Співвідношення державного управління і виконавчої влади

Організація державної влади в Україні згідно зі ст. 6 Конституції Ук­раїни здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та су­дову.

Ідея поділу влади, яку сформував як самостійне вчення всередині XVIII ст. французький просвітитель ПІ. Монтеск'є, грунтується на ви­знанні наявності у кожного виду влади системи стримувань і противаг, що перешкоджає концентрації влади та можливому внаслідок цього сва­віллю під час її використання. Різні види влади повинні співробітничати між собою і доповнювати одна одну, залишаючись при цьому певною мі­рою незалежними, а також мати можливість впливати одна на одну. Ре­зультатом такої взаємодії є встановлення основаних на законі відносин держави з громадянським суспільством, кожною людиною, створення умов для забезпечення прав і законних інтересів особи, розвитку грома­дянського суспільства, становлення правової держави.

Таким чином, децентралізована і поділена за функціональною озна­кою єдина державна влада представлена у державно-правовому механізмі України трьома видами або, як нині прийнято говорити, гілками.

Разом з тим державна влада є саме видом соціальної влади і похідна від неї. З волі та за рахунок суспільства утворюється держава, формуєть­ся й оплачується її апарат. Водночас суспільство ніби бере на себе зо-

Сутність державного управління...______________________________ 27

бов'язання підкорятися волі та виконувати вимоги держави. Натомість від державної машини вимагається ефективно виконувати її функції що­до забезпечення безпеки громадян, суспільства, держави; розвитку еконо­міки і створення умов, які сприяють піднесенню добробуту громадян, суспільства, держави; надання можливостей для реалізації громадянами та організаціями своїх прав і свобод, для вільного політичного, економіч­ного, соціального, духовного життя людей. Отже, державна влада здій­снює волю держави, а соціальна — волю соціуму, тобто суспільства. Основними ознаками соціальної влади є те, що вона:

1) виявляється через соціальне управління;

2) являє собою особливий вид відносин між членами суспільства (на­
діленими волею і свідомістю людьми), їх об'єднаннями (колективами);

3) забезпечує вияв і домінування єдиної волі, здатної організовувати
(об'єднувати і спрямовувати) вольові зусилля різних осіб з метою задо­
волення колективних потреб;

4) здійснюється за допомогою механізму, що складається з таких
прийомів і засобів впливу, як переконання, примус, стимулювання, на­
сильство, норми поведінки, організації, зброя тощо.

Таким чином, поняття «влада» органічно пов'язане з поняттям «во­ля». Влада у найзагальнішому розумінні — це здатність і можливість здійснювати свою волю, підкоряти їй, спонукати людей та їх колективи до певних дій і певної поведінки. Основними засобами, за допомогою яких встановлюється воля, є авторитет, право, насильство. Реалізація влади відбувається шляхом панування або управління.

Управління — це цілеспрямований, вольовий та упорядковуючий вплив суб'єкта на об'єкт. У соціальній сфері це вплив на зв'язки і відно­сини між компонентами, з яких складається суспільство, тобто на сус­пільні відносини.

Порівняння наведених вище визначень свідчить, що в кожному з них як ключове використовується поняття «воля». Тому саме в ньому слід шукати як інтегративні, так і детермінуючі ознаки таких явищ, як «вла­да» і «управління».

Воля — це здатність, по-перше, до визначення мети діяльності, а по-друге, до внутрішніх зусиль, необхідних для реалізації останньої, тобто до вольових дій. За своєю структурою вольова поведінка розпадається на прийняття рішення та його реалізацію, тобто на усвідомлення необхід­ності діяти та безпосередньо вольові дії.

Підкорення іншої волі своїй (тобто влада) насамперед полягає в усві­домленні якоїсь необхідності, отже є фактором психічним, внутрішнім виявом влади. Однак це лише один бік вияву влади. Другий бік (зовніш­ній) виявляється у реальній, конкретній діяльності, що має соціальне значення. Вона реалізується в основному за допомогою відповідних влад­них команд, цілеспрямованого вольового впливу, тобто через управління. У свою чергу влада — це найнеобхідніший засіб управління, оскільки її

28______________________________________________________ Глава 1

безпосередньою метою є бажана поведінка, адекватна владним, управлін­ським командам.

Таким чином, суб'єкти управління через волю впливають на поведін­ку, а через поведінку — на суспільні відносини та соціальні процеси. Звідси випливає, що управління є способом (формою) реалізації (вияву) влади.

Виконавчій владі, що є органічною складовою соціальної, притаманні характеристики останньої. Водночас вона відображає виконавчий аспект державної волі, оскільки функціонує виключно у державно-організовано­му суспільстві та в інтересах законодавчої влади. Це зумовлює специфіку ознак виконавчої влади, до яких належать такі:

· відносна самостійність у системі єдиної державної влади;

· організаційний характер впливу на суспільні відносини;

· організаційна оформленість її носіїв (суб'єктів), тобто вона має
конкретне суб'єктивне визначення і уособлюється в діяльності спеціаль­
них структур, наділених державою відповідною компетенцією;

— системність суб'єктів (їх сукупність) характеризується функці­
ональною взаємозалежністю, організаційно-ієрархічною і юридичною
підвладністю;

· професіоналізм, тобто ця влада здійснюється спеціально утворени­
ми, підготовленими та офіційно визнаними державою суб'єктами;

· універсальність існування в часі та просторі, тобто виконавча влада
здійснюється безперервно й на всій підпорядкованій державі території;

· вторинність і підвладність законодавчій владі.

Вивчення механізму функціонування виконавчої влади свідчить, що її основними функціями є:

— регулювання зв'язків між структурними утвореннями;

· перетворення політичних проблем на організаційно-правові за­
вдання, плани, програми;

· практична реалізація законів у загальнодержавному масштабі.

Масштаби функціонування виконавчої влади є найбільшими у дер­жаві. До сфери її безпосереднього відання належать величезні правові, інформаційні, економічні, технічні, ідеологічні, організаційні та інші ре­сурси. Виконавча влада спирається на значні території та контингенти людей, збройні сили, спеціалізовані примусові установи тощо. Іншими словами, у ній сконцентрована фактична державна міць.

Виконавчою владою охоплюється найширша сфера відносин у дер­жаві.

По-перше, це відносини як з кожним окремим громадянином, так і з громадянським суспільством у цілому, а також з громадськими організа­ціями, політичними партіями, професійними спілками. Виконавча влада у цих відносинах має переважно правозастосовний і забезпечувальний характер, її завдання полягає у забезпеченні вільного розвитку громадян­ського суспільства в межах приписів представницької влади.

Сутність державного управління...______________________________ 29

По-друге, це економіка, соціально-культурна й адміністративно-полі­тична сфери. Усі вони у той чи інший спосіб організаційно оформлені та виражені. Тут функціонують органи управління державним майном, під­приємствами, торгівлею, освітою, охороною здоров'я, наукою, культурою, внутрішніми та закордонними справами, обороною тощо. Це відносини між різними суб'єктами у межах самої виконавчої влади. При цьому най­повніше використовуються усі можливості останньої, її виконавчо-розпо­рядчий характер.

По-третє, це відносини з органами представницької та судової гілок влади, а також з прокуратурою, діяльність якої доповнює діяльність усіх гілок влади. Будучи підвладною, виконавча влада забезпечує життєдіяль­ність організаційних структур Верховної Ради України, судових і проку­рорських органів. У цьому розумінні тут також має місце реалізація управлінських повноважень у встановленому законодавством обсязі.

Отже, виконавча влада — це здатність держави за допомогою управ­лінської діяльності реалізовувати веління законодавчої влади.

Усвідомлення сутності понять «управління», «влада», «державне управління», «виконавча влада», а також співвідношення влади і управ­ління є достатньою базою для того, щоб визначити співвідношення дер­жавного управління і виконавчої влади.

Оскільки виконавча влада, як і будь-який інший вияв владних пов­новажень, відзначається здатністю підкоряти інших своїй волі і є специ­фічною складовою влади взагалі, а державне управління — це невід'ємна частина управлінської діяльності в цілому, співвідношення між ними випливає із співвідношення між владою і управлінням.

Державне управління є способом реалізації, формою вираження ви­конавчої влади. Отже, постає питання: чи полягає службова роль держав­ного управління лише в реалізації виконавчої влади, чи вона виходить за межі останньої?

Немає сумніву в тому, що державно-управлінська діяльність мініс­терства або обласної державної адміністрації — це спосіб реалізації вико­навчої влади. Проте з таким трактуванням важко погодитися, якщо йдеться щодо управлінської діяльності адміністрації державного вузу, школи, аптеки, магазину, залізничної станції, театру тощо. У такому разі за допомогою державного управління реалізується адміністративна влада (це поняття включає і виконавчу владу). Аналогічним чином треба ква­ліфікувати й внутрішньоуправлінську діяльність в органах державної ви­конавчої влади (наприклад, управлінські рішення щодо відпусток, надан­ня матеріальної допомоги, зміни місць дислокації служб підприємства тощо). Все це належить до адміністративної влади, реалізованої у дер­жавно-управлінській формі.

Отже, державне управління є формою вираження не тільки виконав­чої, а й інших видів адміністративної влади.

ЗО______________________________________________________ Глава 1

Активне використання законодавцем терміна «орган виконавчої вла­ди» зумовлює необхідність розглянути питання про співвідношення по­нять «орган виконавчої влади», «орган державного управління» і «суб'­єкт виконавчої влади».

З перелічених понять достатньо розроблене лише поняття «орган державного управління». Під ним, як правило, розуміють структуру, яка реалізує управлінські функції держави. Звідси випливає, що органи ви­конавчої влади водночас є й органами державного управління.

Проте не всі органи державного управління є органами виконавчої влади. Нині найбільш чітким критерієм їх розмежування є нормативне закріплення за останніми статусу органів виконавчої влади. Так, мініс­терства, комітети, місцеві державні адміністрації у відповідних докумен­тах визначені як органи виконавчої влади. Однак цього не можна сказати про адміністрації державних підприємств, установ, організацій. Вони є лише органами державного управління.

На підставі викладеного можна стверджувати, що органом виконав­чої влади є орган державного управління, офіційно визнаний органом ви­конавчої влади.

Складніше стоїть справа з поняттям «суб'єкт виконавчої влади». Не має сумніву, що до суб'єктів виконавчої влади належать усі органи остан­ньої. Питання полягає в тому, чи є її суб'єктами управлінські структури, які не мають статусу органу виконавчої влади, наприклад, виконавчий комітет міської ради, який взагалі належить до виконавчих органів міс­цевого самоврядування? Відповідь на це має бути позитивною.

Відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Ук­раїні» виконавчим комітетам міських рад делеговані деякі повноваження органів виконавчої влади. На підставі п. 2 ст. 11 цього Закону виконавчі комітети під час здійснення делегованих їм повноважень підконтрольні відповідним органам виконавчої влади. Це означає, що вони реалізують певний обсяг виконавчої влади, тобто належать до її суб'єктів.

Отже, поряд з органами виконавчої влади її суб'єктами є й інші управлінські структури.