Реформа МС в России (1991-2009), причины, основные цели, этапы осуществления.

Закон РСФСР 1991 «О местном самоуправлении в РСФСР». Закон попытался развести полномочия Совета как представительного органа и местной администрации. Компетенция была различной, но не всегда это последовательно соблюдалось. Начиналось противостояние Советов и исполнительных органов.

Получили отражение некоторые общемировые стандарты МС: осуществление основных прав МС за выборными представительными ОМС; наличие коммунальной (муниципальной) собственности; отказ от иерархической структуры управления на местах, от соподчиненности ОМС разных уровней, построение отношений между ними на договорной основе; удовлетворение финпотребностей мест преимущественно за счет собственных доходных источников; специализация ОМС на удовлетворении коммунально-бытовых и соцкультпотребностей без возложения на них ответственности за состояние производственной сферы на территории;

Октябрь 1993. Советы распущены, их функции переданы местной администрации. Указы Президента – нормативная база реорганизации МВ. Указ «О реформе представительны органов власти и ОМС в РФ». Создавалась Федеральная госкомиссия по вопросам реформы. Указ «О реформе МС», утверждалось Положение об основах организации МС в РФ на период поэтапной конституционной реформы. Представительные органы д.б. формироваться не во всех АТЕ (например, в городских и сельских поселениях до 5000 МС м.осуществляться непосредственно через собрания, сходы и выборных глав МС; до 50 тыс. выборный орган – собрание представителей и глав МС; на территориях нескольких поселений м.б. создан единый ОМС). Указ «О гарантиях МС», декабрь 1993 направлен на укрепление экономических основ МС. ОМС самостоятельно утверждали перечень объектов,составляющих муниципальную собственность. Полномочия МС сверх установленного ограниченного перечня полномочий осуществлялась местной администрацией, которая явно ставилась выше представительных органов. Глава МС председательствовал на заседании, м.б. членом представительного органа, как и другие члены администрации. Все направлялось на усиление роли местной администрации, объективно уводило в сторону от строительства демократического реального МС.

Конституция 1993. На обсуждениях большие разногласия. Одна из дискуссионных идей об отделенности ОМС от гос-ва. Нужно было установить ее как гарантию необратимости преобразований. Это идеи «общественной» теории. Помогло борьбе с традициями бюрократической АКС управления. Вместе с тем ОМС остались в системе публичной власти и служат одной из форм народовластия. Организационно отделенные от ОГВ, связаны с ними функционально.

Конституционные нормы хотя и нормы прямого действия, но требовали законодательной конкретизации. Нужен был ФЗ о МС. ФЗ от 28.08.1995 «Об общих принципах организации МС в РФ» был прогрессивным документом, закрепившим новую модель МС. Закреплялось право граждан на осуществление МС, предметы ведения МС. Это был первый системный подход к разграничению компетенции различных уровней госорганов и муниципалитетов.

МС осуществляется на всей территории РФ в ГиСпоселениях и на иных территориях (города, поселки, станицы, районы и сельские округа). Перечень МО не был закрытым. Сама практика д.б. показать, что лучше. Широкие полномочия в определении границ МО отводилось ОГВ субъектов.

Определялась система ОМС, разграничивались полномочия представительных и иных выборных муниципальных органов. Кроме ОМС определялись формы прямого волеизъявления граждан и другие формы реализации МС. Существенное место финэкономоснове МС, гарантиям МС и ответственности органов и ДЛ МС.

2000 г. уточнения и дополнения по инициативе Президента. Усилили ответственность ОМС перед ОГВ за принятие решений, противоречащих з-ву, расширили полномочия ОГВ в области МС.

Октябрь 1999 Указом утверждены «Основные положения госполитики в области развития МС в РФ», на их основе «ФЦП господдержки развития МС» на 15 лет. Признавалась необходимость совершенствования Закона. Путиным стала решаться проблема разбалансированности госуправления.

ФЗ от 06.11.2003 «Об общих принципах МС в РФ». Обстановочка-проблемы-причины. Одна из основных проблем – отсутствие у населения традиций самостоятельного под свою ответственность решения ВМЗ. В большинстве западных стран МС сложилось до появления централизованного гос-ва, полномочия местных сообществ сложились традиционно, а не предоставлялись гос-вом. В России децентрализация «сверху». ОМС в массовом сознании – неотъемлемая часть ОГВ, что нивелирует их общественную природу. Одномоментное механическое исключение МС из системы госуправления произошло без адекватного обеспечения полномочий ресурсной базой. Муниципалитеты в большинстве оказались не способными решать значительное число местных проблем без финподдержки, с другой стороны следствием стал рост бюджетного иждивенчества.

Проблема неопределенности состава объектов собственности. С одной стороны – избыточность собственности, с другой – отсутствие достаточных средств для воспроизводства (все легло на бюджеты субъектов).

Проблемы компетенций. Отсутствие четкости в разграничении ОМС различного уровня. Иногда полномочия ОМС по ряду позиций совпадали с полномочиями ОГВ субъектов.

Проблемы территориальной организации. Границы МО устанавливались без учета социально-экономического потенциала. Территории определялись ОГВ субъектов. Не было четких критериев, поэтому сложились различные схемы. В одних субъектах – только на уровне населенных пунктов, в других – только на районном, в третьих – смешивались. При этом ни тем, ни другим не позволяло решать ВМЗ: в небольших поселениях не хватало ресурсов; в районе власть слишком отдалена от населения для решения вопросов благоустройства, коммунального хоз-ва.

Недостаток кадрового обеспечения.

Результат – требовалась новая модель МС, основанная на конституционных принципах.

Главная цель – создание МС, соответствующего современной стратегии госпреобразований. Ставилась задача сформировать условия для полноценной работы ОМС; обеспечить заинтересованность МО в развитии соцэкономпотенциала, изменить отношение к МС со стороны граждан и ОГВ.

Направления. 1.Активизация непосредственного участи граждан во всех сферах местной жизни, усиление контроля жителей, значительное расширение форм «прямой» демократии на местах. Наряду с традиционными (референдум, отзыв выборных лиц) – новые формы (публичные слушания, голосование по вопросу изменения границ и преобразования МО), при этом в отдельных случаях обязательность их применения.

2.Изменение территориальной организации МС, учитывающее экономический и демографический потенциал МО и распространенно на всю (!) территорию без изъятия. Создание различных типов МО, при этом установление и изменение границ, как и прежде, относится к компетенции субъектов, но появились требования ФЗ, Главный критерий – численность населения и пешеходная и транспортная доступность центра для жителей.

3.Закрепление «закрытого» перечня ВМЗ в зависимости от вида МО. Раньше вопросы МО различных уровней разграничивались законами субъектов. Ставится цель принципа субсидиарности – в ведение МО разных уровней д.б. включены те вопросы, которые на данном уровне м.решаться наиболее эффективно. Меньший объем поселений по сравнению с районами и ГО. Решение некоторых вопросов передано ОГВ субъектов (пример: соцподдержка и содействие занятости населению). Продолжает корректироваться. Не все из указанных – местного значения.

4.Создание четких правил наделения ОМС отдельными госполномочиями. Разграничены собственные полномочия ОМС и передаваемые госполномочия. Ставится заслон практике навязывания ОМС «нефинансируемых мандатов»: все, что не отнесено к ВМЗ, является передаваемым госполномочием, а отсюда финансы. Большой объем госполномочий. Положительно: децентрализация власти, отрицательно: усиливается госприрода муниципальных институтов, сращивание ВМЗ с общегосударственными.

5. Уточнение правовых основ МС, обозначение универсальной системы органов МО; создание нового организационно-территориального каркаса. Унификация структуры ОМС.

6.Закрепление за МО необходимых финансовых, имущественных, иных ресурсов, установление обоснованных налоговых ставок и льгот. В идеале д.иметь необходимые ресурсы, а не зависеть от гос-ва.

7.Профобеспечение МС, в том числе путем повышения престижа муниципальной службы. Широкое использование образовательных программ повышения уровня профподготовки специалистов.

8.Повышение политической и юридической ответственности ОМС за исполнение своих обязанностей и обязательств перед гражданами.

ФЗ фактически упразднил (!!!) модель рамочного федерального регулирования организации МС. К числу общих принципов был отнесен огромный массив норм материального и процессуального права. Подробно определяются территориальные основы МС, фактически программируется состав МО во всех субъектах. Из полномочий субъектов исключено принятие собственных законов о МС. Это несоответствие принципам федерализма. Обширная критика.