Организация публичной власти в советский период: положительные и негативные тенденции советского государственного строительства.

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ (МС) В РОССИИ В ПОСЛЕРЕВОЛЮЦИОННЫЙ ПЕРИОД (Советский)

После Октябрьской революции остро встал вопрос о МС, вся власть на местах была передана Советам. Советом Народных Комиссаров (СНК) 27 декабря 1917 г. был принят решающий Декрет о роспуске Земского союза, в результате чего с органами МС было покончено. Огромную роль в сохранении и развитии системы городского и земского самоуправления могло бы сыграть политическое соглашение большевиков и левых эсеров о создании коалиционного правительства в декабре 1917 г. Левые эсеры в отличие от большевиков были ярыми сторонниками сохранения и совершенствования системы МС. Несмотря на это, на основании достигнутого политического соглашения был создан Комиссариат по местному самоуправлению, ставший ключевым органом в системе МС. В распоряжение Комиссариата были переданы следующие важнейшие институты МС:

1) Главное управление по делам местного хозяйства;

2) касса городского и земского кредита;

3) земские учреждения.

Существование Комиссариата по местному самоуправлению было недолгим. В марте 1918 г. После выхода левых эсеров из состава правительства решением СНК он был упразднен. В 1926-1926 гг. постановлением СНК были утверждены «Положение о городских Советах» и «Положение о местных финансах», которые сформировали относительно независимую хозяйственно-организационную власть на местах. Нормативной базой деятельности Советов являлись не столько акты центральных органов государственной власти, сколько партийные документы и решения ЦК партии, Президиума Верховного Совета и Совета Министров. Конституция РСФСР 1918 г. окончательно закрепила сложившуюся систему местных органов гос. власти, которая включала в себя следующие уровни:

1) съезды Советов, избираемые в процессе многоступенчатых выборов. Впоследствии на основе провозглашенного в Конституциях СССР 1936 г. и РСФСР 1937 г. принципа всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании система съездов Советов была упразднена, все представительные органы власти на местах стали называться Советами;

2) городские и сельские Советы, избираемые непосредственно населением на местах;

3) городские и сельские комитеты, избираемые городскими и сельскими Советами. Возврат к термину «местное самоуправление» в России происходит в 60-х гг. XX в., в систему МС включались следующие органы власти: 1) местные Советы; 2) исполн-ые комитеты (исполкомы) - коллегиальные органы; 3)трудовые коллективы; 4)партийные ячейки

В 80-х гг. XX в. упраздняется система трудовых коллективов и партийных ячеек, вводится должность председателя местного Совета, учреждается президиум местного Совета. На местах также действуют различные отделы, управления, комитеты и комиссии. Местные Советы решали все вопросы местного значения исходя из общегосударственных и партийных интересов, но не из интересов населения. Основной формой работы Советов были сессии. Внимание к проблемам самоуправления в нашей стране возросло во второй половине 80-х г., когда была признана необходимость перехода от административных к преимущественно экономическим методам управления. Постепенно стал утверждаться взгляд, что МС - это самостоятельный уровень осуществления народом конституционно принадлежащей ему власти, что демократическое устройство общества возможно лишь при отделении МС от государственной власти.

РЕФОРМИРОВАНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

И ПУТИ ФОРМИРОВАНИЯ СОВРЕМЕННОЙ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ МС В 90-е гг. XX В.

В процессе реформирования советской системы МС можно выделить следующие основные этапы:

1) 1990-1991 гг. - принятие 9.04.1990 г. Закона СССР

«Об общих началах МС и местного хозяйства в СССР», который определил основные направления развития местных органов власти, решил вопросы формирования финансово-экономической базы МС, а также вопросы становления системы коммунального хозяйства. Основным органом местного самоуправления становились Советы, был провозглашен лозунг «Вся власть - Советам». Однако Советы были выведены из-под партийного контроля и надзора со стороны исполнительных комитетов. Органам государственной власти было запрещено вмешиваться в вопросы местного значения, а также в работу местных Советов. Было введено понятие «коммунальная собственность» как финансово-экономическая основа МС. Впервые было закреплено взимание подоходного налога с физических лиц в пользу местных бюджетов;

2) 1991-1993 гг. - принятие таких законодательных актов, как Закон РСФСР 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР», Закон РФ 1993 г. «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы

и Санкт-Петербурга, органов МС» и др. С этого периода начинается новый этап в развитии МС, изменилось само понятие МС. МС рассматривалось как система организации деятельности граждан для самостоятельного под свою ответственность решения вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей на основе Конституции и законов РСФСР и республик в составе РСФСР. Впервые были разграничены формы участия населения в решении вопросов местного значения;

3) осень 1993 г. - регулирование вопросов местного самоуправления путем принятия Президентом РФ множества указов. Одним из важнейших президентских указов был Указ от 26.10.1993 г., утвердивший Положение об основах организации местного самоуправления в РФ на период поэтапной конституционной реформы. Началась работа по принятию новой Конституции РФ. Завершением этого этапа

стали разработка и принятие всенародным голосованием Конституции РФ, которая четко определила функции, роль и место органов местного самоуправления в системе органов публичной власти;

4)с 1993 г. по настоящее время - этот период характеризуется формированием современной системы органов местного самоуправления. Наиболее значительным из множества актов муниципального законодательства стал принятый в 1995 г. Закон РФ «Об общих принципах организации местного само-управления в РФ». 25 декабря 1991 года официально установлено современное название — РФ.

 

Развитие МС в РФ.

Признание МС в РФ. Правовой базой Основных положений (концепции) являются Конституция РФ, Европейская Хартия местного самоуправления, федеральные законы и указы Президента РФ, регулирующие вопросы осуществления местного самоуправления в РФ. Конституция РФ установила, что единственным источником власти в РФ является ее народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы гос власти и ОМС. Основа экономической самостоятельности МС – признание и защита муниципальной собственности, в том числе собственности на землю и другие природные ресурсы. Данные конституционные положения относятся к основам конституционного строя РФ и направлены на обеспечение политико-правовой стабильности положения МС в системе публичной власти. Принцип самостоятельности МС обеспечивают и конституционные положения о праве органов МС на самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, а также установление местных налогов и сборов. Участие граждан в осуществлении МС гарантируется конституционными правами избирать и быть избранными в органы МС, направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы МС, обжаловать в суд решения и действия (или бездействие) ОМС, самостоятельно решать вопросы местного значения (как через органы местного самоуправления, так и путем прямого волеизъявления), самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления. Изменение границ территорий, в кот осуществляется МС, допускается с учетом мнения населения соотв. территорий. Гарантиями МС являются права на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами гос власти, а также запрет на ограничение прав МС, установленных Конституцией РФ и ФЗ.

Развитие МС в РФ. В н.в. на федеральном уровне в основном создана нормативно-правовая база, необходимая для организации и деятельности МС. В развитие конституционных норм о МС разработан и принят основной федеральный правовой акт, регламентирующий осуществление местного самоуправления в РФ – Фз “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” (сначала был № 154, потом № 131), а также ряд фз, регламентирующих вопросы проведения муниципальных выборов и местных референдумов, финансово-бюджетной деятельности местного самоуправления, организации муниципальной службы, деятельности муниципальных образований как субъектов гражданско-правовых отношений. РФ подписана и ратифицирована Европейская Хартия МС. Важным этапом дальнейшего развития реформы стало создание в 1997 году Совета по местному самоуправлению в РФ – федерального координационного центра при Президенте РФ, к компетенции которого отнесена разработка гос политики в области МС и мер по ее реализации. По инициативе объединений муниц образований при содействии Совета по местному самоуправлению в 1998 году учрежден Конгресс муниципальных образований РФ – общероссийская организация, защищающая права и представляющая интересы муниципалитетов во взаимодействии с гос властью, а также зарубежными и международными организациями, занимающимися вопросами местного самоуправления.

Из истории: Указом «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» № 1760 от 26 октября 1993 г. была прекращена деятельность районных и городских Советов. Одновременно было утверждено Положение об основах организации МС в РФ на период поэтапной конституционной реформы. Оно предусматривало такую систему местного самоуправления: 1) в городских и сельских поселениях с населением до 5 тыс. чело­век - собрания, сходы граждан и выборный глава местного самоуправления; 2) в городских и сельских поселениях с населением до 50 тыс. че­ловек - выборное собрание представителей и выборный глава местного самоуправления (глава администрации); 3) в городах и др поселениях с населением свыше 50 тыс. чело­век - выборное собрание представителей и назначаемый сверху либо избираемый населением глава местного самоуправления; 4) в сельских районах - глава местного самоуправления (глава администрации) без указания на то, избирается он или назначается; м.б. образован также ОМС, формируемый из представителей органов местного самоуправления городских и сельских поселений; 5) на территории сельсоветов - глава МС (глава администрации), тоже без указания на то, избирается он или назначается; м.б. образован орган местного само­управления, формируемый из представителей органов местного самоуправления сельских поселений.

После принятия Фз «Об основах местного самоуправления» местное самоуправление не стало эффективным, реально функционирующим в соответствии с установленными принципами и данными правами. Ведь почти все гос. решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе проходят через местные органы. Процесс муниципальных реформ в России, можно разбить на 2 основных этапа, ссылаясь на Федеральную программу гос. поддержки МС, утвержденную Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. На 1-м этапе (в течение 1996 г.) создавались организационно-правовые основы МС, на втором (в течение 1997-1998 гг.) должно было сложиться реальное самоуправление, т. е. сформированы его экономич основы. основные задачи первого этапа реформы МС, хотя и с некоторым опозданием, в принципе были выполнены. Значительная работа была проведена не только в области законотворчества, но и в организационной сфере. Подтверждение тому - муницип выборы 1996-1997 гг., в результате которых в подавляющем большинстве субъектов РФ назначенные главы местных администраций сложили свои полномочия, а им на смену пришли новые (избранные населением) органы и должностные лица местного самоуправления. Выборы 2000-2001 гг. закрепили эти позиции и подтвердили, что население в целом принимало и продолжает принимать довольно активное участие в формировании муницип органов. проблемы экономического характера являлись на значительное время основным фактором, сдерживающим развитие МС в нашей стране. В связи с этим основные усилия в рамках второго этапа муниципальной реформы должны быть направлены прежде всего на завершение формирования экономич основ МС, являющихся гарантом обеспечения фин-хоз самостоятельности местных органов власти. И это было достигнуто принятием Фз «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в 2003 году. Он существенно усложнил систему ОМС, приблизив ее к системе органов гос. власти субъектов РФ. В рамках МС необходимо создавать не только представительные, но и исполнит-распорядительные органы муниц. образований. В системе ОМС в обязательном порядке должны предусматриваться глава муниц образования и местная администрация. В целом, российская модель МС, закрепленная в Конституции РФ и конкретизированная в законодательстве, представляет собой форму народовластия.