Правові акти державного управління

Поняття правових актів державного управління. Існування суспіль­ства і держави, вся організація суспільного життя неможливі без повсяк­денної державно-владної діяльності з управління економікою, адмініст­ративно-правовою сферою, соціально-культурним будівництвом, міжга­лузевими зв'язками.

Неодмінним інструментом, за допомогою якого держава здійснює управління, є правові акти державного управління. З ними пов'язані ви­конання державних функцій і розв'язання будь-якої соціальної пробле­ми. Саме в них міститься переважна частина всіх наявних у державі пра­вових приписів, які поширюються практично на всі державні органи, не­державні структури, посадових осіб чи громадян.

Здійснюючись повсюдно, на різних рівнях керівництва, великою кількістю державних органів, акти державного управління здебільшого

210_____________________________________________________ Глава 6

становлять значну і різноманітну систему правових засобів щодо реалі­зації законів, закріплення і розвитку сучасних громадських відносин.

Отже, встановлення і застосування правових норм безпосередньо пов'язано з актами управління. Більше того, акти управління — це єди­ний спосіб створення і застосування правових норм у процесі управлін­ської діяльності. Визначення поняття правових актів управління — одна з найскладніших проблем сучасного адміністративного права. В юридич­ній літературі, в тому числі й навчальній, їх найчастіше визначають як форму державного управління, документ, волевиявлення, припис, дію.

Основні труднощі щодо визначення поняття державного управління полягають, головним чином, у з'ясуванні характеру його соціальної при­роди. Він зумовлений насамперед одночасною належністю актів до пра­вових та управлінських явищ. Зрозуміло, державне управління розгдяда-ти у відриві від права не можна, так само як і право неможливо розгля­дати без його регулюючих, управлінських функцій. Проте саме акти вия­вилися в епіцентрі взаємозалежностей права й управління, саме їх гене­тична двоєдність дала змогу виділити таку категорію, як юридичний ме­ханізм управління.

Отже, акти управління мають два джерела особливостей: по-перше, правове, по-друге, управлінське. Без правових актів не може бути дер­жавного управління як такого, водночас без них правова система держа­ви втрачає своє регулююче призначення у сфері дій виконавчої влади.

Ця обставина стала якщо не єдиною, то, в усякому разі, головною й основною причиною значно різних підходів до визначення поняття пра­вових актів державного управління.

Аналіз різних підходів дозволяє впевнено говорити про існування, принаймні, трьох найпоширеніших поглядів на цю проблему.

По-перше, правові акти державного управління визначають як фор­ми управлінської діяльності держави.

По-друге, правові акти державного управління визначають як доку­менти, що виходять від компетентних органів.

По-третє, правові акти державного управління визначають як владні дії державних виконавчо-розпорядчих органів.

Кожна з зазначених позицій відображає особливості та властивості цих актів і може використовуватися для їх характеристики та визначення поняття. Проте ці властивості й особливості можуть бути або основними, тобто такими, що відображають найістотніші риси усієї сукупності пра­вових актів державного управління, або додатковими, супутніми, тобто деталізуючими і конкретизуючими ці основні властивості. Важливість одних і других безперечна. Водночас вони мають різне значення для з'ясування змісту й сутності актів. Головне смислове навантаження при­падає на основні властивості, а додаткові дозволяють глибше та точніше розкрити зміст і визначити сутність правових актів державного управ­ління.

Методи і форми державного управління________________________ 211

З цього й випливає наше завдання: за допомогою аналізу зазначених вище підходів встановити основні властивості й визначити поняття пра­вових актів державного управління.

Якщо цілком погодитися з першим варіантом визначення, то вия­виться, що категорія «правові акти державного управління» збігається з категорією «правові форми державного управління», що вірно лише частково. Акти державного управління збігаються у такий спосіб лише з двома видами форм. Перша — встановлення норм права (видання норма­тивних актів управління, адміністративна правотворчість); друга — за­стосування норм права (видання ненормативних актів управління, інди­відуальних актів управління, актів застосування норм права, адміністра­тивне розпорядництво).

Отже, цей підхід не можна брати за основу, хоч він відображає одну з істотних властивостей актів державного управління.

Стосовно другого визначення, то очевидно, що характеристика акта тільки як документа не розкриває сутності цього правового явища. Саме визначення документа свідчить про те, що правовий акт управління не лише документ, оскільки не можна його роль і сутність звести до закріп­лення відповідної інформації різними способами на спеціальному мате­ріалі. Безумовно, документальна форма існування правових актів управ­ління відіграє важливу роль у розв'язанні проблеми їх систематизації, зберігання, а також у правозастосовній практиці. Отже, документ — це форма існування акта управління. За нинішніх умов можна впевнено го­ворити й щодо інших форм, що виконують аналогічні функції, наприк­лад, магнітні носії.

Отже, визначення акта як документа справедливе лише частково, та й то стосовно конкретних умов і обставин.

Найменш вразливою з позицій виокремлення значущих ознак право­вого акта управління є третя думка визначення.

Саме слово «акт» (лат. асїиз, від а§о — приводжу в рух) найчастіше вживається у значенні «вчинок, дія». Наприклад, терористичний акт. Ка­тегорія «державне управління» визначається як діяльність державних ор­ганів. Тобто, якщо будь-яке управління є діяльністю, а будь-який управ­лінський процес — комплексом послідовних дій суб'єктів управління, то управляти не діючи не можна. Не випадково іноді замість управління вживають поняття «управлінська діяльність» чи «діяльність з управлін­ня».

Отже, ми визначили першу і найзагальнішу властивість такого пра­вового явища, як правовий акт державного управління. Ці акти — це на­самперед дії. Саме дія може братися за основу в розкритті поняття й ви­робленні визначення правового акта державного управління. Проте слід мати на увазі, що зробити це можна лише з урахуванням усіх інших властивостей даного правового явища.

212_____________________________________________________ Глава 6

Виділена була й друга властивість — правові акти державного управ­ління є двома формами державного управління, причому формами пра­вовими.

Третя властивість правових актів державного управління полягає в їх вольовому характері відповідно до вольової сутності самого права. От­же, правові акти державного управління — не просто дії, а вольові дії чи волевиявлення.

Четверта властивість: ці акти не тільки волевиявлення. Це волеви­явлення, що створюють певний правовий чи юридичний ефект. Завдання юридичного ефекту безпосередньо пов'язане з метою управління. Розгля­нуті акти використовуються для досягнення певної мети в ході здійснен­ня завдань і функцій державного управління. Це цілком зрозуміло, бо йдеться про акти управління.

Загальним, спонукальним мотивом прийняття будь-якого акта управ­ління є потреба в юридичному впливі на існуючі у сфері державного управління відносини. Тому юридичний ефект — безпосередня мета юри­дичного акта. Говорячи про юридичний ефект правових актів державного управління, завжди мають на увазі вплив на відповідні відносини у ви­гляді встановлення (зміни, скасування) правових норм чи у вигляді вста­новлення (зміни, припинення) конкретних правовідносин.

Щодо цього слід зазначити, що певне юридичне значення, як відомо, мають і деякі службові документи, проте вони безпосередньо не вносять змін до системи чинних правових норм і не змінюють конкретні право­відносини, тобто вони не мають юридичних властивостей нормативного і правозастосовного характеру, властивостей, що роблять акт управління правовим. Ця ознака відмежовує правові акти державного управління від інших управлінських дій у цій сфері.

П'ята властивість: однією з найважливіших властивостей актів дер­жавного управління є їх державно-владний характер. Саме звідси випли­ває характер адміністративно-правових відносин як відносин влади і під­порядкування. Крім того, за ознакою владності правові акти управління відмежовуються від інших управлінських дій і від правових актів, здій­снюваних суб'єктами правовідносин.

Шоста властивість правових актів державного управління — їх під-законність. Владний характер правового акта управління не означає, що орган, який його видає, діє на свій розсуд, поза будь-якими межами. Під-законність правового акта управління означає, що він має відповідати усім вимогам законів та інших актів вищестоящих органів як за змістом, так і за порядком видання та формою закріплення.

Наголошуючи на важливості незаконності як властивості правових актів управління, слід враховувати і таку специфічну особливість, як участь у підготовці актів багатьох людей. На жаль, більшість учасників цього процесу не мають необхідної правової підготовки. За таких умов завжди є небезпека виникнення у частини суб'єктів управлінської діяль-

Методи і форми державного управління________________________ 213

ності помилкових уявлень про те, що вираження їх волі в актах управ­ління залежить в основному від їх власного погляду.

Сьома: правовий акт державного управління може виступати варіан­том управлінського рішення.

Восьма: правовий акт державного управління приймається виключно повноважним суб'єктом державно-управлінської діяльності.

Дев'ята: правовий акт державного управління — це одностороннє во­левиявлення повноважного суб'єкта державного управління.

Десята: правовий акт визначає правила належної поведінки у сфері державного управління.

Одинадцята: правовий акт державного управління може бути опро­тестований у встановленому чинним законодавством порядку.

Дванадцята: правовий акт державного управління у разі недо­держання вміщених у ньому юридично-владних приписів спричинює особливі юридичні наслідки — відповідальність винної сторони.

Тринадцята: наявність певної форми провадження (видання) право­вого акта державного управління. Такі акти провадяться у встановлено­му порядку й згідно з офіційно передбаченою процедурою. Слід зазначи­ти, що такі загальні правила, на жаль, відсутні, а існують лише положен­ня відомчого характеру.

Все зазначене вище дозволяє дати визначення актам державного управління.

Правові акти державного управління — це владні, підзаконні, втілені у встановлену форму волевиявлення суб'єктів державного управління, що безпосередньо впливають на правові норми і відносини з метою їх удоско­налення відповідно до державних інтересів.

Згідно зі своїм призначенням акти управління можуть виконувати різноманітні завдання. Зокрема, можуть виступати як юридичні факти, на підставі яких виникають, змінюються і припиняються правовідноси­ни. Яскравим прикладом цього можуть бути випадки встановлення за конкретною особою адміністративного нагляду (для таких осіб встанов­люється низка специфічних зобов'язань-обмежень).

Правовий акт державного управління може стати підставою для прийняття інших актів управління. Наприклад, введення карантинного режиму у певній місцевості є підставою для прийняття рішень про обме­ження виїзду транспортних засобів та їх огляду, технічну переробку або знищення підкарантинних матеріалів та інших заходів, передбачених за­конодавством.

Акт державного управління є доказом для органів виконавчої та су­дової влади. Так, наявність рішення про виділення особі квартири є до­казом її права на вселення в цю квартиру.

Акти управління відрізняються від суміжних державних актів та ак­тів громадських організацій.

Насамперед вони відмінні від законів. Верховенство закону щодо ак-

214_____________________________________________________ Глава 6

та управління незаперечне, оскільки він має найбільшу юридичну силу. Закон може змінювати, скасовувати, призупиняти дію акта управління, останній же аналогічного впливу на закон не здійснює.

Відрізняються акти управління й від судових актів. Судові акти приймаються у зв'язку з конкретними порушеннями правових норм, є наслідком розгляду на судових засіданнях фактів конкретних відхилень від встановленого правопорядку; вони не встановлюють нових правил поведінки.

Акти ж управління приймаються не лише і не стільки у зв'язку з по­рушенням правових норм. Значна частина правових актів державного управління приймається у зв'язку з розв'язанням конкретних завдань по­всякденного керівництва господарським, політичним, соціально-культур­ним будівництвом. До того ж багато актів управління (правові акти) міс­тять нові правила поведінки, розраховані на тривалий час.

Судові акти приймаються в особливому процесуальному порядку, як правило, колегіальне, акти ж управління часто приймаються одноосібне посадовими особами управлінського апарату, що, зрозуміло, не виключає можливості прийняття їх колегіальне, наприклад, прийняття постанови Кабінетом Міністрів України.

Відрізняються акти управління і від цивільно-правових договорів, угод. Останні є результатом взаємної згоди двох чи кількох сторін. Акти управління — це однобічні, державно-владні волевиявлення конкретних органів управління та їх посадових осіб. За незаконне прийняття акта управління несе відповідальність тільки той, хто його видав, а за неза­конне укладання цивільно-правової угоди — обидва її контрагенти.

Істотно відрізняються акти органів управління і від актів громад­ських організацій. Акти останніх містять лише волю органу управління громадської організації, вони імперативні лише всередині самих громад­ських організацій. Акти органів державного управління є державно-владни­ми. Вони обов'язкові для виконання усіма суб'єктами, до яких звернені.

Нарешті, акти державного управління відрізняються від службових документів. Юридичні службові документи хоч і мають юридичне зна­чення (дипломи, атестати, трудові книжки, посвідчення, паспорти тощо), проте вони не містять норм права, що властиво більшості актів держав­ного управління, які мають підзаконний характер.

Види правових актів державного управління. Відображаючи усю різноманітність державного управління як наиширшої діяльності держа­ви, акти управління також різноманітні й багаточисленні.

Вони можуть бути класифіковані, упорядковані в однопорядкові гру­пи, що дає можливість чітко визначити місце кожного акта управління в їх загальній кількості, віднайти вірний, науковий підхід до відбору актів управління при їх систематизації.

Наукова класифікація актів управління дає можливість глибше з'ясу­вати їх правову природу, визначити роль і значення в управлінському

Методи і форми державного управління________________________ 215

процесі, в розв'язанні загальних і спеціальних завдань державного управ­ління, виробити найбільш чіткий і досконалий порядок їх видання, роз­робити дійові заходи щодо забезпечення контролю за їх здійсненням.

За основу класифікації правових актів державного управління бе­руться найзагальніші та найістотніші їх ознаки і властивості, щовідігра-ють визначальну роль у характеристиці правової природи конкретних ак­тів. Важливо зазначити, що класифікація має не лише суто теоретичне, а й практичне значення.

У теорії адміністративного права правові акти державного управлін­ня прийнято класифікувати за такими критеріями:

· за юридичними властивостями;

· за межею дії;

· за характером компетенції органів, які видають акти;

· за становищем органів, що видають акти в управлінській ієрархії.

/. За юридичними властивостями усі правові акти державного уп­равління поділяються на дві великі групи: нормативні (правовстанов-люючі, акти загального характеру) та ненормативні (індивідуальні, пра-возастосовні, правовиконавчі, окремі адміністративні, акти реалізації норм адміністративного права).

Нормативні акти безпосередньо виражають регулятивну функцію адміністративного права. Саме вони містять адміністративно-правові норми, що встановлюють загальні правила належної поведінки. Ці акти розраховані на довготривале, багаторазове застосування з метою регулю­вання однотипних суспільних відносин і не мають персоніфікованого (конкретного) адресата.

Правотворче призначення — важлива властивість нормативних актів. Нормативний акт не просто викладає відповідні адміністративно-правові норми, він їх встановлює, вводить юридичні норми до правової системи.

Правотворча роль нормативних актів державного управління вияв­ляється у:

а) конкретизації норм вищої юридичної сили;

б) визначенні типових правил поведінки в галузі державного управ­
ління (митні правила, правила дозвільної системи);

в) втіленні в життя різних соціально-економічних програм (програми
приватизації);

г) визначенні організаційно-правового статусу суб'єктів адміністра­
тивного права;

д) встановленні необхідних обмежень і заборон;

е) формуванні міжгалузевих зв'язків і способів взаємодії різних учас­
ників управлінських відносин;

є) забезпеченні охорони встановленого у галузі державного управлін­ня порядку відносин.

Ненормативні (індивідуальні) правові акти державного управління мають яскраво виражений правозастосовний (правовиконавчий) харак-

216_____________________________________________________ Глава 6

тер. Ці акти завжди є актами застосування норм права. Ненормативний (індивідуальний) правовий акт державного управління — це індивідуаль­ний юридичний акт, який розв'язує конкретну управлінську справу, пер­сонально визначає поведінку адресата, має державно-владний характер, застосовується уповноваженим органом у встановленому порядку.

Основні ознаки акта застосування норм адміністративного права такі:

а) індивідуальний характер, який виявляється, по-перше, в тому, що
він вирішує цілком визначене і конкретне питання; по-друге, в ньому
вказується конкретний адресат, який має додержуватися вміщеного в ак­
ті припису;

б) державно-владний характер і обов'язковий для всіх адресатів. Ви­
конання акта гарантується, а за необхідності забезпечується примусовою
силою держави.

Слід зазначити, що такі акти не завжди містять владні приписи особі, до якої звернена норма безпосередньо. Іншими словами^' сам акт може бути звернений до однієї особи, а вміщені в ньому приписи — до іншої. Наприклад, наказ щодо нагородження цінним подарунком. Такий акт безпосередньо звернений до тієї особи, яка таким подарунком нагородже­на. Водночас вміщені в ньому державно-владні приписи спрямовані ор­гану, що зобов'язаний цей подарунок видати;

в) завжди видаються в односторонньому порядку. Вони виходять від
компетентного органу (посадової особи) — суб'єкта застосування норм
адміністративного права. Ця обставина залишається в силі й тоді, коли
акт є результатом погодження волі учасників правовідносин. Наприклад,
акти щодо призначення пенсії, надання відпустки, матеріальної допомоги
тощо;

г) спричиняє виникнення, зміну, припинення адміністративних пра­
вовідносин, тобто є юридичним фактом. Водночас він не тільки юридич­
ний факт. Такі акти виконують і регулятивні функції. Норми адміністра­
тивного права регулюють абстрактні управлінські відносини. Ця абст­
рактність нормативних приписів не дозволяє використовувати їх для без­
посереднього впливу. З цією метою використовуються акти застосування
норм права, які стають самостійним засобом управління соціальними
процесами.

2. За межею дії (дії актів у просторі й часі) акти поділяються на такі:

а) що діють на всій території без обмежень у часі (до актів такого ви­
ду належать ті, чия юридична сила поширюється на всю територію Ук­
раїни і не обмежується будь-якими часовими рамками);

б) що діють на всій території протягом певного строку (такими є ак­
ти, юридична сила яких поширюється на всю територію України, але
тільки на певний, спеціально обумовлений термін. Іноді їх називають
строковими актами, тобто такими, що мають термін дії. До них слід від­
нести: акти, що регламентують питання постачання продукції державі,

 

Методи і форми державного управління________________________ 217

розміщення державних замовлень, формування державних контрактів, встановлення тимчасових норм тощо);

в) що діють на частині території без обмежень у часі (в основному це
акти місцевих державних адміністрацій. Наприклад, правила благоуст­
рою територій міст та інших населених пунктів, правила торгівлі на ба­
зарах тощо. Проте такі акти часто приймаються Президентом, Кабінетом
Міністрів, міністерствами, комітетами);

г) що діють на частині території протягом певного терміну (це в ос­
новному акти місцевих адміністрацій). Проте такі акти часто приймають­
ся Президентом України, Кабінетом Міністрів, міністерствами, коміте­
тами.

Розглядаючи межі дії правових актів державного управління, слід зазначити, що можливий їх «вихід» за межі державного кордону, коли вони регламентують діяльність українських організацій і громадян за кордоном.

Питання про дію актів управління в часі та просторі безпосередньо стосується проблеми припинення їх дії. В умовах режиму законності припинення дії акта зумовлене низкою об'єктивних факторів, їх дослі­дження дозволило виділити шість найзагальніших, за якими акти припи­няють свою дію. Ними є:

а) виконання вміщеної в акті вимоги (наприклад, сплата штрафу
згідно з постановою). Проте слід зазначити, що виконання акта не у всіх
випадках означає припинення його дії. Так, постанова щодо утворення
органу управління не припиняє своєї дії у зв'язку з фактичним створен­
ням органу. Такі акти припиняють свою дію тільки в результаті скасу­
вання;

б) настання юридичної події. Наприклад, смерть громадянина ану­
лює дію акта щодо призначення йому пенсії;

в) волевиявлення зацікавленої сторони, коли акт пов'язаний із здій­
сненням суб'єктивних прав. У більшості випадків тут необхідне видання
нового акта;

г) закінчення строку дії акта, що обумовлений в ньому;

д) поглинання змісту акта новим актом;

е) скасування акта у встановленому порядку.

3. За характером компетенції органів, які видають акти, останні поділяються на акти загального, галузевого і функціонального управлін­ня. Перші регулюють управлінські відносини в усіх сферах і галузях; другі — відносини, пов'язані з якоюсь однією галуззю державного управ­ління; треті регулюють одну чи кілька державних функцій. Найбільш ха­рактерними актами першої групи є акти Президента України, Кабінету Міністрів України, місцевих державних адміністрацій; другої — акти управління галузевих міністерств, комітетів, керівників галузевих і служб місцевих державних адміністрацій; третьої — акти функціональ­них органів управління (наприклад, податкової адміністрації).

218______________________________________________ Глава 6

4. За становищем органів, які приймають акти, в управлінській ієрархії. Останні класифікуються залежно від того, які органи їх видають. При цьому різні органи управління видають різні за назвами акти:

· Президент України — укази і розпорядження;

· Кабінет Міністрів України — постанови і розпорядження.

Акти управління Президента і Кабінету Міністрів можуть бути нор­мативними й індивідуальними, їх нормативні акти, разом з законами, становлять правову основу всіх інших актів державного управління.

· Міністерства, комітети, відомства, як правило, — накази й інструкції;

· голови державних адміністрацій — розпорядження;

· керівники структурних підрозділів державних адміністрацій — накази.
Накази — самостійний різновид актів управління. Вони можуть бути

як нормативними, так й індивідуальними. Наказами міністрів та керівни­ків інших відомств можуть вводитися в дію положення, статути, правила, інструкції.

Інструкція завжди є нормативним актом, який встановлює порядок застосування (виконання) законів, указів, актів вищих органів управлін­ня, проведення організаційних заходів або матеріально-технічних опера­цій.

За загальним правилом, акти управління, що приймаються міністра­ми і керівниками інших центральних органів виконавчої влади, діють у сфері функціонування даного органу й обов'язкові для виконання усіма підвідомчими їм установами, організаціями та їх посадовими особами.

У деяких випадках їхні акти управління мають надвідомчий харак­тер, поширюють свою дію за межі цієї управлінської системи, обов'язкові для виконання органами, підприємствами, установами, організаціями та їх посадовими особами, що не входять до даної системи.

Вимоги, що ставляться до актів державного управління. Акти дер­жавного управління мають відповідати законам і підзаконним актам ор­ганів державного управління вищого рівня.

Будь-який акт державного управління має бути прийнятий компе­тентним органом і в межах його повноважень. Чітке визначення компе­тенції кожного органу державного управління на видання акта управлін­ня, тобто забезпечення правильного уявлення щодо кола питань, які під­лягають віданню цього органу, є обов'язковою умовою правильного ви­конання функцій і завдань кожним органом державного управління.

Акти державного управління мають видаватися в певному порядку з додержанням процесуальних правил. Наприклад, одні акти видаються колегіальним органом, інші — єдиноначальним; одні публікуються у міс­цевій пресі, інші просто доводяться до відома виконавців тощо.

Однією з важливих вимог, які ставляться до актів державного управ­ління, є додержання певної форми акта.

Найчастіше акти державного управління втілюються у письмовій формі, мають певну назву, підписуються певними посадовими особами,

Методи і форми державного управління________________________ 219

нумеруються, датуються, забезпечуються іншими реквізитами. Деякі ак­ти державного управління втілюються, у так звану конклюдентну форму (дорожні знаки).

До актів державного управління іноді можуть ставитися й інші до­даткові вимоги. Так, деякі з них можуть бути видані лише за наявності спеціального дозволу вищого органу; деякі можуть бути прийняті лише в межах певного терміну; деякі вимагають затвердження вищестоящим органом. Письмові акти державного управління мають бути викладені грамотно, чітко, загальнодоступною мовою, конкретно формулювати ви­моги.

За порушення певних вимог закону акти державного управління мо­жуть бути визнані неправомірними, і, залежно від характеру порушень, не породжувати юридичних наслідків з моменту їх прийняття (порушен­ня закону); виявитися заперечними, тобто такими дефектними актами, які обов'язкові до виконання, але можуть бути заперечені заінтересова­ними органами чи особами у судовому або адміністративному порядку.

У праві, зокрема і в адміністративному, діє презумпція законності прийнятих актів управління. Питання щодо визнання даного акта непра­вильним, дефектним вирішується компетентним державним органом.