Метод адміністративного права

Поряд з предметом, важливу роль у здійсненні адміністративним правом регулятивної функції відіграє метод регулювання суспільних від­носин або метод адміністративного права. Саме поняття предмета і мето­ду правового регулювання є основою характеристики будь-якої галузі права, включаючи й адміністративне право.

У теорії права під методом правового регулювання мають на увазі прийоми юридичного впливу (точніше сполучення цих прийомів), якими визначається становище сторін у правовідносинах.

Виходячи з цього теорія права визнає існування двох первинних (найпростіших) прийомів регулювання: а) метод субординації та б) ме­тод координації. Саме вони визначають особливості юридичних режимів, що створюються тією чи іншою галуззю права.

Метод субординації формує централізоване, імперативне регулю­вання, яке зверху до низу проводиться на владно-імперативних засадах. Юридична енергія надходить тільки зверху, віц компетентних суб'єктів. Тому статус сторін, їхнє становище у правовідносинах насамперед харак­теризується субординацією чи підпорядкованістю.

Метод координації формує децентралізоване, диспозитивне регулю­вання, що проводиться на паритетних засадах. Джерелом юридичної енергії за такого регулювання є будь-які суб'єкти правовідносин. Тому статус суб'єктів характеризується в першу чергу їх рівноправним стано­вищем у правовідносинах.

Зрозуміло, що в правовій дійсності зазначені методи у чистому ви-

2*

36______________________________________________________ Глава 2

гляді не трапляються. Будь-який правовий режим — це їх сполучення і модифікація. Однак за будь-якої умови один з двох розглянутих методів відіграє провідну роль, виступає юридичним стрижнем, справляє вирі­шальний вплив на формування і характер правового режиму. Найбільш рельєфно первинні методи виражені в адміністративному (централізова­не регулювання) та цивільному (децентралізоване регулювання) праві.

Внаслідок цієї обставини зазначені галузі набули значення провідних або профілюючих з юридичного погляду, а за методами закріпилися від­повідні назви: адміністративно-правовий метод регулювання суспільних відносин і цивільно-правовий.

Таким чином, регулювання відносин у сфері публічного (в основно­му державного) управління проводиться за допомогою адміністративно-правового методу.

Адміністративна-правовий метод — це сукупність прийомів впли­ву, що містяться в адміністративно-правових нормах, за допомогою яких встановлюється юридичне владне і юридичне підвладне становище сто­рін у правовідносинах.

Відносини, що виникають під впливом адміністративно-правового ме­тоду регулювання, характеризуються, як правило, нерівністю сторін і мають назву «владовідносини», або «відносини влади і підпорядкування».

Ця теза потребує деяких уточнень. У юридичному розумінні зміст формули «влада — підпорядкування» означає, що одна сторона управлін­ських відносин юридичне владна, а друга — юридичне підвладна. Таким чином, владовідносини не передбачають (і не виключають) організацій­ної підпорядкованості між суб'єктами. Вони можуть бути абсолютно не­залежними один від одного. Однак рішення одного з них є обов'язкови­ми для виконання другим, тобто усі питання, що виникають між ними, розв'язуються на засадах одностороннього волевиявлення суб'єкта, воля якого є похідною від волі держави.

Прикладом таких правовідносин можуть бути відносини між подат­ковою адміністрацією та будь-якими іншими суб'єктами адміністратив­ного права, що мають сплачувати податки.

Аналіз прийомів (способів, засобів) впливу, що містить адміністра­тивно-правовий метод регулювання, вказує на те, що їх зміст складається з трьох компонентів: приписів, заборон, дозволів.

Приписи — покладення прямого юридичного зобов'язання чинити ті чи інші дії за умов, передбачених нормою.

Заборони — фактично це також приписи, але іншого характеру, а са­ме: покладення прямих юридичних обов'язків не чинити тих чи інших дій за умов, передбачених правовою нормою.

Дозволи — юридичний дозвіл чинити за умов, передбачених нормою, ті чи інші дії або утриматися від їх вчинення за своїм бажанням.

Приписи, заборони і дозволи використовуються для регулювання су­спільних відносин не тільки адміністративним і цивільним правом, а й

Поняття адміністративного права_______________________________ 37

іншими правовими галузями. Вони різняться між собою лише ступенем або питомою вагою практичного використання того чи іншого регулятив­ного прийому. Дослідження цього питання свідчить, що одним галузям найбільш притаманні риси, властиві цивільно-правовому методу, ін­шим — адміністративно-правовому. Саме тому будь-які спроби концент­рувати особливі риси, властиві, наприклад, для регулювання виключно зе­мельних, фінансових, природоохоронних, трудових, митних та інших від­носин, неодмінно приводили до визнання наявності одного з двох методів.

Розглядаючи адміністративно-правовий метод регулювання суспіль­них відносин, слід звернути увагу ще на одну важливу обставину. Проана­лізовано лише ядро цього методу, найбільш концентрована його частина, сутність. Проте не можна не помітити, що «межі», у певному розумінні, розмиті. На цих «межах» владність і однобічність адміністративно-право­вого регулювання виявляється не так виразно та чітко, як у «центрі».

Норми адміністративного права справляють регулюючий вплив не тільки за допомогою приписів. Нерідко вони використовують заборони і дозволи. У результаті застосування дозвільних засобів виникають, хоч і ненадовго, управлінські відносини, в яких сторони рівні, тобто відноси­ни, характерні для цивільно-правового методу регулювання.

На основі адміністративно-правових норм можуть виникати договір­ні зв'язки між суб'єктами правовідносин. Вони приводять до укладення відповідних угод. Такі угоди дістали назву «адміністративних договорів».

Адміністративно-правовий метод має низку особливостей, які випли­вають із сутності публічно-управлінської діяльності. Виділимо з них такі:

по-перше, для механізму адміністративно-правового регулювання найхарактернішими є правові засоби розпорядчого типу, тобто приписи. Своє пряме вираження вони знаходять у тому, що одній стороні регульо­ваних відносин надано певний обсяг юридично-владних повноважень, а друга зобов'язана підкоритися приписам, що виходять від носія розпо­рядчих прав. Такі повноваження не можуть бути в розпорядженні обох сторін — інакше вони перетворилися б на рівноправних суб'єктів;

по-друге, як наслідок першого, адміністративно-правове регулювання передбачає односторонність волевиявлення одного з учасників відносин. Це волевиявлення юридичне владне, тому йому належить вирішальне значення. Волевиявлення однієї сторони не рівнозначне волевиявленню другої. Пояснюється це перш за все тим, що юридичне владні приписи віднесено до компетенції відповідних суб'єктів;

по-третє, в конкретних управлінських відносинах, що регулюються адміністративним правом, найтиповішим є певний взаємозв'язок між ке­руючими і керованими: або в керуючої сторони є такі юридичне владні повноваження, яких не має керована сторона (наприклад, громадянин), або обсяг таких повноважень у керуючої сторони більший, ніж у керованої (наприклад, у нижчого органу виконавчої влади). Отже складається такий механізм правового регулювання, який не є результатом взаємного (тобто

38______________________________________________________ Глава 2

договірного) волевиявлення керуючих і керованих. Така особливість, зок­рема, свідчить про те, що адміністративно-правове регулювання виходить з наявності офіційної державної інстанції повноважень для вирішення в односторонньому порядку (але відповідно до вимог адміністративно-пра­вових норм) питань, що виникають у рамках регульованих управлінських відносин, незалежно від того, за чиєю ініціативою вони виникають. Питання розглядаються незалежно від того, за чиєю ініціативою вони виникають;

по-четверте, владність і односторонність, як найістотніші ознаки ад­міністративно-правового регулювання, не виключають використання у разі потреби дозвільних засобів, у результаті яких можуть виникати уп­равлінські відносини рівності. Але використання дозволів також припи­сується адміністративно-правовими нормами (наприклад, у вигляді від­повідних дозволів).

Таким чином, сутність методів адміністративно-правового регулю­вання суспільних відносин може бути зведена до такого:

а) встановлення певного порядку дій — припис до дій за відповідних
умов і належним чином, передбаченим цією адміністративно-правовою
нормою. Недодержання такого порядку не тягне за собою юридичних на­
слідків, на досягнення яких орієнтується норма. Так, Кодексом про адмі­
ністративні правопорушення встановлено, що адміністративні стягнення
можуть бути накладені (мають бути накладені) не пізніше двох місяців з
дня вчинення дії. Перевищення цього строку не дозволяє притягувати
винуватця до адміністративної відповідальності;

б) заборона певних дій під страхом застосування відповідних юридич­
них засобів впливу (наприклад, дисциплінарної або адміністративної від­
повідальності). Так, заборонено направляти скарги громадян на розгляд
тим посадовим особам, чиї дії є предметом скарги. Винні посадові особи
несуть за порушення даної заборони дисциплінарну відповідальність;

в) надання можливості вибору одного з варіантів належної поведін­
ки, передбачених адміністративно-правовою нормою. Як правило, цей
метод розрахований на регулювання поведінки посадових осіб, причому
останні не мають права уникати такого вибору. Це «жорсткий» варіант
дозволу, що дає можливість виявити самостійність при вирішенні, на­
приклад, питання щодо застосування до особи, яка вчинила адміністра­
тивне правопорушення, того чи іншого заходу адміністративного впливу
(стягнення), чи звільнення її від відповідальності;

г) надання можливості діяти (чи не діяти) за своїм бажанням, тобто
чинити чи не чинити передбачені адміністративно-правовою нормою дії
за визначених нею умов. Як правило, це має місце при реалізації суб'єк­
тивних прав. Наприклад, громадянин сам вирішує питання, чи варто ос­
каржити дії посадової особи, які він оцінює як протиправні. Це м'якший
варіант дозволу. У зв'язку з цим слід підкреслити, що фактично дозвільні
варіанти керуючого впливу мають усі риси офіційного дозволу на вчи­
нення певних дій. Дозвільний метод є найперспективнішим.

Поняття адміністративного права_____________________________ 39

Такі основні особливості адміністративно-правового регулювання управлінських суспільних відносин, які нерідко характеризуються як владовідносини. За таким визначенням приховані всі варіанти регулюючо­го впливу адміністративного права, що виявляє себе владно, незалежно від конкретної форми вираження владності (припис, заборона або дозвіл).