Соціальне призначення адміністративного права

Адміністративне право є однією з найрельєфніших галузей публічно­го права України. За допомогою засобів адміністративного права (норми, відносини, законодавство, компетенція суб'єктів, способи реалізації норм) здійснюється зовнішнє вираження і юридичне оформлення пуб­лічного інтересу в управлінні.

Публічний інтерес — це інтерес соціальної спільності, що визнаний, задоволений державою. Визнання публічності інтересу здійснюється шляхом його правового (юридичного) забезпечення (фіксації в нормах і встановленні механізму реалізації).

Як таку спільність можна розглядати все населення України. Най­яскравішим прикладом визнання публічності його інтересів є норми Конституції України 1996 р. (щодо права на підприємницьку діяль­ність — ст. 42, на власність — ст. 41, недоторканність житла — ст. ЗО, та­ємницю листування — ст. 31 та ін.).

Такою спільністю є населення окремого регіону, наприклад, Авто­номної Республіки Крим, її інтереси визнано публічними відповідно до норм Конституції Автономної Республіки Крим 1998 р. Це використання російської мови в усіх сферах громадського життя (ч. 2 ст. 10); правова, організаційна, фінансова, майнова, ресурсна самостійність автономії (ч. 2 ст. З та ін.).

Такими спільностями є окремі групи людей. Наприклад, інтереси працівників міліції визнано публічними за допомогою забезпечення їх нормами Закону України «Про міліцію» 1990 р. Аналогічним чином ви­знано публічними інтереси державних службовців (Закон України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 р. № 3723-ХІІ), іноземців (Закон України «Про правовий статус іноземців» від 4 лютого 1994 р.), спожи­вачів (Закон України «Про захист крав споживачів» в редакції від 15 грудня 1993 р.) тощо.

Визнання інтересів публічними є умовою та гарантією існування й розвитку відповідних спільностей. Визнання публічними управлінських

32______________________________________________________ Глава 2

інтересів перетворює їхніх носіїв на суб'єктів публічного управління (державного чи громадського).

Визнання публічними саме управлінських інтересів — соціальне при­значення адміністративного права.

Існує досить багато визначень адміністративного права, що містяться в навчальній і науковій літературі.

Наприклад, такі.

Адміністративне право може бути визначене як сукупність юридич­них норм, що регулюють суспільні відносини, які складаються у сфері державного управління¹.

Адміністративне право як галузь права є система правових норм, що видаються органами виконавчої влади й іншими органами для організа­ції і функціонування державного управління, регулювання функціональ­но-юридичних режимів, забезпечення юрисдикційно-охоронної діяльно­сті й участі громадян².

Адміністративне право являє собою самостійну правову галузь, об'­єктом якої є аналітичне дослідження суспільних відносин у сфері діяль­ності виконавчої влади³.

Адміністративне право є однією з провідних, базових галузей україн­ського права, нормами якого регулюються суспільні відносини, що скла­даються здебільшого у сфері державного управління в процесі здійснен­ня виконавчої влади⁴.

Адміністративне право — це галузь права (сукупність правових норм), що регулює з метою реалізації завдань і функцій держави суспільні відно­сини управлінського характеру, які складаються у сфері виконавчої і роз­порядчої діяльності органів виконавчої влади, внутрішньоорганізаційній діяльності інших державних органів, а також у процесі здійснення громадськи­ми організаціями, їх органами зовнішніх юридичне владних повноважень⁵.

Кожне визначення відображає найважливіші, на думку їхніх авторів, ознаки адміністративного права й у цьому змісті є справедливими. Разом з тим ще не сформульовано визначення, яке б містило всі особливості цієї галузі.

На жаль, дослідники не відобразили у наведених дефініціях належ­ність адміністративного права до права публічного. Навіть Ю. А. Тихо-миров, автор першого на пострадянському просторі підручника «Публіч­не право» (1995) цього не зробив.

Клюшничекко А. П. Радянське адміністративне право: Курс лекцій. — К., 1975. — С. 86. 2

Тихомиров Ю. А. Курс адміністративного права і процесу. — М., 1998. — С. 79. З

Агапов А. Б. Учебник административного права. — М., 1999. — С. 29. 4

Гончарук С. Т. Адміністративне право України: Навчальїшй посібник. — К., 2000. — С. 3.

Адміністративне право України: Підручник / За ред. Ю. П. Битяка. — Харків, 2000. — С. 19.

Поняття адміністративного права_______________________________ 33

Тому є сенс заповнити цю прогалину. Виходячи із соціального при­значення адміністративного права, можна запропонувати таке його ви­значення.

Адміністративне право — це галузь права, засобами якої (норми, від­носини, законодавство, методи, форми, компетенція суб'єктів, способи реалізації норм) формуються публічно-управлінські відносини, а також організується і забезпечується публічно-управлінська діяльність.

Адміністративне право — найбільш об'ємна, мобільна, нестабільна й одна з найскладніших юридичних галузей.

Немає такої галузі державного чи громадського життя, яке б не регу­лювалося адміністративним правом. Його норми регулюють діяльність структур виконавчої влади, місцевого самоврядування, державних і недержавних підприємств, установ, організацій, їхній вплив постійно від­чувають на собі конкретні люди.

Нас оточує величезна кількість усіляких загальнообов'язкових пра­вил, які регулюють поведінку людини в громадських місцях, установах, на транспорті та ін. Службові відносини, відносини між громадянами та органами держави, органами місцевого самоврядування, громадськими організаціями будуються відповідно до адміністративно-правових припи­сів.

Правила дорожнього руху, поводження у транспорті, правила водо­користування, санітарно-гігієнічні, пожежної і радіаційної безпеки, а та­кож багато інших — сфера впливу адміністративних установлень.

Норми адміністративного права охороняють відносини, що склада­ються під впливом цивільної, трудової, сімейної й інших галузей права.

З курсу «Теорії держави і права» відомо, що вся правова система по­діляється на галузі, що класифікуються за трьома головними групами:

1) профілюючі (первинні, фундаментальні, самостійні) — конститу­
ційне, адміністративне, цивільне, кримінальне право та їх процесуальні
аналоги;

2) спеціальні — земельне, фінансове, трудове, сімейне, виправно-тру­
дове право;

3) комплексні — господарське, сільськогосподарське, природоохорон­
не, житлове, морське право тощо.

До профілюючих належать галузі, які концентрують у собі головні й вихідні у системі права юридичні режими, первинні юридичні засоби. Внаслідок цього вони утворюють юридичне ядро, юридичну основу зміс­ту всіх галузей права. Правові режими інших галузей грунтуються саме на цих вихідних юридичних режимах.

Адміністративне право також належить до категорії фундаменталь­них. У зв'язку з цим слід підкреслити, що в умовах адміністративної ре­форми значно підвищується його роль як особливого інструмента в кар­динальній перебудові всієї системи державної виконавчої влади.

2 3—51

34_______________________________________________ Глава 2

2.2. Предмет адміністративного права

Предмет правового регулювання (предмет права) будь-якої правової галузі становлять правові відносини, що регулюються цією галуззю.

Виходячи з цього, предметом адміністративного права є сукупність правових відносин, що складаються у сфері публічного (державного і громадського) управління. Як зазначалося раніше, провідна роль у цій системі належить державному управлінню, а значить і державно-управ­лінським відносинам.

Правовідносини — одне з найскладніших і проблемних питань теорії та практики. У всякому разі на сьогодні не існує загальновизнаного ро­зуміння їх сутності. У теорії права є щонайменше два підходи до розу­міння механізму виникнення правовідносин.

Відповідно до першого правовідносини — це урегульовані правом со­ціальні відносини, це ніби «правова шапка», що надівається на існуючі соціальні відносини. За цим визначенням схема виникнення правовідно­син така: з існуючих соціальних відносин вибираються ті, що потребують правового регулювання, після чого розробляються і приймаються потріб­ні норми.

Відповідно до другого підходу правовідносини — це результат дії правової норми, що передбачає у разі виникнення тієї чи іншої ситуації «вигідні» для держави правила поведінки людей, незалежно від існуючих соціальних відносин. У цьому разі виникнення правовідносин відбува­ється за такою схемою: припускаючи можливість виникнення певних си­туацій, держава заздалегідь конструює правила поведінки та закладає їх у юридичну норму. Готова до «вживання» конструкція правових відно­син використовується в разі потреби.

Норми, що містять такі конструкції, можуть ніколи не застосовувати­ся. Наприклад, норми Закону України «Про надзвичайний стан» від 26 червня 1992 р., який у 2000 р. втратив чинність.

Аналіз виникнення адміністративних правовідносин свідчить, що во­ни виникають за другим варіантом.

Такі, заздалегідь підготовлені конструкції містяться у багатьох нор­мативних актах, зокрема у законах України «Про правовий режим над­звичайного стану» від 6 квітня 2000 р., «Про захист населення і терито­рій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру» від 8 червня 2000 р., «Про зону надзвичайної екологічної ситуації» від 13 липня 2000 р., в особливій частині КУпАП; у документі Порядок прове­дення службового розслідування стосовно державних службовців та ін.

Відносини, що становлять предмет адміністративного права чи адмі­ністративно-правові відносини можна визначити як стійкі правові зв'яжи між суб'єктами й об'єктами публічного (в основному — державного) уп­равління, що виникають у результаті дії адміністративно-правових норм.

Поняття адміністративного права_________________________ 35

Вони характеризуються такими особливостями:

· виникають у результаті управлінської діяльності з реалізації публіч­
них, найчастіше державно-управлінських, інтересів;

· у них обов'язково бере участь суб'єкт, наділений державою відповід­
ними управлінськими повноваженнями;

· для них, як і для управління взагалі, характерні владність і цілеспря­
мованість. Це відносини влади і підпорядкування;

• вони захищені правовими засобами, у тому числі й примусовими.
Відносини, що регулюються адміністративним правом, містяться у різ­
них управлінських сферах. Це, наприклад, економіка, культура, комуналь­
не господарство, охорона здоров'я, освіта, внутрішні справи, оборона і т. ін.

Сфери соціально-господарського комплексу за ознаками своєї діяль­ності багато в чому автономні і загальне між, наприклад, комунальним господарством і морським транспортом відшукати важко. Водночас адмі­ністративно-правові відносини в названих сферах близькі за своєю сут­ністю. Споріднює їх те, що ці відносини виникають з управлінської ді­яльності і для цього застосовуються ідентичні методи і форми.