Провадження у справах про адміністративні правопорушення

Загальна характеристика провадження у справах про адміністра­тивні правопорушення. Провадження у справах про адміністративні пра­вопорушення — особливий різновид адміністративного процесу, який значною мірою врегульований правовими нормами, що сконцентровані в розділах IV та V КУпАП (глави 18-33).

Вжиття під час провадження у справах про адміністративні правопо­рушення заходів державного примусу зумовлює високий ступінь форма­лізації процесу. Тут чітко визначені: завдання провадження (ст. 245); об­ставини, що виключають провадження (ст. 247); такі принципи, як рів­ність перед законом (ст. 249); законність, змагальність тощо; види доказів (ст. 251); вимоги до найважливіших процесуальних документів, зокрема до протоколу (статті 254—257), постанови у справі (статті 283—286) то­що; заходи забезпечення провадження (ст. 260 — адміністративне затри­мання, особистий огляд, вилучення речей та документів); права учасни­ків провадження (статті 268—275); строки і порядок розгляду справ (статті 277—279); оскарження і опротестування постанов у справі (статті 287—297); виконання постанови (глави 25—33, статті 298—330).

Усе це певною мірою зближує провадження у справах про адмініст­ративні правопорушення з кримінальним процесом.

Разом з тим адміністративному провадженню не властива складна процедура розслідування справ, спрощено порядок порушення, а нерідко і розгляду справи. Можливі випадки, коли протокол про адміністративне правопорушення не складається (наприклад, ст. 258 — порушення пра­вил користування річковими і маломірними суднами).

Строки розгляду справ про адміністративні правопорушення є корот­кими: 15, 7, 5, 3, 1 доба (ст. 277). Таке становище пояснюється тим, що адміністративні правопорушення здебільшого легко встановлюються і, як правило, не потребують багато часу для розслідування і розгляду порів­няно з кримінальними справами.

Аналіз законодавства України дає змогу виділити два види прова­дження у справах про адміністративні правопорушення: звичайне та спрощене.

Звичайне провадження здійснюється у більшості справ і детально рег­ламентовано чинним законодавством. Воно передбачає складання прото­колу: визначає зміст, запобіжні заходи і порядок їх застосування; права та обов'язки учасників провадження; порядок розгляду справ; факти й обставини, що є доказами.

Спрощене провадження застосовується щодо невеликої кількості пра­вопорушень, прямо передбачених ст. 258 КУпАП. Воно характеризується мінімумом процесуальних дій та їх оперативністю. Протокол про право­порушення не складається, посадова особа, що виявила правопорушення,

Адміністративно-процесуальне право__________________________ 293

приймає та виконує рішення про накладення і стягнення штрафу чи по­передження.

У разі стягнення штрафу порушникові видається квитанція про його сплату.

Оформлення попередження здійснюється або шляхом вручення офі­ційного письмового попередження за встановленою формою, або шляхом усного попередження.

До адміністративних правопорушень, провадження за якими здій­снюється у спрощеній формі, належать:

· порушення правил пожежної безпеки у лісах (ст. 77) у випадках
накладення штрафу інженерами відділів охорони і захисту лісу, льотчи-
ками-спостерігачами баз авіаційного захисту лісу, лісничими та іншими
особами, які зазначені у п. З ст. 241;

· порушення правил карантину тварин та інших ветеринарно-сані­
тарних правил (ст. 107) у випадках накладення штрафу державною вете­
ринарною інспекцією;

· викидання сміття та інших предметів з вікон та дверей вагонів, пе­
рехід через залізничні колії у невстановлених місцях (ч. З ст. 109);

· пошкодження внутрішнього обладнання вагонів, скла в пасажир­
ських поїздах, куріння у вагонах приміських поїздів, куріння у невста­
новлених місцях у поїздах місцевого та далекого прямування, а також у
метрополітені (ст. ПО);

· пошкодження внутрішнього обладнання морських суден і куріння
у невстановлених місцях цих суден (ст. 115);

· керування річковими або маломірними суднами, не зареєстровани­
ми у встановленому порядку або такими, що не пройшли технічного
огляду; перевищення водіями цих суден швидкості руху, стоянка в забо­
ронених місцях, недодержання вимог навігаційних знаків, порушення
правил маневрування, подачі звукових сигналів, несення бортових вогнів
і знаків (частини 1, 3 і 5 ст. 116);

 

· викидання за борт річкового або маломірного судна сміття або
інших предметів (ст. 116);

· порушення правил безпеки під час висадки і посадки пасажирів на
річкових і маломірних суднах, куріння у невстановлених місцях на річ­
кових суднах (частини 1 і 3 ст. 117).

Слід зазначити, що у разі якщо порушник зазначених норм заперечує накладене на нього стягнення, то складається протокол про адміністра­тивне правопорушення і провадження здійснюється у звичайному по­рядку.

Провадження у справах про адміністративні правопорушення часто визначають як інститут адміністративного права, що містить норми, які регулюють діяльність уповноважених органів і осіб із застосування адмі­ністративних стягнень за адміністративні правопорушення, або ж як ді­яльність уповноважених суб'єктів із застосування адміністративних стяг-

Глава б

нень і сукупність відносин, що виникають при цьому, врегульованих нор­мами адміністративного права.

При цьому враховується, що провадження може закінчитися виправ­данням невинного, може бути закрите у зв'язку із закінченням строку давності та за інших підстав (ст. 247 КУпАП). Таким чином, цей вид провадження далеко не завжди є діяльністю з накладення і виконання адміністративних стягнень.

Чіткі орієнтири для вирішення цього питання містить ст. 245. Вона визначає, що завданнями провадження у справах про адміністративні правопорушення є: своєчасне, всебічне, повне й об'єктивне з'ясування об­ставин кожної справи; вирішення її відповідно до чинного законодавства; забезпечення виконання винесеної постанови; виявлення причин та умов, що сприяють вчиненню адміністративних правопорушень; вихо­вання громадян у дусі додержання законів.

Звідси випливає, що за нормами цієї статті розв'язуються два ком­плексні взаємопов'язані завдання.

Отже, провадження у справах про адміністративні правопорушення — це правовий інститут, у межах якого регулюються процесуальні адмі­ністративно-деліктні відносини і забезпечується вирішення адміністра­тивних справ, а також запобігання адміністративним правопорушенням.

У запропонованому визначенні немає згадки про норми — основний елемент механізму правового регулювання, однак поняття правового інституту і регулювання адміністративно-деліктних відносин нічого крім регулюючої функції норм не припускає.

Адміністративно-процесуальні норми, що входять до інституту про­вадження у справах про адміністративні правопорушення, регулюють по­рядок реалізації відповідних матеріальних норм, процедури їх застосу­вання, процес здійснення примусового впливу на винних за допомогою адміністративних стягнень. Іншими словами, вони регламентують комп­лекс адміністративно-деліктних відносин.

Основна частина адміністративно-процесуальних норм, тобто правил провадження у справах про адміністративні правопорушення міститься в КУпАП. Проте процесуальні адміністративно-деліктні відносини регу­люються і досить великою кількістю норм, які в КУпАП не включено.

По-перше, це встановлені законами України специфічні правила розгляду окремих категорій справ, які вносять зміни до загального по­рядку провадження у справах про адміністративні правопорушення. До них, зокрема, належать норми, що регулюють провадження у справах про порушення митних правил, які містяться у Митному кодексі України (глава 2). Так, у ст. 121 цього Кодексу є норма, яка встановлює, що про­вадження у справах про порушення митних правил здійснюється відпо­відно до Митного кодексу, а у частині, яка ним не врегульована, — від­повідно до законодавства України про адміністративні правопорушення.

Адміністративно-процесуальне право__________________________ 295

По-друге, це норми підзаконних актів, які уточнюють і конкретизу­ють норми КУпАП. Так, у ст. 266 сказано, що особи, які керують транс­портними засобами і щодо яких є достатні підстави вважати, що вони пе­ребувають у стані сп'яніння, підлягають відстороненню від керування ни­ми та оглядові на стан сп'яніння у порядку, визначеному МВС, МОЗ і Мін'юстом України.

Провадження у справах про адміністративні правопорушення тісно пов'язано з цивільним судочинством. Особливо чітко цей зв'язок виявля­ється на стадії перегляду постанов у зв'язку з оскарженням у суді дій ор­ганів і посадових осіб з накладення адміністративних стягнень.

Так, якщо громадянин подає до суду скаргу на постанову про притяг­нення його до адміністративної відповідальності, то вона розглядається згідно з нормами статей 236, 237, 244—248 ЦПК Украни. Зрозуміло, що це вже не адміністративний, а цивільний процес (провадження у справах, що виникають з адміністративно-правових відносин). Якщо суд відмов­ляє у задоволенні скарги чи знижує розмір штрафу, справа знову повер­тається до адміністративного процесу і подальша діяльність провадиться на підставі норм адміністративного права.

Провадження у справах про адміністративні правопорушення досить тісно пов'язано з кримінальним процесом і може стати продовженням кримінально-процесуальної діяльності.

Так, відповідно до ст. 6 КПК України, якщо в ході дізнання, досудо-вого чи судового слідства або перевірки, поряд з обставинами, що виклю­чають провадження у кримінальній справі, у діянні особи будуть виявле­ні ознаки адміністративного правопорушення, орган дізнання, слідчий, прокурор, суд або суддя зобов'язані направити відповідні матеріали до органу (посадовій особі), уповноваженому розглядати справу про таке адміністративне правопорушення.

Стаття 99 КПК України передбачає, якщо в результаті перевірки зая­ви чи повідомлення, що надійшли, не встановлено підстав для порушен­ня кримінальної справи, але матеріали перевірки містять дані про наяв­ність у діянні особи адміністративного або дисциплінарного проступку чи іншого порушення громадського порядку, прокурор, слідчий, орган дізнання, суддя мають право, відмовити в порушенні кримінальної спра­ви, надіслати заяву або повідомлення на розгляд громадській організації, службі у справах неповнолітніх, трудовому колективу або власникові підприємства, установи, організації чи уповноваженому ним органу для вжиття відповідних заходів впливу або передати матеріали для застосу­вання у встановленому порядку заходів адміністративного стягнення.

Стаття 214 КПК України вимагає від слідчого у разі закриття кримі­нальної справи, якщо розслідуванням встановлена необхідність притяг­нення відповідної особи до адміністративної відповідальності, надсилати матеріали справи до суду для застосування заходів адміністративного стягнення.

296_____________________________________________________ Глава 5

Викладене вище свідчить про тісний зв'язок основних процесуальних галузей — адміністративного, цивільного і кримінального процесів.

Провадження у справах про адміністративні правопорушення є різ­новидом виконавчо-розпорядчої діяльності і тому в ньому діють такі за­гальні принципи управління, як законність, демократизм, гласність, ши­рока участь громадськості тощо. Водночас тут діють і специфічні, зумов­лені завданнями цієї діяльності, принципи. Перш за все це принцип об'­єктивної істини та забезпечення права на захист.

З'ясування об'єктивної істини у справах — основне завдання адмі­ністративного провадження. Цей принцип зобов'язує посадових осіб, що розслідують та розглядають справи, досліджувати всі обставини та їх вза­ємозв'язки у тому вигляді, в якому вони існували дійсно, і на цій підставі виключити однобічний, упереджений підхід до вибору рішення.

Право на захист реалізується наданням особі, яка притягається до відповідальності, необхідних правових можливостей для доведення своєї невинності або наведення обставин, що пом'якшують її вину. Названа особа користується широкими правами на всіх стадіях провадження. Згідно зі ст. 268 КУпАП особа, яка притягається до адміністративної від­повідальності, може знайомитися з усіма матеріалами справи, давати по­яснення, подавати докази, заявляти клопотання, оскаржувати постанови, а у разі розгляду справи користуватися юридичною допомогою адвоката тощо.

Якщо йдеться про право на захист, перш за все мається на увазі осо­ба, яка притягається до відповідальності, проте у процесі може брати участь й інший громадянин, безпосередньо заінтересований у справедли­вому вирішенні справи, — потерпілий. Згідно зі ст. 269 КУпАП, потерпі­лим є особа, якій адміністративним правопорушенням завдано мораль­ної, фізичної чи майнової шкоди. Якщо у протоколі про адміністративне правопорушення вказаний потерпілий, то з моменту складання протоко­лу ця особа набуває процесуальних прав, передбачених у цій статті. Як і особа, яка притягається до адміністративної відповідальності, потерпілий має право знайомитися з матеріалами справи, давати пояснення, заявля­ти клопотання про витребування доказів, призначення експертизи, а та­кож подавати скаргу.

Оскарження дій органів і посадових осіб щодо притягнення до адмі­ністративної відповідальності є важливим інститутом реалізації права на захист. Воно регламентоване низкою статей КУпАП (7, 267, 268, 281, 283, 287-289, 291-293 та ін.).

Право на оскарження будь-яких дій і рішень у справі про адміністра­тивне правопорушення — одна з найважливіших гарантій захисту прав особи, як тієї, що притягається до адміністративної відповідальності, так і потерпілого. Це дієвий засіб забезпечення законності та підстава для пе­ревірки обгрунтованості прийнятих у справі рішень і, нарешті, постано­ви. Оскарження реально сприяє найшвидшому виправленню допущених

Адміністративно-процесуальне право__________________________ 297

помилок, виявленню недоліків у роботі органів, які розглядають справи про адміністративні правопорушення.

КУпАП не встановлено ніяких вимог щодо форм скарг. Закон Украї­ни «Про звернення громадян» від 12 жовтня 1996 р. також не містить норм, що регламентують цей вид скарг. Ця обставина є однією з гарантій свободи оскарження рішень і дій у справі про адміністративне правопо­рушення.

Суб'єктами оскарження є: а) особа, що притягається до адміністра­тивної відповідальності; б) потерпілий, якщо він є; в) їх законні пред­ставники; г) адвокат.

Однією з найважливіших основ права на захист є презумпція добро­чинності громадянина та її юридичний варіант — презумпція невинува­тості. Вона полягає у тому, що особа, яка притягається до адміністратив­ної відповідальності, вважається невинною доти, доки інше не буде дове­дено і зафіксовано у встановленому законом порядку. Звідси випливає також, що обов'язок доказування покладено на обвинувача.

Притягнутий до відповідальності не зобов'язаний доводити свою не­винуватість, хоч і має на це право. З презумпції невинуватості випливає і таке важливе положення: будь-який сумнів тлумачиться на користь особи, яка притягається до відповідальності. Воно належить до випадків, коли сумніви не були усунені у ході вирішення справи. Ця обставина є однією з підстав винесення виправдальних постанов.

Звідси випливає, що вирішення завдань адміністративного прова­дження здійснюється за допомогою доведення, яке включає виявлення, процесуальне оформлення і дослідження доказів.

Доказами у справі про адміністративне правопорушення (ст. 251 КУпАП) є будь-які фактичні дані, на підставі яких у визначеному зако­ном порядку орган (посадова особа) встановлює наявність або відсут­ність адміністративного правопорушення, винність даної особи у його вчиненні та інші обставини, що мають значення для правильного вирі­шення справи. Ці дані встановлюються протоколом про адміністративне правопорушення, поясненнями особи, яка притягається до адміністра­тивної відповідальності, потерпілих, свідків, висновком експерта, речови­ми доказами, протоколом про вилучення речей та документів, а також іншими документами.

Особливістю доказів є те, що вони мають бути одержані у встановле­ному законом порядку, в іншому разі вони не будуть мати доказової си­ли. Йдеться про передбачений КУпАП порядок провадження у справі про адміністративне правопорушення. Наприклад, протокол, у якому фіксується вчинення правопорушення, має бути складений за певною формою уповноваженою на те посадовою особою чи представником гро­мадськості (ст. 255 КУпАП).

Глава б

Відповідно до закону одержання і оцінка всіх необхідних доказів здійснюються компетентним органом або посадовою особою, правомоч­ними вирішити таку справу (ст. 252 КУпАП).

Правом надавати докази користуються особи, які беруть участь у провадженні у справі (особа, яка притягається до відповідальності, по­терпілий, законні представники, адвокат), та інші особи. Докази можуть бути витребувані органом або посадовою особою, які розглядає справу, від підприємств, установ, організацій, посадових осіб і громадян за кло­потанням учасників процесу чи за власною ініціативою.

Встановлений законом порядок збирання, одержання доказів є надій­ною гарантією їх істинності, достовірності. Порушення або недодержання цього процесу може викликати лише сумніви в достовірності доказів і в обгрунтованості зроблених з їх допомогою висновків.

Від доказів як фактичних даних слід відрізняти їх джерела, що явля­ють собою засоби збереження та передачі інформації, засоби, за допомо­гою яких вона залучається до сфери провадження у справах про адмі­ністративні правопорушення. Водночас слід зазначити, що у правовій науці і на практиці докази нерідко розцінюють і як саму інформацію, і як джерело відомостей.

Інформація може розглядатися як доказ за наявності двох умов: по-перше, якщо вона містить дані про наявність або відсутність адміністра­тивного правопорушення, винуватість особи в його вчиненні та інші об­ставини, що мають значення для правильного вирішення справи; по-дру­ге, якщо вона одержана в порядку та з джерел, передбачених законом.

У науковій літературі прийнято поділяти докази на первісні та похід­ні, прямі та непрямі, позитивні та негативні, звинувачувальні та виправ­дувальні. Проте, для розв'язання завдань адміністративного провадження найбільш значущим є їх групування залежно від джерела відповідних ві­домостей.

По-перше, це дані, що їх одержують від різних осіб, здебільшого учасників провадження: правопорушника, потерпілого, свідків, тобто інформація, що передається людьми, які безпосередньо брали участь у досліджуваному діянні, були його очевидцями, мають будь-які відомості про нього. Не завжди показання протоколюються, фіксуються у вигляді пояснень, вони можуть сприйматися, репродукуватися і в усній формі.

Другим різновидом даних, що їх одержують від людей у формі слів, цифр, графіків та інших прийнятих у суспільстві способів інформаційно­го впливу, є висновки експертів, думки спеціалістів. Рішення про прова­дження експертизи приймається суб'єктом, що вирішує адміністративну справу. Проте питання призначення і проведення експертизи законом не регламентуються. Тому на практиці рішення про провадження експерти­зи оформляється у вигляді направлень, клопотань тощо. Висновки екс­пертів, свідоцтва спеціалістів широко використовуються, наприклад, для визначення стану сп'яніння, належності речовини до наркотичних речо-

Адміністративно-процесуальне право__________________________ 299

вин, розміру шкоди, встановлення вартості товарів та їх якості, характеру забруднення довкілля.

По-друге, це речові докази, документи, які є матеріальними носіями інформації. Основні способи знаходження та залучення джерел матері­альних доказів — догляд, вилучення та їх надання заінтересованими осо­бами. Формами, якими вони представлені у процесі доведення, є прото­кол про адміністративне порушення, протокол вилучення речей, довідка про вартість речі тощо.

Речові докази — це предмети матеріального світу, на яких є сліди пра­вопорушення (вм'ятини на автомобілі, зіпсований паспорт) або які своєю формою, змістом свідчать про правопорушення (наркотичні речовини, зброя, нестандартна продукція, відеофільми тощо). Речові докази містять інформацію у чистому вигляді. До матеріальних носіїв інформації можна віднести і показання технічних засобів. Вони досить широко використо­вуються, наприклад, у роботі ДАІ для визначення швидкості руху авто­мобілів, вмісту забруднюючих речовин у викидах, стану сп'яніння водія.

У документах інформація міститься у вигляді слів, цифр, креслень, схем місць подій тощо.

По-третє, це безпосередні спостереження осіб, уповноважених розслі­дувати адміністративні провини. Наприклад, інспектор ДАІ, побачивши порушення правил дорожнього руху, фіксує його і всі результати своїх спостережень використовує як докази в розслідуванні, яке сам і прово­дить.

У кримінальному процесі такий вид доказів не допускається: якщо особа була очевидцем злочину, вона стає свідком.

В адміністративному юрисдикційному процесі використання таких доказів забезпечує його оперативність. Без них працівникам ДАІ, держ-мисливнагляду та іншим інспекціям було б набагато складніше викону­вати свої правоохоронні функції, своєчасно впливати на винних.

Спостереження уповноваженої особи, за винятком випадків спроще­ного провадження, фіксуються безпосередньо у протоколі про адмініст­ративне правопорушення.

Уповноважений орган (посадова особа) оцінює зібрані докази за власним переконанням, що грунтується на всебічному, повному й об'єк­тивному дослідженні обставин справи у їх сукупності. При цьому він ке­рується законом і правосвідомістю.

Під оцінкою доказів слід розуміти висновок органу або посадової особи, яка розглядає справу, про достовірність або недостовірність одер­жаних фактичних даних щодо обставин цієї справи. На підставі оцінки доказів вони приймають відповідне рішення.

Оцінка має бути дана не тільки кожному доказу окремо, а й усім зіб­раним доказам у їх сукупності. Для цього необхідно вирішити питання про те, чи дає можливість сукупність зібраних доказів зробити достовір­ний висновок про наявність або відсутність адміністративного правопо-

300_____________________________________________________ Глава 8

рушення, про винуватість або невинуватість особи та про інші обставини, що мають значення для розв'язання справи. Тільки оцінка доказів у їх сукупності дає підстави дійти достовірних, таких, що не викликають сум­ніву, висновків з цих питань.

Оцінка доказів за внутрішнім переконанням означає перш за все не­припустимість некритичного ставлення до окремих доказів, відсутність будь-яких переваг доказів одного виду над іншими або заздалегідь вста­новленої сили певної кількості доказів. Орган або посадова особа під час оцінки доказів підкоряється тільки закону. Крім того, внутрішнє переко­нання — це і результат доведення, оцінки доказів, що виражає перекона­ність відповідно або невідповідне до тих чи інших обставин, важливих для вирішення справи.

Оцінка доказів нерозривно пов'язана із з'ясуванням питання про до­держання вимог закону, що встановлюють порядок збирання доказів (складання протоколу про правопорушення, провадження особистого огляду, огляду речей тощо).

Докази оцінюють також особи, які беруть участь у провадженні у справі (особа, яка притягується до відповідальності, потерпілий та ін.). Це виявляється у їх клопотаннях, поясненнях тощо. Висловлені ними думки допомагають органу або посадовій особі, що розглядають справу, всебічно повно та об'єктивно оцінити докази.

Провадження у справах про адміністративні правопорушення склада­ються з дій низки органів та осіб, які беруть участь у ньому.

Важливу роль у цій діяльності відіграють державні та громадські ор­гани, їх посадові особи, які уповноважені вживати передбачених законом заходів з виявлення і запобігання адміністративним порушенням, засто­сування виконання стягнень. У провадженні діють й інші учасники: одні захищають свої інтереси, інші притягуються лише у разі провадження окремих процесуальних дій, сприяють провадженню.

Роль і призначення, зміст і обсяг повноважень, форми і методи участі органів (посадових осіб) і громадян у справі різні, їх можна поділити на кілька груп:

1. Компетентні органи і посадові особи, наділені правом приймати
владні акти, складати правові документи, що визначають рух і долю
справи.

2. Суб'єкти, що мають особистий інтерес у справі: особа, яка притя­
гується до відповідальності, потерпілий та його законні представники
(батьки, усиновителі, опікуни, піклувальники, адвокати). На відміну від
суб'єктів першої групи, ніхто з представників цієї групи не користується
владними повноваженнями.

3. Особи і органи, що сприяють здійсненню провадження: свідки, екс­
перти, спеціалісти, перекладачі, поняті. Одні з них (свідки, експерти) по­
відомляють дані повноважному органові або посадовій особі, інші (пере-

Адміністративно-процесуальне право__________________________ 301

кладачі, поняті) потрібні для закріплення доказів або забезпечення необ­хідних умов адміністративного провадження.

4. Особлива група учасників провадження — громадські організації, товариські суди, трудові колективи, адміністрація за місцем роботи, на­вчання або проживання правопорушників. Вони співпрацюють з держав­ними органами, допомагаючи їм у здійсненні виховної роботи. У ряді ви­падків такі учасники провадження мають бути поінформовані про заходи адміністративного впливу, вжиті до винних. Вони можуть подавати кло­потання про скорочення строку позбавлення права. Особа, яка вчинила правопорушення, може бути звільнена від адміністративної відповідаль­ності з передачею матеріалів на розгляд товариського суду, громадської організації, трудового колективу.

Стадії провадження у справах про адміністративні правопорушен­ня. Діяльність учасників провадження у справах про адміністративні правопорушення розвивається у часі як послідовна низка пов'язаних між особою процесуальних дій щодо реалізації прав та взаємних обов'язків. Увесь процес складається з кількох фаз розвитку, що змінюють одна од­ну, їх прийнято називати стадіями.

Під стадією слід розуміти таку порівняно самостійну частину прова­дження, яка поряд з його загальними завданнями має властиві тільки їй завдання й особливості. Стадії різняться одна від одної кількістю учасни­ків провадження, характером проваджуваних дій та їх юридичною роллю.

Розв'язання завдань кожної стадії оформлюється спеціальним проце­суальним документом, який ніби підсумовує діяльність. Після прийняття такого акта розпочинається нова стадія. Стадії органічно пов'язані між собою; наступна, як правило, починається лише після того, як закінчена попередня, на новій стадії перевіряється те, що було зроблено раніше.

Провадження у справах про адміністративні правопорушення за сво­єю структурою схоже на кримінальний процес, проте воно значно прості­ше і містить менше процесуальних дій. Таке провадження має п'ять ста­дій: 1) порушення справи; 2) адміністративне розслідування; 3) розгляд справи та її вирішення; 4) перегляд постанови; 5) виконання постанови.

На першій стадії з'ясовується наявність ознак правопорушення у від­повідному діянні, здійснюється доставлення правопорушника, прийма­ється рішення про порушення справи, здійснюється оформлення такого рішення (може складатися процесуальний документ, який фіксує пору­шення справи). На другій стадії з'ясовуються обставини правопорушен­ня шляхом збирання доказів, встановлюються дані про винуватця; скла­дається протокол. На третій компетентний орган розглядає матеріали і приймає постанову. На четвертій (це факультативна, необов'язкова ста­дія, її може і не бути) постанова може бути оскаржена громадянином, оп­ротестована прокурором, переглянута за ініціативою вищестоящого орга­ну. Ця стадія закінчується прийняттям рішення про скасування, зміну, або залишення постанови в силі. П'ята стадія — виконання постанови

302______________________________________________ Глава 5

— розпочинається одразу після її прийняття або після розгляду скарги, протесту.

Зазначимо, що не в усіх провадженнях вони досить чітко виражені. Так, при стягненні штрафу на місці всі стадії (розслідування, розгляд справи і навіть виконання постанови) ніби поєднуються, ущільнюються, вміщуються у межах доволі нечисленних і досить простих дій компетент­ного представника органу державного управління.

Кожна стадія у свою чергу, складається з окремих етапів, що станов­лять групи взаємопов'язаних дій. Система стадій і етапів провадження може бути представлена так:

1. Порушення справи: а) встановлення ознак правопорушення; б) до-
ставлення правопорушника; в) прийняття рішення про порушення спра­
ви; г) оформлення рішення про порушення справи.

2. Адміністративне розслідування: а) доказування факту правопору­
шення; б) встановлення даних про особу правопорушника; в) процесу­
альне оформлення результатів розслідування; г) направлення матеріалів
для розгляду за підвідомчістю.

3. Розгляд справи', а) підготовка справи до розгляду і заслуховування;
б) заслуховування справи; в) прийняття постанови; г) доведення поста­
нови до відома.

 

4. Перегляд постанови: а) оскарження, опротестування постанови;
б) перевірка законності постанови; в) винесення рішення; г) реалізація
рішення.

5. Виконання постанови: а) звернення постанови до виконання;
б) безпосереднє виконання.

Кожний етап у свою чергу, складається з ряду послідовно здійснюва­них конкретних дій. Згідно з цим структура провадження у справах про адміністративні правопорушення є чотирирівневою: дії — етап — ста­дія — провадження у цілому.

1. Порушення справи. Ця стадія провадження у справах про адмі­ністративні правопорушення є початковою і становить комплекс проце­суальних дій, спрямованих на встановлення ознак правопорушення. Такі ознаки встановлюються особою, яка уповноважена складати протокол про адміністративне правопорушення, застосовувати заходи забезпечен­ня провадження у справах про адміністративні правопорушення (ст. 260 КУпАП), а саме: адміністративне затримання особи, особистий огляд, ог­ляд речей і вилучення речей та документів.

На жаль, чинний КУпАП не встановлює момент порушення справи про адміністративний проступок. Як правило, ним вважається складання протоколу про адміністративне правопорушення відповідно до ст. 254 КУпАП. Між тим, протокол про адміністративне правопорушення є до­кументом комплексним. У ньому не тільки фіксується факт проступку, а й містяться відомості про особу порушника, висновок щодо кваліфікації діяння за відповідною статтею Кодексу, дані про свідків і потерпілих, по-

 

Адміністративно-процесуальне право__________________________ 303

яснення порушника, а також інші відомості, необхідні для вирішення справи і відшкодування заподіяної матеріальної шкоди.

Здебільшого протокол про адміністративне правопорушення, поряд з іншими функціями, виконує функцію первинного процесуального доку­мента, а його складання є моментом порушення справи. Саме тому чинне адміністративне законодавство передбачає здійснення процесуальних дій, які передують складанню протоколу про адміністративне правопору­шення і оформляються відповідними процесуальними документами: про­токолами про вжиття заходів забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення, рапортами, актами про доставлення правопорушника тощо. Вони є першими документами справи, у яких фіксуються ознаки адміністративного правопорушення і міститься при­від для порушення справи. З огляду на це складання цих процесуальних документів є моментом порушення справи про адміністративний просту­пок.

2. Адміністративне розслідування. Ця стадія провадження у спра­вах про адміністративні правопорушення становить комплекс процесу­альних дій, спрямованих на встановлення обставин проступку, їх фіксу­вання і кваліфікацію. На цій стадії створюється передумова для об'єктив­ного і швидкого розгляду справи, застосування до винного передбачених законом заходів впливу.

Стадія розслідування починається з етапу порушення адміністратив­ної справи, підставою для чого є вчинення особою діяння, що має ознаки адміністративної провини.

Порушенню справи передує одержання інформації про діяння, що має ознаки провини. Така інформація, одержана у будь-якій формі, є приводом до порушення адміністративної справи. Правове значення при­воду до порушення і розслідування справи полягає у тому, що він викли­кає громадську публічну діяльність повноважних органів, тобто вимагає від цих органів відповідної реакції на сигнал про вчинення діяння. При­водами до порушення і розслідування адміністративних справ можуть бути заяви громадян, повідомлення представників громадськості, уста­нов, підприємств і організацій, преси та інших засобів масової інформа­ції, а також безпосереднє виявлення провини уповноваженою особою.

Останній привід відрізняється від інших перш за все тим, що питан­ня про порушення адміністративної справи вирішується за власною іні­ціативою осіб, які здійснюють адміністративний нагляд. Тут немає зов­нішнього спонукаючого початку, поштовху до того, щоб ці особи зайня­лися вирішенням питання. Цей привід має характерні особливості, а са­ме: а) безпосередній розсуд ніде не фіксується, а тому не завжди підда­ється контролю; б) припущення щодо провини виникає лише у свідомо­сті уповноваженої особи, і в разі підтвердження такого припущення немає потреби офіційно спростовувати його винесенням будь-якого спеціального документа; в) безпосереднє виявлення уповноваженою осо-

304______________________________________________ Глава 8

бою адміністративного правопорушення не є перешкодою для подальшо­го його розслідування цим суб'єктом.

Наступний етап — встановлення фактичних обставин у справі. Його сутність полягає у провадженні дій, спрямованих на збирання доказів, що підтверджують або спростовують винуватість у вчиненні правопору­шення.

Фактичні обставини вчиненої провини можна поділити на дві групи: а) обставини, що мають безпосереднє значення для вирішення питання про наявність або відсутність складу провини; б) обставини, що перебу­вають за рамками складу правопорушення, але мають значення для інди­відуалізації відповідальності.

Вони можуть бути встановлені різними способами: опитуванням осіб, які володіють інформацією, що має значення для справи (правопорушни­ки, потерпілі, свідки, експерти); проведенням експертизи; освідуванням; вилученням, наприклад, документів; знаходженням речових доказів на місці вчинення правопорушення; оглядом тощо. Всі встановлені обстави­ни фіксуються у відповідних процесуальних документах. Такими доку­ментами є пояснення, висновки, акти, протоколи. На цьому завершується етап встановлення фактичних обставин.

Етап процесуального оформлення результатів розслідування почина­ється з аналізу зафіксованих у перелічених документах усіх обставин у справі та завершується складанням протоколу про адміністративне пра­вопорушення. Саме протокол є процесуальним документом, що фіксує закінчення розслідування. Він складається про кожне правопорушення, крім випадків, прямо передбачених законодавством (ст. 258).

Протокол про адміністративне правопорушення не належить до до­кументів відносно вільної форми, таких як, приміром, пояснення або акт. Закон (ст. 256) встановлює обов'язковий перелік відомостей та атрибу­тів, які мають у ньому міститися. Вони поділяються на три групи.