательщика.

Основными понятиями налоговой политики являются «эффективная налоговая нагрузка», «налоговая капитализация» и «оптимальное налогообложение».

Понятие «эффективная налоговая нагрузка» отвечает на вопрос, кто реально несет бремя того или иного налога и, соответственно, кто выигрывает от его снижения или отмены.

В экономической науке для исследования этого вопроса используются понятия «носитель налога» и «переложение налогов». Под носителем налога понимается лицо, которое действительно теряет часть своего дохода (имущества) при применении данного налога, а второе используется для оценки экономических обстоятельств (текущих условий рыночной конъюнктуры, положения и роли контрагентов на рынке данного товара или услуги, степени государственного регулирования этого рынка, вмешательства в цены и т.д.), определяющих возможности номинального (формального) плательщика налога разделить бремя платежей по нему с другими участниками (агентами) экономического оборота.

С переложением налогов связан хорошо известный закон связи налогов с ценами, который гласит, что с повышением ставок налогов растут и цены, а при снижении этих ставок – растёт прибыль (т.е., цены товаров «эластичны» повышению налогов, но не «эластичны» их снижению; прибыли «эластичны» снижению налогов, но не «эластичны» повышению налогов; зарплата не «эластична» любому изменению налоговых ставок). Эффект переложения налогов, который не всегда учитывается законодателем, часто является «виновником» отсутствия ожидаемой реакции экономических агентов на вводимое в отношении них снижение налогов.

Под «налоговой капитализацией» понимается проявление побочного, непрямого эффекта от снижения налогов (введения льготы по налогам), выражающегося в приросте капитала у всех участников рынка конкретного товара, включая и не пользующихся непосредственно выгодами этой льготы.

Экономическая природа этого эффекта состоит в том, что после введения налоговой льготы для какого-то сектора рынка этот сектор становится относительно более привлекателен для инвесторов; в него начинают интенсивно притекать новые капиталы и, соответственно, увеличивается рыночная стоимость уже задействованных в этом секторе производственных и коммерческих активов. Рынок хорошо знаком с таким эффектом, поэтому объявление о возможности введения налоговых льгот для какого-то конкретного сектора рынка немедленно вызывает скупку спекулянтами пакетов акций предприятия, действующих в этом секторе.

«Оптимальность налогообложения» принято оценивать с точки зрения общего эффекта для благосостояния общества и выгод для определенного налогоплательщика (экономического агента).

Первый эффект определяется известными принципами справедливости и определенности налогообложения. Ещё одним показателем оптимальности применяемой системы налогообложения служит разница между общей массой частных благ, потерянных налогоплательщиками в результате применения этой системы налогообложения, и суммой общих (общественных) благ, приобретенных обществом в целом. Частично эта разница может быть оценена как общие расходы государства и налогоплательщиков на поддержание функционирования налоговой системы. Другие эффекты – в виде морального неудовлетворения от уплаты налогов, недовольства граждан тем, как расходуются средства, собранные с них в виде налогов, воздержания от инвестиций перед лицом неуверенности в стабильности налоговой политики сластей и т.д. – не поддаются прямой количественной оценке и обычно исследуются как качественные показатели (по произвольно выбранным оценочным шкалам), что ставит их в зависимости от научной позиции и личных предпочтений авторов.