Місце міжгалузевого управління в державному управлінському механізмі

Значення міжгалузевого управління в умовах кардинального рефор­мування всього соціально-господарського комплексу, нових уявлень що­до ролі та місця державного управління у формуванні відносин між дер­жавою й особистістю неодноразово підкреслювалося в керівних докумен­тах і закріплювалося в нормативному порядку.

Так, у Посланні Президента України Верховній Раді України «Ук­раїна: поступ у XXI століття. Стратегія економічного і соціального роз­витку на 2000—2004 роки»¹ прямо підкреслено, що структурна перебудо­ва системи управління полягає в переході до переважно функціонально­го принципу її організації.

Концепція адміністративної реформи передбачає використання функ­ціонального принципу утворення міністерств у поєднанні з галузевим принципом².

Положення про Державну комісію з проведення в Україні адмініст­ративної реформи (затверджено Указом Президента України від 2 жовт-

¹ Див.: Урядовий кур'єр. — 2000. — 23 лютого.

п

Див.: Адміністративна реформа в Україні: документи і матеріали // Український пра­вовий часопис. — 1999. — Вип. 4.

17*

516____________________________________________________ Глава 13

ня 1997 р.) до основних завдань Комісії відносить підготовку пропозицій про поступовий перехід від галузевого до функціонального принципу по­будови центральних органів виконавчої влади¹.

Згідно з Указом Президента України «Про склад Кабінету Мініст­рів» від 15 грудня 1999 р. у його складі утворений Секретаріат, структура якого не може бути побудована за галузевим принципом (тобто має бу­дуватися за принципом функціональним)².

У цьому зв'язку виникає питання про співвідношення галузевого і міжгалузевого управління.

Це питання пов'язане з розвитком системи державного управління в цілому, взаємодією й еволюцією галузевих і міжгалузевих функцій дер­жавних органів, а також організаційно-правових форм, у яких вони реа­лізовувалися.

Спочатку центральне місце в організації державного управління було відведено галузевому принципу. Тому практично вся система управління була представлена як сукупність різних галузей. Саме галузь стала тією ба­зовою категорією, що «притягала» до себе зусилля всіх органів державного управління як загальної, міжгалузевої, так і власне галузевої компетенції.

Надалі управлінська практика стала розвиватися шляхом «дроблен­ня» об'єктів управління за галузевою ознакою. Це привело, з одного бо­ку, до збільшення кількості міністерств, з іншого — до стирання рельєф­но виражених меж між галузями.

Для прикладу можна зупинитися на підприємствах будівельного комплексу. З виробничо-господарської точки зору комплекс цих підпри­ємств становить єдину галузь. Однак за Законом «Про міністерства і дер­жавні комітети Української РСР»³ від 3 серпня 1990 р. (зазначений за­кон втратив чинність — Постанова Верховної Ради від 12 травня 1991 р. № 1030) управління цими підприємствами здійснювалося трьома мініс­терствами й одним державним комітетом⁴. Таким чином, однорідні під­приємства були об'єктами різних управлінських галузей.

У результаті галузеві функції та повноваження різних міністерств стали переплітатися, наприклад, функції Міністерства закордонних справ і Міністерства зовнішньоекономічних зв'язків⁵. Це призвело до утворення великої кількості суміжних управлінських зон і виникнення

Див.: Офіційний вісник України. — 1997. — № 40. — С. 17. 2 Див.: Урядовий кур'єр. — 1999. — 17 грудня.

³ Див.: Відомості Верховної Ради. - 1990. - № 33. - Ст. 482.

Міністерство будівництва, Міністерство монтажних і спеціальних будівельних робіт, Міністерство промисловості і будівельних матеріалів, Державний комітет у справах будів­ництва і архітектури.

Існувало як Міністерство зовнішньоекономічних зв'язків, потім — Міністерство зов­нішньоекономічних зв'язків і торгівлі (1991—1999 рр.)

Міжгалузеве (функціональне) управління________________________ 517

безлічі проблем, що були загальними для суміжних галузевих систем. Природно, що їх вирішення відповідно до державних інтересів вимагало однакового підходу.

Такий підхід став забезпечуватися трьома способами.

По-перше, управлінською діяльністю органів загальної компетенції, тобто уряду.

По-друге, виділенням головних міністерств. Такі міністерства стали координувати діяльність усіх інших міністерств цього галузевого профі­лю. Природно, що владні повноваження головних міністерств поширили­ся не тільки на підконтрольні їм міністерства, а й на всі підприємства цієї галузі незалежно від їх безпосередньої підлеглості. Так, у зв'язку з прий­няттям Декларації про державний суверенітет України 16 липня 1990 р. було затверджено Міністерство будівництва (3 серпня 1990 р.), що стало головним для Міністерства монтажних і спеціальних будівельних робіт і Міністерства промисловості будівельних матеріалів.

По-третє, наділенням галузевих міністерств деякими повноваження­ми надвідомчого характеру. Такі повноваження давали можливість впли­вати на об'єкти свого профілю, що виявилися підвідомчими іншим галу­зевим міністерствам. Так, Міністерство охорони здоров'я було наділено такого роду повноваженнями стосовно тих міністерств, у підпорядкуван­ні яких перебували установи охорони здоров'я.

Крім наділення галузевих міністерств надвідомчими повноваженнями, відома практика передачі в їх управління профільних підприємств, уста­нов, організацій, що раніше перебували в інших галузевих системах. Так, постановою Кабінету Міністрів України від 25 грудня 1992 р. № 719 до функціонального управління Міністерства освіти були передані відповід­ні установи, що належали Міністерству зовнішніх економічних зв'язків і торгівлі¹.

Таким чином, виникли міністерства, на які держава, крім функцій та повноважень галузевого управління, поклала здійснення функцій, що ви­ходять за межі дорученої йому галузевої системи й стосовно об'єктів, які не входять до системи цього міністерства.

Паралельно з міністерствами була утворена і розвивалася система дер­жавних комітетів. Ці органи були покликані здійснювати керівництво спе­ціальними питаннями, що мали міжгалузевий характер (наприклад, ста­тистика, стандартизація та ін.). Саме вони спеціалізувалися на виконанні в загальнодержавному масштабі профільних функцій, тобто функцій, за­гальних для всіх чи для групи галузей. На них покладалися міжгалузеве управління та відповідальність за стан і розвиток доручених їм сфер.

Див.: постанова Кабінету Міністрів «Про передачу до функціонального управління Мі­ністерства освіти закладів освіти колишнього Міністерства зовнішніх економічних зв'язків і торгівлі» від 25 грудня 1992 р. № 719.

518_____________________________________________ Глава 13

У своєму організаційному підпорядкуванні такі суб'єкти галузей управління не мали. У їх віданні перебували лише окремі установи й організації, що допомагали кваліфіковано виконувати покладені на них міжгалузеві функції.

Повноваження комітетів поширилися на організаційно не підлеглі їм міністерства й інші органи управління, а функції зводилися в основному до координації, регулювання та контролю. Правові акти державних комі­тетів з питань їхньої компетенції були обов'язковими для адресатів.

Поступово державні комітети стали трансформуватися в органи, що поєднували міжгалузеве та галузеве управління.

Така трансформація йшла двома шляхами.

По-перше, у відання державних комітетів стали передаватися функції з керівництва галузями управління. Такі комітети вже керували мережею підприємств, установ і організацій, які безпосередньо виконували роботи з відповідного профілю (наприклад, Державний комітет з матеріально-технічного постачання).

По-друге, деякі державні комітети були утворені як органи галузево­го управління (наприклад, Державний комітет з вугільної промисловості, Державний агропромисловий комітет).

Таким чином, вдосконалення адміністративно-правового статусу мі­ністерств здійснювалося в напрямі надання їм повноважень міжгалузево­го характеру. Водночас вдосконалювання адміністративно-правового ста­тусу державних комітетів здійснювалося у напрямі надання їм повнова­жень галузевого характеру.

Зближення статусів цих найпомітніших структур державного управ­ління привело до того, що найменування (міністерство — комітет) посту­пово втратили закладений раніше у них зміст. За назвою стало неможли­во точно та безапеляційно визначити характер здійснюваної ними дер­жавно-управлінської діяльності.

Ця тенденція добре проглядається, якщо проаналізувати три норма­тивні акти:

Загальне положення про галузеве міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади України¹;

Загальне положення про функціональне міністерство, інший цен­тральний орган державної виконавчої влади України²;

Загальне положення про міністерство, інший центральний орган дер­жавної виконавчої влади³.

Перші два положення діяли з 20 березня 1995 р. по 12 березня

Указ Президента України від 20 березня 1995 р. № 241/95 (Указ втратив чинність). Затверджено Указом Президента України від 12 березня 1996 р. № 179/96 // Урядовий

Указ Президента України від 20 березня 1995 р. № 241/95 (Указ втратив чинність). Указ Президента Україї

Затверджено Указом Пр кур'єр. — 1996. — 28 березня.

Міжгалузеве (функціональне) управління________________________ 519

1996 р. Вже з їхньої назви видно, що була зроблена спроба в норматив­ному порядку чітко розмежувати повноваження галузевих і міжгалузе­вих (функціональних) органів виконавчої влади. Звертає на себе увагу і та обставина, що назва структури (міністерство — комітет) не мало юри­дичного значення за визначення характеру (галузевий чи функціональ­ний) управлінської діяльності відомства.

Однак практика не підтвердила доцільність жорсткого нормативного розмежування органів виконавчої влади на галузеві та функціональні. Менше ніж через рік (12 березня 1996 р.) Президент України своїм Ука­зом визнав ці два положення такими, що втратили чинність і замість них затвердив одне — Загальне положення про міністерство, інший централь­ний орган виконавчої влади. У цьому документі немає прямої вказівки на існування в системі центральних органів виконавчої влади виокрем­лених галузевих і міжгалузевих структур. Міністерства та комітети ви­значаються цим документом як органи управління, що виконують як га­лузеві, так і міжгалузеві функції.

Слід особливо підкреслити, що саме практика формування нових від­носин і зв'язків структур соціально-господарського комплексу як з дер­жавою, так і між собою, змусила відмовитися від нормативного закріп­лення за органами управління статусу галузевих або функціональних.

Найхарактернішою рисою цих нових зв'язків стала значна самостій­ність підприємств, організацій і установ галузі у вирішенні господар­ських, соціально-культурних, інших питань свого розвитку та, як наслі­док цього, посилення ролі корпоративного управління¹.

Помітну роль у розвитку та зміцненні таких відносин відіграв процес приватизації і виникнення підприємств різних форм власності. Він забез­печив різке підвищення питомої ваги недержавного сектора у структур­ній побудові галузей.

У результаті цього галузь як сукупність об'єктів (підприємств, уста­нов і організацій) однорідного характеру діяльності істотно деформува­лася. Сутність цієї деформації полягає в тому, що об'єкти галузевих сис­тем стали втрачати таку якість, як організаційна підпорядкованість за ієрархічною вертикаллю. Підприємства позбулися твердої підпорядкова­ності міністерствам, а управління сугубо адміністративними засобами ви­знано помилковим².

Важливим фактором реформування галузевих систем, — йдеться в Посланні Президен­та України Верховній Раді України «Україна: поступ в XXI століття. Стратегія економічного і соціального розвитку на 2000—2004 роки», — є гнучке об'єднання в механізмі управління

державно-регулятивних і корпоративних інструментів. 2 Див.: Україна: поступ в XXI століття. Стратегія економічного і соціального розвитку на

2000—2004 роки: Послання Президента України Верховній Раді України // Урядовий кур'єр. — 2000. — 23 лютого.

520____________________________________________________ Глава 13

Отже, організаційно-правова централізація, властива раніше мініс­терським галузевим системам, поступилася своїм місцем децентралізації, тобто широкій оперативній самостійності підприємств.

Разом з тим галузеве управління і відповідні державні органи збері­гаються. Найбільш рельєфно цей вид державно-управлінської діяльності виявляється в керуванні казенними підприємствами (державні підприєм­ства, що не піддягають приватизації). Вони передбачені як вид підпри­ємств ст. 2 Закону України «Про підприємства в Україні» від 27 березня 1991 р.¹. Стаття 38 зазначеного Закону визначає особливості управління казенним підприємством. Відповідно до неї органами управління цими підприємствами є міністерства та інші центральні органи виконавчої вла­ди (ЦОВВ). Таким чином, ці підприємства функціонують у режимі галу­зевого управління.

Перелік ЦОВВ, що здійснюють управління казенними підприємства­ми, міститься в постанові Кабінету Міністрів України «Про перетворен­ня державних підприємств у казенні» від ЗО червня 1998 р. № 987. Ка­зенні підприємства перебувають у галузевому керуванні таких ЦОВВ: Міноборони, МВС, Мінпраці, Мінекології та деяких інших.

Отже, галузеві системи і відповідно галузеве управління — реальні категорії, не відторгнуті реформацією економічної й іншої сфер держав­ного та громадського життя.

Корінні зміни функцій і повноважень центральних органів виконав­чої влади, що відобразили реформування державного управління, і зміни, що відбулися всередині галузей, зафіксовано в нормативних документах. Йдеться про укази Президента України «Про систему центральних орга­нів виконавчої влади» від 15 грудня 1999 р. № 1572/99 і «Про зміни в структурі центральних органів виконавчої влади» № 1573/99².

Відповідно до них до системи центральних органів виконавчої влади України входять: а) міністерства, б) державні комітети (державні служ­би), в) центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом³.

Вони не поділяються на галузеві та функціональні чи міжгалузеві. Нині критерієм, за яким міністерства відмежовуються від комітетів, є ступінь політичної самостійності, а не принцип побудови апарату управ­ління.

Як приклад можна навести трансформації органу управління про­мисловою політикою:

Закон України «Про підприємства в Україні» від 27 березня 1991 р. // ВВР. — 1991. —

№ 24. - Ст. 272. 2

Див.: Голос України. — 1999. — 18 грудня. З

Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом має встановлені Консти­туцією та законодавством України особливі завдання та повноваження.

Міжгалузеве (функціональне) управління________________________ 521

Указом Президента України від 13 вересня 1999 р. № 250/99 під­тверджено його статус як Міністерства промислової політики;

Міністерство промислової політики Указом Президента України від 15 грудня 1999 р. № 1573/99 ліквідовано і утворено Державний комітет промислової політики;

Указом Президента України від 5 червня 2001 р. № 405/2001 Дер­жавний комітет промислової політики перетворено на Міністерство про­мислової політики.

Разом з тим у їхній компетенції закріплено повноваження щодо га­лузевої та міжгалузевої сфер управління.

Так, міністерство визнається головним (провідним) органом у систе­мі центральних органів виконавчої влади в забезпеченні реалізації дер­жавної політики у визначеній сфері діяльності. Міністр, який очолює мі­ністерство, здійснює управління у цій сфері, направляє і координує ді­яльність інших органів виконавчої влади з питань, віднесених до його ві­дання.

Державний комітет (державна служба) є центральним органом ви­конавчої влади, діяльність якого направляє і координує Прем'єр-міністр України або один з міністрів. Державний комітет забезпечує реалізацію державної політики у визначеній сфері діяльності, здійснює управління в цій сфері, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулю­вання з питань, віднесених до його відання.

Звертає на себе увагу та обставина, що міністри наділені правом на­правляти і координувати діяльність деяких державних комітетів, що здійснюють «міжгалузеву координацію і функціональне регулювання з питань, віднесених до його відання». Це міністри:

· екології та природних ресурсів — координує діяльність комітетів:
а) з водного господарства; б) земельних ресурсів; в) лісового господар­
ства;

· економіки — координує діяльність комітетів: а) з енергозбережен­
ня; б), стандартизації, метрології, сертифікації;

· транспорту — координує діяльність Державної служби автомобіль­
них доріг України;

· праці і соціальної політики — координує діяльність Комітету зі
справ ветеранів;

· фінансів — координує діяльність: а) головного контрольно-ревізій­
ного управління; б) казначейства;

· юстиції — координує діяльність Комітету зі справ релігій.

Отже, є всі підстави говорити про якісно нові міжгалузеві повнова­ження деяких міністерств. Ці повноваження надають право міністрам на­правляти і координувати діяльність інших центральних органів виконав­чої влади. Сутність напряму та координації полягає в тому, що вони:

— у спеціальному директивному наказі визначають стратегію діяль­
ності та основні завдання цих органів;

Глава ГЗ

— одержують від них щорічні звіти про результати їх діяльності в ме­жах, визначених спеціальним директивним наказом міністра.

Усе вищезазначене свідчить, що в сучасних умовах галузі управлін­ня, які традиційно сприймалися як жорстко організовані системи, по­збавляються своїх найхарактерніших якостей і втрачають об'єкти, якими вони безпосередньо управляли. Для вдосконалення державних механіз­мів суб'єкти управління у своїй більшості наділяються регулятивно-ко­ординаційними функціями і компетенцією, що виходять за межі управ­лінських галузей.

У наявності здебільшого втрата чітких меж між галузевим і міжгалу­зевим управлінням. Більше того, очевидний факт, що за сучасних умов, коли дедалі більше використовуються регулюючі функції та повноважен­ня, пріоритетними стають організаційно-правові форми міжгалузевого управління.

Таким чином, найактуальніші потреби державного управління зво­дяться до гарантування погодженого функціонування різних управлін­ських систем у сферах економічної, соціально-культурної та адміністра­тивно-політичної діяльності. Сутність міжгалузевого управління, відпо­відно, полягає у координуванні діяльності підприємств, установ чи орга­нізацій незалежно від їх відомчої належності. Виявляється така коорди­нація (чи міжгалузеве управління) у реалізації компетентними органами управління однієї чи кількох функцій держави у всіх галузях і сферах.

Особливості міжгалузевого управління полягають у такому:

1. Воно здійснюється стосовно організаційно непідлеглих об'єктів
управління і не торкається їхньої самостійності.

2. Органи міжгалузевого управління наділені надвідомчими (міжга­
лузевими, функціональними) повноваженнями. При їх реалізації такі ор­
гани посідають надвідомче становище, тобто юридичне панують над усі­
ма іншими галузевими та міжгалузевими структурами.

3. Надвідомча координація має чітко виражений функціональний ха­
рактер. Це значить, що вона має не загальний характер (тобто не поши­
рюється на будь-які дії координованих структур), а обмежена конкретни­
ми (однією чи кількома) функціями.

За цим критерієм слід відрізняти міжгалузеве (функціональне) управління від загального управління, що здійснюється органами загаль­ної компетенції (Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації).

Таким чином, міжгалузеве державне управління — це особливий вид управлінської діяльності, здійснюваний органами, наділеними повноважен­нями надвідомчого характеру стосовно організаційно непідлеглих об'єктів управління, змістом яких є спеціалізована міжгалузева координація і функціональне регулювання з питань, віднесених до їхньої компетенції.

ГЛАВА 14