Основные тенденции местного самоуправления в России и за рубежом

Мировые тенденции противоречивы. С одной стороны только МС позволяет децентрализовать осуществление госвласти, сделать так, чтобы человек, оставаясь гражданином гос-ва в той же мере практически не чувствовал его присутствия в повседневной жизни. С другой стороны – продолжающаяся во всем мире социальная унификация, рост миграции населения, снижение социальной роли собраний по месту жительства, необходимость обеспечения должной безопасности каждого в густонаселенных районах приводят к определенной стагнации МС, усилению присутствия госвласти на местах.

Вместе с тем данные тенденции (унификация, новые принципы обеспечения безопасности и прочее) показывают объективное существование и неискоренимость МП. Общество, отрицающее МС, не м.считать себя цивилизованным.

1.В унитарных гос-вах вопросы МС находятся в ведении центральной власти, в федеративных – в ведении субъектов РФ.

2.Система муниципальных органов в большинстве случаев определяется административно-территориальным делением. Наиболее распространено двух-трехзвенное административно-территориальное устройство, встречается четырех-пятизначное. Существуют системы на принципе соподчинения разноуровневых муниципальных органов, так и системы на принципе автономии, где соподчинение нормативно отсутствует.

 

18. Научные концепции МС и современная модель муниципального строительства в России.

Теория МС возникла в западных странах одновременно с появлением нового института МВ.

Теория свободной (естественной) общины возникла в середине 19 в. в Бельгии и Франции в рамках школы ЕП и получила развитие в трудах германских и русских ученых. Сторонники – А.Токвиль, Н.Гербер, Г.Аренс. Наряду с тремя ветвями власти (З, И и С) следует выделить четвертую – общинную или коммунальную. Община по самой природе имеет право на самостоятельное, не зависимое от центральной власти существование. Гос-во не создает, а лишь признает общину. Круг общинных дел отличен от государственных. Госвмешательство в ее дела недопустимо. ДЛ самоуправления – не государственные, а общинные чиновники. В результате коммунальные органы создавали «государство в государстве».

Развилась в общественно-хозяйственную теорию. На первый план выдвигался не естественный и неотчуждаемый характер прав общины, а негосударственная, хозприрода д-ти ОМС. Б.Н.Чичерин: определение МС – организация общества как оно есть. Местные учреждения д.б.построены на тех же началах, на которых строится общество.

На смену во второй половине 19 в. пришла государственная теория. Немцы Штейн и Гнейст. Наши С.Безобразов, А.Градовский, Н.М.Коркунов. МС – часть гос-ва, МС сводилось к возложению на местное сообщество (точнее, на выборные органы) задач госуправления. Всякое управление публичного характера – дело государственное, главный смысл МС – не в обособлении от гос-ва, а в службе его интересам и целям.

С.Безобразов: истинные органы МС, возникнув на общественной почве, не перестают б.гос-ными и для этого д.входить как звенья в общую систему власти и управления в гос-ве. Градовский: разделил понятия децентрализации и саомуправления, выделив С из общего понятия децентрализации. Коркунов, признавая госприроду органов самоуправления, стремился определить признаки, отличающие эти органы от органов бюрократического управления. Гостеория повлияла на разработку земской реформы 1890 г., усилившей бюрократический контроль над земской системой.

Сущность политической теории (Гнейст) в противопоставлении «земщины» (общинного или коммунального начала) «опричнине» (началу правительственно-бюрократическому, чиновничеству). С – самодеятельность граждан, не поступивших на правительственную службу и потому дисциплинарно и материально свободных в своем волеизъявлении. МС связывалось с системой почетных и безвозмездных должностей.

Юридическая теория (Штейн) рассматривала прав-во, иные госучреждения как органы ЮЛ – гос-ва. Общественные учреждения – органы общин и других самоуправляющихся единиц. Гос-во – «ассоциация сообществ», центр, вырабатывающий лишь нормы, единые для всех, обеспечивавшие стабильность и целостность ассоциации, общие для всех стандарты.

Теория дуализма (Ж.Бардо, О.Зеевальд и др.) предполагала отказ от идеи муниципальной автономии; самостоятельность МС присутствует в исключительно местных делах. Оправдывалось вмешательство гос-ва в д-ть МС тем, что МС выходит за рамки местных дел и, по сути, действует как орудие вышестоящей администрации, гос-ва.

В России дуалистическая теория – наследница государственной и общественно-хозяйственной, синтетическая теория современного российского МС. «Государственная составляющая»: обязательность создания МО по решение госорганов; подзаконный характер д-ти самоуправленческих структур, являющихся особым уровнем публичной власти; определение гос-вом основных параметров д-ти; обеспечение обязательности выполнения решений, принимаемых в системе МС средствами госпринуждения; возможность наделения ОМС госполномочиями; надзор и контроль за со стороны гос-ва за д-тью ОМС и ДЛ.

«Общественная составляющая»: ОМС формируются без вмешательства ОГВ и их решения не требуют согласований. Выборные ОМС формируются преимущественно из лиц, проживающих в границах МО и действуют на «общественных» началах. Удельный вес вопросов местного значения, решаемых в форме референдума, выше, чем у ОГВ.

19. Конституционные основы местного самоуправления в Россий­ской Федерации: принципы организации, гарантии, контроль.

Правовая основа местного самоуправления состоит из нескольких уровней. Особую роль играет Конституция РФ, которая закрепляет общую модель российского местного самоуправления. Органы местного самоуправления получили в ней не государственный, но властно-публичный статус. Конституция выводит местное самоуправление из сферы обязательного действия принципа разделения властей, провозглашает институт муниципальной собственности, вводит строгий механизм возможного ограничения прав местного самоуправления.

Общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации уступают на юридической силе Конституции РФ и обладают приоритетом лишь по отношению к иным актам российского законодательства. Для российского местного самоуправления основополагающим международным актом выступает Европейская хартия местного самоуправления.

Хартия закрепляет ряд важных положений: о необходимости признания и, по возможности, закрепления в конституции государства принципа местного самоуправления; о реализации права на местное самоуправление советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования, что не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, допускаемой законом; о свободе действий органов местного самоуправления в установленных законом пределах для реализации собственных инициатив по любому вопросу, не исключенному из сферы их компетенции и не находящемуся в ведении какого-либо другого органа власти; о возможности изменения границ территорий осуществления местного самоуправления только при учете мнения населения, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом; о достаточности собственных финансовых ресурсов мест, которые должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным органам местного самоуправления; о праве органов местного самоуправления вступать в ассоциации с другими органами местного самоуправления для осуществления задач, представляющих публичный интерес; о праве органов местного самоуправления на судебную защиту.

Положения Конституции РФ, Европейской хартии местного самоуправления получи развитие в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который окончательно вступил в силу в 2009 г. Данный закон обладает приоритетом по отношению к законам, регулирующим отдельные отношения местного самоуправления, в части закрепления его территориальных, организационных и правовых форм. При регулировании иных отношений местного самоуправления приоритет может принадлежать и другим актам федерального законодательства.

На регулирование отношений местного самоуправления направлен целый ряд ключевых федеральных законов. Среди них Гражданский, Уголовный, Трудовой, Земельный, Водный, Лесной кодексы, федеральные законы.

Субъекты Федерации на основе Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принимает собственные законодательные акты о местном самоуправлении, как комплексные, так и специализированные.

На федеральном уровне регулирование вопросов местного самоуправления осуществляется также постановлениями палат Федерального Собрания РФ, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, актами министерств.

Среди муниципальных правовых актов высшей юридической силой обладают уставы муниципальных образований и решения, принятые на местном референдуме.

Определенное место в правовой регламентации местного самоуправления занимают нормативные договоры, которые активно заключались в 90-е годы ХХ в.

Важную роль в системе правовой регламентации местного самоуправления играют судебный акты, в том числе правовые позиции Конституционного Суда РФ, решения арбитражных судов и судов общей юрисдикции.

20. Конституция Российской Федерации о местном самоуправле­нии и европейские стандарты.

ГЛАВА 8 Конституции посвящена местному самоуправлению.

Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжениемуниципальной собственностью.

Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

рганы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальнойсобственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Цель Хартии – обеспечение и защита прав местных органов самоуправления как наиболее близких к гражданам и дающих им возможность участвовать в принятии решений, касающихся условий их повседневной жизни. По замыслу авторов этого документа Хартия призвана наполнить реальным содержанием основные принципы Совета Европы: поддержание демократического сознания в Европе и защита прав человека в самом широком смысле слова. Основная направленность Хартии – показать, что степень автономии местных органов самоуправления является основным критерием подлинной демократии.

Хартия состоит из трех частей. В первой части изложены основные принципы местного самоуправления; здесь же определяется, что оно должно основываться на конституционной и юридической базе. В ряде статей предусмотрено право органов местного самоуправления на собственные территориальные границы и определение своих административных структур. В двух статьях ограничивается административный контроль над деятельностью органов местного самоуправления и обеспечивается выделение им достаточных финансовых средств.

Во второй части Хартии содержатся положения, касающиеся объема принятых на себя сторонами обязательств. Исходя из необходимости обеспечить равновесие между основными принципами и гибкостью в отношении юридических и организационных особенностей каждого государства-участника, в Хартии предусмотрена возможность для участников не считать себя связанными отдельными положениями Хартии.

В Хартии не предусмотрено системы контроля за ее выполнением за исключением обязательства сторон предоставлять любую информацию о законодательных актах или других мерах по применению положений Хартии.

В третьей части содержатся обычные для конвенций СЕ положения технического характера.

Присоединение к Хартии не влечет никаких финансовых расходов, поскольку в ее рамках не создано органов контроля за ее выполнением (хотя вопрос об этом и обсуждается). Главным местом, где рассматриваются проблемы местного самоуправления вообще и вопросы Хартии в частности, является Постоянная конференция местных и региональных органов самоуправления. Эта конференция является не межправительственной организацией, а представительным органом (типа Парламентской ассамблеи СЕ) и имеет в структуре СЕ уникальный характер. Пленарные заседания Конференции проводятся раз в год, в марте. (В 1992 г. в работе сессии принимали участие представители России).

Межправительственным постоянным органом в рассматриваемой области является Постоянный комитет местных и региональных органов самоуправления, который разрабатывает институционные, юридические и финансовые рамки деятельности СЕ по этим вопросам. Комитет собирается на свои заседания два раза в год.