Методи державного управління

Поняття методів державного управління. У загальноприйнятому ро­зумінні термін «метод» означає спосіб чи прийом здійснення чого-небудь.

Виходячи з цього, під методами будь-якої діяльності слід розуміти способи, прийоми, засоби, які використовуються для досягнення постав­леної мети і становлять зміст цієї діяльності. Використовуючи цю теоре­тичну конструкцію, можна сформулювати визначення методів державно­го управління:

Методи державного управління — це, різні способи, прийоми та засоби цілеспрямованого, організуючого впливу суб'єктів управління на об'єкти, які віднесені до їх ведення.

Саме методи управління виражають змістовий бік управлінського впливу. Вони й є волею держави, конкретизованою відповідним управ­лінським органом у межах наданих йому юридично-владних повнова­жень. Тому методи державного управління, як правило, фіксуються в ад-міністративно-правових актах.

Узагальнення та наукове осмислення усього масиву відомих практи­ці методів державного управління дає можливість визначити їх конкрет­не призначення, а саме:

1. Встановлення правил поведінки у сфері державного управління,
тобто встановлення обов'язкових для учасників управлінських відносин
нормативів. Наприклад, вважати боротьбу зі злочинами проти особи,
злочинністю в економічній сфері, зокрема в кредитно-фінансовій та бан­
ківській системах, у зовнішньоекономічній діяльності та торгівлі, на
транспорті головними напрямами в діяльності правоохоронних органів.

2. Видання індивідуальних приписів на адресу конкретних учасників
управлінських відносин. Наприклад: Міністерству внутрішніх справ Ук­
раїни терміново проводити спеціальні операції з затримання і перевірки
підозрюваних осіб.

3. Вирішення в односторонньому порядку питань, які виникають з
ініціативи керованих об'єктів. У цьому разі йдеться про вирішення, при­
пустимо, питань, для розв'язання яких МВС звертається до Кабінету Мі­
ністрів України, наприклад, підтримати ініціативу МВС України щодо
вдосконалення контролю за пересуванням автотранспортних засобів.

Методи і форми державного управління_________________________ 185

4. Нагляд і контроль за поведінкою учасників управлінських відно­
син, тобто брати під особливий контроль розвиток певних ситуацій.

5. Застосування стимулюючих заходів впливу на керовані об'єкти: за­
безпечувати виділення коштів для заохочення працівників правоохорон­
них органів і представників громадськості, які відзначились у виявленні,
знешкодженні злочинних угруповань та затриманні злочинців і т. ін.

6. Застосування за потреби офіційних заходів примусового характеру
з метою забезпечення належного порядку у сфері державного управління
відповідно до законодавства України і т. ін.

Таким чином, методи характеризують управління з якісного боку, то­му вдосконалювати й підвищувати ефективніть управлівння — це зна­чить удосконалювати й підвищувати ефективність його методів.

Методи державного управління численні та різноманітні. Пояснюєть­ся це, по-перше, багатоманітністю усієї системи суб'єктів державного управління; по-друге, багатоманітністю функціонального призначення і змісту діяльності кожного із суб'єктів; по-третє, багатоманітністю об'єк­тів управлінського впливу.

Проте хоч би якими різноманітними в конкретних виявах вони не були, є особливості, характерні як для всієї системи методів державного управління, так і для окремих їх видів.

Особливості методів державного управління в цілому полягають у такому:

1) вони реалізуються у процесі державного управління;

2) вони виражають управлінський (упорядковуючий) вплив суб'єктів
управління на об'єкти управління, становлять зміст цього впливу і завж­
ди мають своїм адресатом конкретний об'єкт (індивідуальний чи колек­
тивний);

3) в методах державного управління завжди міститься управлінська
воля держави. Вони і є державно-владними приписами органів управлін­
ня. В них виражаються повноваження юридичне владного характеру, що
належать цим органам;

4) вони використовуються суб'єктами державного управління як за­
сіб реалізації закріпленої за ними компетенції. Це означає, що юридична
сила методів завжди знаходиться у межах повноважень того органу, який
їх використовує;

5) методи, як і будь-який зміст, мають свою форму, своє зовнішнє ви­
раження. Засобом зовнішнього вираження методів державного управлін­
ня є форми державного управління.

Проблема методів державного управління нині надзвичайно актуаль­на. Це пов'язано з активними спробами прискорити перехід до цивілізо­ваних відносин ринкового типу й тими змінами, які у зв'язку із цим від­буваються в механізмі державного управління. Серйозні зміни спостері­гаються в організаційно-правовому статусі як суб'єктів, так і об'єктів управління, а також у зв'язках між ними. Значне ослаблення, а в багатьох

186______________________________________________ Глава 6

випадках й усунення прямої залежності між підприємствами й міністер­ствами, зміщення центру ваги в бік господарських структур нового типу (концерни, корпорації), підвищення значущості регіональних управлін­ських структур цілком слушно поставили питання про межі використан­ня в управлінській роботі односторонніх юридично-владних приписів і ролі загальнорегулюючих засобів впливу на економіку та інші галузі життя суспільства.

Проте це зовсім не означає повної відмови від властивої державно-управлінській діяльності владності. Без неї не обійтись і за нових, рин­кових умов, формування яких викликають великі труднощі.

Спроби позбутися бюрократичних перекручень у державному управ­лінні призвели, на жаль, до інших перекосів — прагнення усунути з цієї сфери будь-яке адміністрування, водночас і адміністрування як нормаль­ний управлінський вплив адміністративно-правовими методами.

Саме адміністративно-правові методи через недостатнє розуміння їх об'єктивної необхідності за будь-якої системи управління замість очи­щення їх від бюрократичних нашарувань були оголошені неприйнятни­ми за наших умов. У засобах масової інформації пропагувались ідеї лік­відації адміністративної системи, тобто управлінського апарату взагалі. Початок боротьби з цією системою (з 60-х років) проводився під гаслом повної відмови від адміністративних, тобто суто управлінських важелів державної діяльності, які були оголошені бюрократичними, ненаукови­ми, волюнтаристськими, примусовими, руйнівними тощо.

Негативне ставлення до адміністративно-правових методів держав­ного управління не подолано й нині, раз за разом звучать слова щодо за­грози «панування адміністративно-командної системи». До того ж сама проблема методів управління значною мірою має суто публіцистичний характер, що не відображає наукові підходи до організації державно-управлінської діяльності за нових умов. Водночас об'єктивні наукові дослі­дження проблем державного управління й виконавчої влади свідчать, що ігнорування адміністративно-правових методів стало однією з причин виникнення й поглиблення кризових явищ у громадському й державно­му житті.

На сьогодні не викликає сумніву той факт, що адміністративно-пра­вові методи невіддільні від процесу реалізації виконавчої влади, що дер­жавне управління не може бути витіснене цивільно-правовими катего­ріями договірного типу. Саме ці методи відіграють вирішальну роль у за­безпеченні належного правового порядку, рівня державної дисципліни.

Методологічно-орієнтуючим документом з цього приводу є Послан­ня Президента України до Верховної Ради України 2002 р. «Європей­ський вибір. Концептуальні засади стратегії економічного та соціального розвитку України на 2002—2011 роки». Саме у цьому посланні Прези­дент України зазначає, що у процесі поглиблення реформ слід подолати штучне протиставлення держави і ринку, виходити з того, що основним

Методи і форми державного управління________________________ 187

суб'єктом політики економічного зростання, подальшої демократизації суспільства та поглиблення інтеграційних процесів є держава. Звідси ви­пливає об'єктивна необхідність істотного зміцнення її дієздатності.

Види методів державного управління. Різноманітність конкретно використовуваних у державному управлінні засобів (методів) реалізації завдань і функцій державних органів роблять актуальною проблему їх класифікації.

У зв'язку з тим, що конкретних прийомів, які застосовуються для впливу на керовані об'єкти, дуже багато, проблема класифікації методів полягає у визначенні критеріїв, грунтуючись на яких можна звести ці прийоми до однорідних груп.

Враховуючи, що вибір критерію багато в чому залежить від мети і завдань, які стоять перед дослідником, в юридичній літературі можна знайти різноманітні варіанти класифікацій. Так, Ю. Козлов поділяє їх на дві групи: позаекономічного (прямого) й економічного (непрямого) впливу; А. Лунєв — на чотири: морально-політичні, економічні, організа­ційні, адміністративно-директивні; Г. Атаманчук — також на чотири: мо­рально-ідеологічні, соціально-політичні, економічні, адміністративні. Ук­раїнський адміністративіст А. С. Васильєв бачить методи стимулюючого й імперативно-владного впливу. Існують й інші підходи, серед яких ви­різняють методи одноосібні, колегіальні, колективні, комбіновані тощо.

Усі перелічені класифікації мають на меті розмежувати й згрупувати засоби, прийоми, способи впливу на свідомість і поведінку людей у про­цесі державного управління. Тому вони, безумовно, корисні й, до певної міри, ефективні. Проте необхідність впливу не є за своєю природою суб'­єктивістською чи довільною. Вплив завжди здійснюється через необхід­ність задоволення об'єктивних потреб. Тому і засоби, які використову­ються для такого задоволення, об'єктивно зумовлені.

Отже, потреби процесу управління є важливим критерієм класифіка­ції методів управління. У найзагальнішому вигляді потреби можна поді­лити на три види: переконання, заохочення, примус.

Потреба переконання вимагає використання економічних, політич­них, моральних, ідеологічних, адміністративних, організаційних, психо­логічних засобів.

Потреба заохочування передбачає використання цих самих (еконо­мічних, політичних, моральних, ідеологічних, адміністративних, організа­ційних, психологічних) засобів.

Потреба примушування також вимагає використання саме цих засо­бів (економічних, політичних, моральних, ідеологічних, адміністратив­них, організаційних, психологічних).

Відмінність полягає тільки у цільовій спрямованості у разі конкрет­ного застосування того чи іншого прийому та в інтенсивності викори­стання тієї чи іншої групи прийомів.

Отже, йдеться про три найзагальніші, найуніверсальніші, а в теоре-

Глава 6

тичному розумінні — найкраще визначені й детерміновані методи дер­жавного управління: переконання, заохочення і примус.

Правильне застосування саме цих методів у процесі здійснення дер­жавного управління забезпечує найбільшу й максимальну ефективність управлінської діяльності, раціональне функціонування всіх адміністра­тивно-правових інститутів, непохитність правових устоїв у галузях управління.

Переконання, заохочення й примус у сфері державного управління застосовуються для того, щоб забезпечити:

1) цілеспрямованість управлінської діяльності;

2) правомірність поведінки учасників управлінських відносин;

3) функціонування й захист встановленого державою режиму, за яко­
го б неухильно виконувалися правові приписи усіх ланок управлінської
системи;

4) нормальні взаємовідносини усіх учасників управлінських відносин.

Для того, щоб ці завдання були виконані, методи переконання, заохо­чення й примусу, що є визначальними методами управління й боротьби з правопорушеннями, мають розумно поєднуватися, тобто не протистоя­ти одне одному, а доповнювати, підпорядковуватися загальним завдан­ням керівного впливу.

Правильне розуміння принципу розумного поєднання методів пере­конання, заохочення й примусу забезпечує досягнення максимально ко­рисних результатів у процесі здійснення державного управління.

При цьому поєднання методів переконання, заохочення й примусу має бути гармонійним. Перебільшення ролі того чи іншого методу керівництва неухильно призводить до соціальних дисонансів, до порушення норм за­конності. Гарантією правильного поєднання є визнання головної ролі ме­тодів переконання і заохочення як методів психічного впливу на свідо­мість, а через неї — на поведінку людей. Ці методи виявляються в системі заохочувальних, виховних, пояснювальних, рекомендуючих заходів, що забезпечують правочинність вчинків і дій учасників управлінських відносин.

Переконання й заохочення як всеохоплюючі методи становлять осно­ву функціонування апарату державного управління.

При здійсненні державного керівництва господарством, соціально-культурним і адміністративно-політичним будівництвом, а також у про­цесі правоохоронної діяльності органи державного управління викори­стовують різноманітні прийоми і способи переконання і заохочення як методи цілеспрямованого впливу.

Якщо звернутися до правоохоронної діяльності, то виявиться, що ор­гани держави найчастіше використовують:

1) правове пропагування, пояснення сутності законів, правової полі­
тики держави;

2) постійне інформування населення щодо стану справ у галузі охо­
рони громадського порядку;

Методи і форми державного управління_________________________ 189

3) стимулювання ініціативи громадськості стосовно надання право­
охоронним органам допомоги щодо забезпечення правопорядку;

4) забезпечення поширення позитивного досвіду в боротьбі з пору­
шеннями правопорядку;

5) проведення профілактичних заходів щодо недопущення антигро­
мадських проявів;

6) заохочення громадян, які активно виявили себе в боротьбі з пра­
вопорушеннями.

Зростання свідомості, організованості громадян робить методи пере­конання й заохочення дедалі ефективнішими інструментами регулюван­ня громадських управлінських відносин. При цьому звужується сфера адміністрування, невиправдане застосування адміністративно-примусо­вих засобів впливу.

Адміністративний примус

Сутність адміністративного примусу. Невід'ємною складовою систе­ми методів державного управління суспільством є метод примусу, що на­лежить до найжорсткіших засобів впливу. Саме тому посадові особи ор­ганів управління застосовують примус, як правило, у поєднанні з іншими управлінськими прийомами. Авторитарність цього методу незаперечна, проте, нині немає жодної держави, яка б не використовувала його як най-необхідніший засіб управління своїми справами.

Важлива (хоч і не єдина) функція державного примусу — правоохо­ронна. Вона полягає в локалізації, нейтралізації, недопущенні правопору­шень. Тому державний примус традиційно розглядають з позицій захис­ту сформованих державою правовідносин і забезпечення неухильного й точного виконання юридичних норм конкретних галузей права.

Відмінності, що існують між галузевими нормами (та тими, які скла­даються під їх впливом) і ступенем суспільної небезпеки галузевих де­ліктів, зумовили розбіжності в характері й особливостях державних при­мусових заходів залежно від тієї чи іншої правової галузі.

Внаслідок зазначених обставин види державного примусу прийнято розглядати як явища, похідні від існуючих галузей права і властиві цим галузям правопорушення, і диференціювати згідно з існуючими правови­ми галузями.

На цих підставах виділяють: кримінальний примус, цивільно-право­вий примус, адміністративний примус.

При аналізі взаємозв'язків галузей права і видів примусу привертає увагу те, що галузей права значно більше, ніж видів державного примусу. Це пояснюється двома факторами.

З одного боку, появою в матеріальній сфері права комплексних галу­зей (економічне, житлове, податкове, банківське, морське, митне тощо),

190_____________________________________________________ Глава 6

які слід розглядати як повноцінні, хоч і специфічні. Очевидно, цей процес є результатом розвитку права і сприяє перетворенню його на об'ємну по-ліструктурну систему. В цьому розумінні наявність у системі права мате­ріальних комплексних галузей є ознакою її вдосконалення й достатньо висо­кої інтенсивності регулювання суспільних відносин, а отже, й рівня розвитку.

З іншого, — відсутністю соціальних, а як наслідок і правових переду­мов збільшення різноманітності примусових заходів захисту правових відносин. Держава не бачить необхідності у конструюванні нових видів примусу, її інтереси перебувають у площині вдосконалення існуючих за­ходів примусу, підвищення їх ефективності аж до повної реалізації прин­ципу невідворотності покарання за вчинене правопорушення.

Через це захист правових відносин у цих галузях забезпечується, крім використання інших можливостей, вже існуючими видами держав­ного примусу.

Найбільшою питомою вагою, високою мобільністю і здатністю адап­туватися до конкретних умов і потреб держави виділяється адміністра­тивний примус.

За своєю соціально-правовою природою адміністративний примус є органічною складовою державного примусу.

Адміністративний примус — це владне, здійснюване в односторонньо­му порядку та передбачених правовими нормами випадках застосування від імені держави до суб'єктів правовідносин, по-перше, заходів попере­дження правопорушень, по-друге, заходів припинення правопорушень, по-третє, заходів відповідальності за порушення нормативно-правових уста­новлень.

Серед його заходів є суто адміністративні, найбільш рельєфні, що не мають аналогів серед інших видів державно-примусового впливу. Це, на­приклад, оплатне вилучення предмета, що був засобом чи безпосереднім об'єктом адміністративного правопорушення; зобов'язання публічно по­просити вибачення у потерпілого; усунення (в разі необхідності) від ро­боти на період надзвичайного стану керівників державних підприємств, установ і організацій; тимчасове вилучення у громадян зареєстрованої вогнепальної і холодної зброї та боєприпасів; тимчасове вилучення у під­приємств, установ і організацій навчальної військової техніки, вибухо­вих, радіоактивних речовин і матеріалів, отруйних і сильнодіючих хіміч­них речовин; запровадження комендантської години; квартирної повин­ності тощо.

Є й такі, що близькі за зовнішніми ознаками до заходів кримінально­го чи цивільно-правового примусу. Наприклад, штраф, що кримінальним і адміністративним законодавством визначається як грошове стягнення, а цивільним — як вид забезпечення виконання зобов'язань. Проте у за­значених видів грошового штрафу відмінні як правова природа, так і юридичні умови й наслідки їх застосування. Саме тому кожний з видів штрафів, які застосовуються у відповідних сферах державного примусу,

Методи і форми державного управління_________________________ 191

наділяється додатковою характеристикою, що дає змогу правозастосов-нику безпомилково розрізняти штрафи кримінально-правові, цивільно-правові, адміністративно-правові.

Отже, заходи державного примусу залежно від галузі застосування наділяються відповідними ознаками. Відмітні ознаки адміністративного примусу, що дозволяють розпізнати заходи адміністративного впливу се­ред інших державних примусових заходів, такі:

· якщо всі види державного примусу рівнозначні за своєю сутністю
відповідному виду юридичної відповідальності (наприклад, кримі­
нальний примус практично рівнозначний кримінальній відповідаль­
ності), то адміністративний примус і адміністративна відповідаль­
ність — різні правові явища. Поняття «адміністративний примус»
значно ширше, ніж поняття «адміністративна відповідальність», та­
ким чином адміністративна відповідальність є частиною адміністра­
тивного примусу;

· заходи адміністративного примусу встановлюються, змінюються, ска­
совуються актами управління залежно від потреби. Не існує єдиного
акта, який би містив перлік примусових заходів;

· заходи адміністративного примусу застосовуються великою кількі­
стю суб'єктів (для порівняння відзначимо, що заходи кримінального
примусу застосовуються виключно судом). Так, право накладання ад­
міністративних стягнень мають більш як 40 суб'єктів (статті 218—
244⁷ КУпАП);

· заходи адміністративного примусу можуть застосовуватись як до
правопорушників чи осіб, від яких можна чекати вчинення правопо­
рушення, так і до осіб, які належать до категорії законослухняних,
тобто не вчинюють і не збираються вчинювати будь-які проступки. У
другому випадку застосування примусових заходів зумовлюється ви­
никненням екстремальних умов, наприклад, епідемій, епізоотій, за­
провадженням надзвичайного стану (при введенні такого стану може
бути встановлена заборона перебувати на вулицях та в інших громад­
ських місцях без спеціально виданих перепусток);

· застосування адміністративно-примусових заходів може бути зверне­
но як до конкретних суб'єктів (бути персоніфікованим), так і до пев­
ної групи фізичних або юридичних осіб без їх персоніфікації. На­
приклад, до мешканців селища, водіїв транспортних засобів, неповно­
літніх тощо;

· застосування заходів адміністративного примусу передбачається різ­
ними за юридичною силою нормативними документами: а) законами;
б) положеннями; в) правилами; г) інструкціями;

· заходи адміністративного примусу застосовуються як до фізичних,
так і до юридичних осіб. Зокрема, до громадської організації за пору­
шення чинного законодавства можуть застосовуватися такі адмініст-

192______________________________________________ Глава в

ративно-примусові заходи впливу, як примусовий розпуск, тимчасо­ва заборона чи припинення діяльності, штраф тощо; • усі заходи адміністративного примусу мають примусово-обов'язко­вий, державно-владний характер.

Види заходів адміністративного примусу. Заходи адміністративного примусу поділяються на три групи:

а) заходи адміністративного попередження;

б) заходи адміністративного припинення;

в) заходи відповідальності за порушення адміністративно-правових
установлень.

Проте, виділяючи у третій групі лише стягнення, слід визнати, що за межами класифікації залишаються заходи примусу, які, як і стягнення, застосовуються як заходи відповідальності адміністративного характеру.

Критерієм, за яким конкретні заходи адміністративного примусу, що входять до зазначених груп, різняться один від одного, є їх «розміщення» стосовно протиправної дії.

Заходи адміністративного попередження мають на меті не дозволити вчинити протиправний вчинок і застосовуються, якщо правопорушення тільки передбачається. Заходи адміністративного припинення мають не дозволити розвинутися протиправному вчинкові (припинити його), міні­мізувати збитки. Вони застосовуються, якщо вчинок вже почав здійсню­ватися. Заходи відповідальності за порушення нормативно-правових установлень застосовуються за умови, якщо встановлено склад проти­правного вчинку, тобто вчинок уже є правопорушенням.

Заходи адміністративного попередження. Ці заходи (їх часто на­зивають адміністративно-попереджувальними) застосовуються з метою попередження правопорушень за умови, якщо їх вчинення лише перед­бачається.

Сутність попередження (запобігання, профілактики) правопорушень полягає, по-перше, в тому, щоб не допустити протиправної поведінки з боку конкретних осіб, які до такої поведінки схильні; по-друге, в усунен­ні причин, що сприяють вчиненню правопорушень і утворенню умов, які виключають протиправну поведінку.

Законодавець вважає адміністративно-попереджувальну роботу важ­ливим компонентом забезпечення законності, порядку та дисципліни. Виходячи з цього, він вводить у КУпАП спеціальну статтю (ст. 6 «Запо­бігання адміністративним правопорушенням», яка передбачає вжиття профілактичних заходів, визначає їх цілі та суб'єктів.

У повсякденному житті громадяни частіше стикаються з адміністра­тивно-попереджувальними заходами, які застосовуються правоохоронни­ми органами (міліція МВС, податкова міліція, прокуратура), державни­ми інспекціями, контрольно-ревізійними службами та іншими, уповнова­женими на те державою структурами. Це, зокрема: • перевірка документів. Вона здійснюється з метою визначення: осо-

 

Методи і форми державного управління________________________ 193

бистості конкретної особи; якісних характеристик товарів, виробів, послуг; належності документа його пред'явникові; обгрунтованості та законності застосовуваних дій; справжності пред'явленого документа;

· безперешкодний вхід у житлові приміщення громадян, які перебува­
ють під адміністративним наглядом;

· відвідання підприємств, закладів, організацій для виконання профі­
лактичних функцій;

· опечатування приміщень, використовуваних як каси, місця зберіган­
ня документів, товарно-матеріальних цінностей; опечатування вимі­
рювальних приладів і пристроїв;

· вилучення для проведення аналізу проб продукції, яка призначена
для реалізації населенню;

· заборона або обмеження у встановленому порядку руху транспорту і
пішоходів на окремих ділянках вулиць і автомобільних шляхів з ме­
тою забезпечення громадської безпеки;

· заборона експлуатації транспортних засобів, технічний стан яких за­
грожує безпеці руху;

· тимчасова заборона (обмеження) доступу громадян на окремі ділян­
ки місцевості або об'єкти з метою забезпечення громадського поряд­
ку і громадської безпеки тощо.

Характерною особливістю адміністративно-попереджувальних захо­дів є те, що вони застосовуються в ситуаціях, коли правопорушення немає. Практиці відомі два види таких ситуацій:

1. Якщо є реальні підстави передбачати, що може здійснитися право­
порушення і його слід не допустити.

Заходи, що можна вжити при цьому, можуть бути а) індивідуальни­ми або персоніфікованими і б) загальними, що не мають чітко визначе­ного конкретного адресата.

Прикладом індивідуальних або персоніфікованих заходів (адресова­них конкретній особі) можуть слугувати правила адміністративного на­гляду. Вони являють собою систему обмежень і встановлюються стосов­но конкретних осіб, звільнених з місць позбавлення волі та схильних до протиправних вчинків. Прикладом загальних заходів (що не мають кон­кретного адресата) можуть слугувати заходи контролю на безпеку, які за­стосовуються в авіації щодо ручної поклажі, багажу, вантажу, а також па­сажирів.

2. Якщо потрібно забезпечити необхідний правопорядок за надзви­
чайних (екстремальних) умов.

Надзвичайні умови, що зумовлюють необхідність застосування адмі­ністративно-попереджувальних заходів, можуть бути різноманітними: пожежа, епідемія, повінь, землетрус, аварія, нещасний випадок тощо.

Найкраще ці заходи представлені в Законах України «Про правовий режим надзвичайного стану» від 16 березня 2000 р., «Про зону надзви­чайної екологічної ситуації» від 13 липня 2000 р., «Про захист населення

7 3-51

194_____________________________________________________ Глава 6

і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного ха­рактеру» від 8 червня 2000 р. Це встановлення особливого режиму в'їзду, виїзду, пересування; заборона масових і спортивних заходів; введення ко­мендантської години та ін.

Заходи адміністративного припинення. Цей вид заходів (у юри­дичній літературі їх іноді називають «адміністративно-припинювальни-ми») належить до другого різновиду заходів адміністративного примусу.

Сама назва вказує на їх цільове призначення — припинення неправо­мірної поведінки, їх призначення полягає: а) в припиненні протиправної поведінки; б) в усуненні шкідливих наслідків протиправної поведінки; г) устворенні необхідних умов для можливого в майбутньому притягнен­ня винної особи до адміністративної відповідальності.

Заходи адміністративного припинення можуть застосовуватись як самостійні (наприклад, припинення функціонування пункту харчування у зв'язку з порушенням санітарно-епідеміологічних правил), так і разом з іншими заходами адміністративного примусу, зокрема, з адміністратив­ними стягненнями.

Одні заходи адміністративного припинення через їх специфічне при­значення застосовуються досить часто, наприклад, вимога до громадяни­на чи посадової особи припинити правопорушення (п. 1 ст. 11 Закону України «Про міліцію» від 25 грудня 1990 р.); інші — не так часто, на­приклад, обов'язкові до виконання приписи господарюючим суб'єктам щодо припинення порушення прав споживачів (п. 1 ст. 5 Закону України «Про захист прав споживачів» у редакції від 15 грудня 1993 р.); треті — порівняно рідко, наприклад, застосування працівниками міліції вогне­пальної зброї як крайнього заходу (ст. 15 Закону України «Про мілі­цію»).

Заходи адміністративного припинення, як правило, закріплюються в нормативному порядку. Вони зафіксовані в ст. 260 КУпАП (заходи за­безпечення провадження у справах про адміністративні правопорушен­ня). У ній, зокрема, говориться: «з метою припинення адміністративних правопорушень, коли вичерпані інші заходи впливу, встановлення особи, складання протоколу про адміністративне правопорушення у разі немож­ливості складання його на місці вчинення правопорушення, якщо скла­дання протоколу є обов'язковим, забезпечення своєчасного і правильного розгляду справ і виконання постанов у справах про адміністративні пра­вопорушення допускається адміністративне затримання особи, особис­тий огляд, огляд і вилучення речей і документів».

Заходи відповідальності за порушення адміністративно-право­вих установлень. Найбільш чітко окреслену класифікаційну групу захо­дів адміністративного примусу становлять примусові заходи впливу, які містяться в адміністративно-правових санкціях і застосовуються за пору­шення адміністративно-правових установлень.

Методи і форми державного управління________________________ 195

їх головною особливістю є те, що вони застосовуються виключно як заходи відповідальності та містяться в адміністративно-правових санк­ціях.

В юридичній літературі до цієї групи заходів адміністративного при­мусу доволі часто включають тільки адміністративні стягнення.

Такий підхід звужує сферу застосування адміністративно-примусо­вих заходів цієї групи, залишаючи за її межами заходи впливу адмініст­ративних санкцій, що не належать до адміністративних стягнень.

Зокрема, ст. 24^і КУпАП передбачає вжиття до неповнолітніх у віці від 16 до 18 років за вчинення адміністративних правопорушень приму­сових заходів впливу, які не є стягненнями; в санкції ст. 46^і міститься мі­ра відповідальності, яка не передбачена цим же Кодексом як вид адмі­ністративного стягнення (вилучення радіаційне забруднених предметів).

До юридичних осіб, у порядку відповідальності за порушення адмі­ністративно-правових установлень, можуть вживатися заходи впливу, які законодавець в одних випадках визначає як стягнення (ст. 28 Закону України «Про об'єднання громадян» від 16 червня 1882 р.), а в інших — як «заходи адміністративного характеру» (ч. 10 ст. 2 Закону України «Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення» від 23 вересня 1997 р.).

Заходам відповідальності за порушення адміністративно-правових установлень можна дати таке визначення: це заходи адміністративного примуси, які містяться в адміністративна-правових санкціях і застосову­ються уповноваженими на те державними органами, з додержанням встановленої процедури, а) до фізичних осіб за вчинення адміністратив­них правопорушень; б) до юридичних осіб за порушення адміністративно-правових установлень.

Обов'язковою умовою вжиття таких заходів є здійснення адміністра­тивного провадження і прийняття рішення щодо вжиття відповідного заходу адміністративного примусу в установленому законом порядку і формі.

Адміністративним законодавством України передбачено санкції, які містять такі заходи:

а) накладення адміністративних стягнень на фізичних осіб за вчинен­
ня адміністративних правопорушень;

б) накладення дисциплінарних стягнень на фізичних осіб за вчинен­
ня адміністративних правопорушень (ст. 15 КУпАП);

в) застосування до фізичних осіб за вчинення адміністративних пра­
вопорушень заходів впливу, які не визначаються законодавцем як адмі­
ністративні стягнення (ст. 24^і КУпАП);

г) накладення на юридичних осіб за порушення адміністративно-пра­
вових установлень стягнень, які не визначаються законодавцем як адмі­
ністративні стягнення¹ (притягнення до відповідальності в адміністра­
тивному порядку);

д) застосування до юридичних осіб за порушення адміністративне-

196_____________________________________________________ Глава 6

правових установлень заходів адміністративного впливу, які не визнача­ються законодавцем як стягнення.

Таким чином, за порушення адміністративно-правових установлень можуть застосовуватись, по-перше, стягнення; по-друге, вживатися інші заходи впливу.

Серед стягнень виділяють: а) адміністративні стягнення; б) дисцип­лінарні стягнення; в) стягнення, що накладаються в адміністративному порядку на юридичних осіб.

Адміністративні стягнення чітко детерміновані й відповідно до чин­ного законодавства застосовуються до фізичних осіб за вчинення адмі­ністративних правопорушень.

їх застосування регламентовано перш за все Кодексом України про адміністративні правопорушення, а також іншими нормативними актами. Система адміністративних стягнень наведена в ст. 24 КУпАП, у якій ви­значено, що за вчинення адміністративних правопорушень можуть засто­совуватись адміністративні стягнення: попередження; штраф; сплатне вилучення предмета, що став знаряддям вчинення чи безпосередлнім об'­єктом адміністративного правопорушення; конфіскація: предмета, що є знаряддям вчинення чи безпосереднім об'єктом адміністративного право­порушення; грошей, одержаних внаслідок вчинення адміністративного правопорушення; позбавлення спеціального права, наданого даному гро­мадянинові (право керування транспортними засобами, право полюван­ня); виправні роботи; адміністративний арешт. До іноземних громадян, крім зазначених заходів, за вчинення адміністративних правопорушень може бути застосовано видворення за межі України.

У ст. 25 КУпАП зазначено, що сплатне вилучення і конфіскація предметів можуть застосовуватись як основні, так і додаткові стягнення.

Застосування дисциплінарних стягнень за вчинення адміністратив­них правопорушень передбачено ст. 15 «Відповідальність військовослуж­бовців та інших осіб, на яких поширюється дія дисциплінарних статутів, за вчинення адміністративних правопорушень» КУпАП. Зокрема вона фіксує, що військовослужбовці і призвані на збори військовозобов'язані, а також особи рядового і начальницького складів органів внутрішніх справ несуть відповідальність за адміністративні правопорушення за дис­циплінарними статутами.

Заходи дисциплінарних стягнень не кодифіковані й містяться в різ­них нормативних актах, що регламентують діяльність службовців дер­жавного апарату, зокрема в законодавчих актах, у правилах внутрішнього трудового розпорядку, статутах про дисципліну, які діють на підприєм­ствах, в установах, організаціях.

Див. ст. 28 Закону України «Про об'єднання громадян».

Методи і форми державного управління________________________ 197