Поняття і правова основа виконавчого провадження

 

На державну виконавчу службу Міністерства юстиції України покладається примусове виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб). Останнє здійснюється за допомогою такого правового інструменту, як виконавче провадження.

Виконавче провадження, як зазначено у статті 1 Закону України «Про виконавче провадження», який прийнято 21.04.1999 р. (далі Закон) – це сукупність дій органів і посадових осіб, зазначених у Законі, спрямованих на примусове виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб), які здійснюються на підставах, у спосіб та в межах повноважень, визначених Законом, іншими нормативно-правовими актами, виданими відповідно до Закону та інших законів, а також рішеннями, що відповідно до Закону підлягають примусовому виконанню (далі – рішення).

Порядок і умови ініціювання, здійснення і оскарження виконавчого провадження встановлюються і регулюються Законом та іншими нормативними актами, що стосуються цієї галузі виконавчої влади. Відповідно до Закону, примусове виконання рішень здійснюють виключно державні виконавці.

За наявності обставин, що ускладнюють виконання рішення, або у разі виконання зведеного виконавчого провадження при органах державної виконавчої служби можуть утворюватися виконавчі групи в порядку, встановленому Міністерством юстиції України, до складу яких включаються державні виконавці одного або кількох органів державної виконавчої служби. За наказом Міністерства юстиції України або Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, обласного, Київського та Севастопольського міських управлінь юстиції на керівника групи можуть покладатися права та повноваження, встановлені Законом для начальників районних, міських (міст обласного значення), районних у містах відділів державної служби.

Принципова значущість виконавчих груп проявляється при здійсненні виконавчого провадження державними виконавцями республіканського та регіонального рівнів, коли для оперативного здійснення виконавчих дій щодо майна боржника у виконавчому провадженні мають також брати участь державні виконавці територіального рівня.

Про важливість цього питання свідчить той факт, що Наказом Міністерства юстиції України від 17 травня 2004 р. № 37/5 затверджено новий Порядок утворення та функціонування виконавчих груп при органах державної виконавчої служби.

Виконавчі групи наділяються досить високими повноваженнями відповідно до їх статусу. Повноваження виконавчої групи, утвореної за рішенням керівника центрального органу ДВС або керівника відділу примусового виконання рішень, розповсюджуються на територію, на яку поширюється юрисдикція України.

Відповідно, повноваження виконавчої групи, утвореної за рішенням керівника регіонального органу ДВС або керівника відділу примусового виконання рішень, розповсюджуються на територію Автономної Республіки Крим, області, міст Києва та Севастополя.

Повноваження виконавчої групи, створеної за рішенням керівника територіального органу ДВС, розповсюджуються на територію відповідного району, міста (міст обласного значення), району в місті.

Державні виконавці виконавчої групи, створеної за рішенням керівника регіонального органу ДВС, керівника відділу примусового виконання рішень або керівника територіального органу ДВС, мають право проводити виконавчі дії і на території інших адміністративно-територіальних одиниць у порядку, визначеному ст. 20 Закону України «Про виконавче провадження».

Відповідні територіальні та регіональні органи ДВС сприяють роботі виконавчої групи, яка вчиняє виконавчі дії на їх території. Сприяння у роботі виконавчої групи може виражатися шляхом надання необхідних відомостей, надання змоги користуватися оргтехнікою, надання службового транспорту та ін.

Процесуальні документи видаються державними виконавцями, що входять до виконавчої групи, за погодженням або на виконання розпоряджень та доручень керівника виконавчої групи. Відповідні документи, у разі необхідності, затверджуються печатками органів ДВС, державні виконавці яких входять до складу виконавчої групи.

Податкові органи, установи банків, кредитно-фінансові установи, інші органи, установи, організації та посадові особи здійснюють виконавчі дії лише у випадках, передбачених законом, у тому числі на вимогу чи за дорученням державного виконавця. На сьогодні законом передбачено лише одну процедуру примусового виконання рішень, що провадиться не органами ДВС. Це виконання рішень про стягнення коштів із рахунків, на яких обліковуються кошти Державного бюджету України та місцевих бюджетів або з бюджетних установ. Виконання рішень здійснюється органами Державного казначейства України в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Водночас, не зважаючи на те, що державна виконавча служба – це фактично єдиний орган державної виконавчої влади, який має право примусового виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб), чинне законодавство України все ще передбачає можливість виконання судових рішень іншими органами. Але останнє здійснюється не в процедурі примусового виконання рішень у виконавчому провадженні, а з урахуванням статусу та компетенції нижчевказаних органів.

Зокрема, органи опіки та піклування сприяють ДВС при виконанні рішень судів про визнання недієздатним або обмежено дієздатним.

Органи реєстрації актів цивільного стану (які входять до складу міністерства юстиції) сприяють ДВС при виконанні рішень судів, що потребують реєстрації у цих органах.

Органи внутрішніх справ сприяють ДВС при виконанні рішень судів про оголошення розшуку фізичної особи та ін.

Головну роль у остаточному визначенні правового статусу органів юстиції має відігравати закон, зокрема, Закон України «Про органи юстиції». Проектом цього Закону України розширюється компетенція Міністерства юстиції України, як єдиного джерела правової експертизи законів, визначаються правові та організаційні засади діяльності органів юстиції, їх система, завдання, компетенція, повноваження і функції, порядок фінансування і матеріально-технічного забезпечення, а також правовий статус та особливості державної служби в органах юстиції.

Крім того, з метою забезпечення виконання завдань, покладених на органи юстиції, в їх системі планується створити судову міліцію, з покладенням на останню обов’язку забезпечення безпеки встановленого законом порядку діяльності судів та державної виконавчої служби.

У передбачених законом випадках на державну виконавчу службу покладається виконання рішень іноземних судів і арбітражів, а також рішень Європейського Суду з прав людини. Особливості виконання рішень Європейського суду з прав людини мають бути передбачені Законом України «Про виконання рішень Європейського суду з прав людини», однак проект цього закону все ще перебуває на доопрацюванні в комітетах Верховної Ради України.

Порядок виконання в Україні рішень іноземних судів і арбітражів визначається відповідними міжнародними договорами, Законом України «Про виконавче провадження» та Законом України «Про визнання та виконання в Україні рішень іноземних судів».

При виконанні рішень щодо іноземців, осіб без громадянства та іноземних юридичних осіб, які відповідно проживають чи зареєстровані на території України або мають на території України власне майно, чи майно яким володіють спільно з іншими особами, застосовуються загальні положення Закону України «Про виконавче провадження».

 

Правова основа діяльності державної виконавчої

Служби України

 

Головним критерієм дієвості будь-якої гілки державної влади є повне і своєчасне виконання її рішень. Спроможність влади ліквідувати розрив між проголошеним і здійсненим – це не тільки найкоротший шлях завоювати повагу власного народу, але й вагомий аргумент наведення належного правопорядку в державі. Безсумнівно, що серед чинників, які спонукали законодавців до прийняття 24 березня 1998 р. Закону України «Про державну виконавчу службу» (далі Закон) мали місце і вищезгадані твердження.

Правовий статус і повноваження нового органу виконавчої влади визначені ст. 1 Закону: «Державна виконавча служба входить до системи органів Міністерства юстиції України і здійснює виконання рішень судів та інших органів (далі рішень) відповідно до законів України».

Положення Закону про те, що ДВС входить до системи органів Міністерства юстиції означає, що усі організаційні питання щодо формування штату і створення умов праці, фінансування нової служби, а також безпосереднє керівництво і контроль за діяльністю останньої здійснює Міністерство юстиції України.

Юрисдикція державної виконавчої служби поширюється на виконання рішення судів та інших органів. ДВС здійснює власну діяльність відповідно до Конституції та законів України.

Таки чином, Закон поклав початок діяльності в Україні нового за суттю правового інституту – єдиного виконавчого органа, на який покладено одну з найважливіших функцій держави – виконання рішень судів та інших органів.

Фактично державна виконавча служба є єдиним державним органом, що здійснює примусові виконання рішень судів відповідно до законодавства України. Така думка знаходить свою підтримку в новому проекті Концепції судово-правової реформи.

Завданням державної виконавчої служби є своєчасне, повне і неупереджене примусове виконання рішень судів та інших органів, передбачених законом. Своєчасність, означає виконання рішення у строки, встановлені законом. Повнота виконання рішень передбачає виконання рішення в обсязі, передбаченому виконавчим документом. Закон не дозволяє державним виконавцям здійснювати розширення чи звуження способу та порядку виконання, передбаченого виконавчим документом. Неупередженість слід розглядати як сумлінність посадовців органів ДВС під час виконавчих процедур та неприпустимість надання державним виконавцем правової оцінки рішенню, що виконується.

Питання, яким присвячений цей Закон, настільки складні, що передбачити усі труднощі на шляху його реалізації і порядок врегулювання цих труднощів навіть досить розширеним правовим актом виявилося майже неможливим. Виникнення великої кількості непередбачених питань викликали створення низки нових законів про внесення змін до Закону.

Правову основу діяльності державної виконавчої служби становлять Конституція України, Закони України «Про державну виконавчу службу» і «Про виконавче провадження», інші закони та нормативно-правові акти, зокрема, «Інструкція про проведення виконавчих дій», що прийняті до виконання. Таким чином, з цього положення формально випливає, що нормативно-правові акти, в преамбулі або тексті яких не зазначено, що останні прийняті саме на виконання Конституції України та Законів України «Про державну виконавчу службу» та «Про виконавче провадження», не можуть бути підставою для вчинення державним виконавцем виконавчих дій.

Разом з тим, правову основу діяльності органів державної виконавчої служби складають нормативні акти, які мають силу Закону, та прийняті набагато пізніше Закону України «Про виконавче провадження», а також ті нормативні акти, в яких не зазначено, що вони прийняті на виконання вищезгаданого Закону, а саме:

– Цивільний Кодекс України;

– Цивільний процесуальний Кодекс України;

– Господарський Кодекс України;

– Господарський процесуальний Кодекс України;

– Сімейний Кодекс України.

Норми позначених нормативних актів не тільки регулюють окремі питання виконавчого провадження, але й в окремих випадках, вступають у конкуренцію з нормами Законів України «Про виконавче провадження» та «Про державну виконавчу службу». У цьому випадку пріоритетним є застосування Законів України «Про виконавче провадження» та «Про державну виконавчу службу», оскільки норми останніх у процедурі примусового виконання рішень носять спеціальний характер, відповідно до загальновідомого принципу «Lex specialis derogat generali». Цієї думки дотримується й законодавець, який в статті 349 ЦПК України та статті 115 ГПК України зазначив, що виконання рішень судів (у т.ч. господарських) здійснюється відповідно до Закону України «Про виконавче провадження».

Однак на практиці може виникати ситуація, коли певні закріплені законом правовідносини, які безпосередньо стосуються процедури виконавчого провадження, жодним чином не врегульовані нормами Закону України «Про виконавче провадження».

Рішення (висновки) Конституційного Суду України, на нашу думку, також можуть бути джерелами та складати правову основу діяльності органів ДВС. Рішення (висновок) КСУ характеризується низкою специфічних ознак, а саме:

1) рішення КСУ є обов’язковими до виконання;

2) рішення КСУ є остаточним, не може бути оскаржене та підлягає негайному виконанню;

3) у рішенні (висновку) КСУ безпосередньо зазначається спосіб, строки та порядок виконання цього документу (якщо це необхідно), зазначається орган, який має здійснити виконання рішення КСУ або додержання висновку КСУ;

4) рішення (висновки) КСУ є актами прямої дії, які не вимагають підтвердження актами інших органів та посадових осіб.

Постанови Пленуму Верховного Суду України, роз’яснення (інформаційні листи) Президії Вищого господарського суду України не визначені Законами України «Про державну виконавчу службу» та «Про виконавче провадження» як правові підстави для діяльності державних виконавців. Разом із тим ці документи у практичній діяльності органів ДВС також необхідно враховувати. Так, Постановою Пленуму Верховного Суду України № 14 від 26.12.2003 р. «Про практику розгляду судами скарг на рішення, дії або бездіяльність органів і посадових осіб державної виконавчої служби та звернень учасників виконавчого провадження» та Роз’ясненням Президій ВГСУ № 04-5/365 від 28.03.2002 р. «Про деякі питання практики виконання рішень, ухвал, постанов господарських судів» надано ґрунтовні роз’яснення за цілою низкою інститутів виконавчого провадження – порядок прийняття скарг на дії державних виконавці, надання розстрочки, відстрочки виконання, зміна способу та порядку стягнення, виконання ухвал про забезпечення позовів та ін. Формально ці судові акти є обов’язковими лише для суду, але недотримання державним виконавцем правил та норм, встановлених цими актами, може призвести до визнання судом дій державного виконавця неправомірними.

Звертаючись до основоположних засад побудови державної служби взагалі та державної виконавчої служби зокрема, і, наголошуючи, перш за все, на принципі верховенства права з його вимогами щодо «підпорядкування діяльності державних інститутів потребам реалізації прав людини, забезпечення їх пріоритетності перед усіма іншими цінностями демократичної держави», на нашу думку, доцільно було б розповсюджувати дію цього принципу і відносно самих державних службовців як рівноправних суб’єктів правовідносин.

Останнє є важливим для державних виконавців, які за характером діяльності нерідко потрапляють у ситуації, коли виникає потреба реалізації принципу верховенства права щодо них самих.

Важливість принципу обов’язковості вимог державного виконавця та своєчасності виконання рішень незаперечна і потребує активної та рішучої державної підтримки. Обов’язковість виконання вимог державного виконавця забезпечується низкою негативних наслідків, спричинених невиконанням порушником означених вимог – стягнення виконавчого збору, цивільна, адміністративна та кримінальна відповідальність. Наразі існують державні органи, які цілком виведені з-під впливу державної виконавчої служби. Останнє завдає неабиякої шкоди державним інтересам.

Існує думка про обов’язковість використання в роботі державного виконавця принципу сприяння громадянам, установам, підприємствам і організаціям з посиланням на обов’язковість останнього дотримуватися у своїх діях законності.

Дотримання законності – це фундаментальна засада діяльності державного службовця. Що ж до конкретних обов’язків, то навряд чи можливо усунути характерну однобокість діяльності виконавця у кожній конкретній справі чи вимагати від нього сумісництва дій щодо виконання конкретних рішень на користь конкретної особи (стягувача) зі сприянням громадянам, установам, підприємствам і організаціям в їх діяльності взагалі.

У цілому, на працівників державної виконавчої служби розповсюджують свою дію загальні принципи державної служби, а окремі особливості роботи державного виконавця закріплені в Законі й не потребують, на наш погляд, присвоєння останнім статусу принципів.