Особенности реализации проектов государственно-частного партнерства в социальной сфере.

Социальная сфера — это одна из отраслей, которая связана с качеством жизни людей. Развитая социальная сфера показывает, что национальная экономика эффективна и имеет стабильный экономический рост. Потребности общества и требования к уровню жизни неизменно растут, что требует значите ­ льных финансовых ресурсов. Однако государство не всегда может выделять необходимые бюджетные средства на реализацию социально-значимых проектов. Для выхода из сложившейся ситуации используется модель финансирования, основанная на взаимодействии государства и бизнеса.

Государственно-частное партнёрство (ГЧП) — совокупность форм взаимодействия государства и бизнеса для решения общественно значимых задач на взаимовыгодных условиях.

Мировой опыт показывает, что механизм ГЧП успешно может применяться во многих общественных сферах. Наибольшее количество таких проектов осуществляется в транспортной (автодороги, железные дороги, аэропорты, трубопроводный транспорт) и социальной инфраструктурах (здравоохранение, образование, туризм), в отраслях сферы ЖКХ (водо-, электро- и газоснабжение, очистка воды, переработка твердых бытовых отходов) и других (тюрьмы, объекты военной сферы).

В мировой практике к числу наиболее распространенных форм партнерства государства и бизнеса относятся концессии, контракты, аренда, соглашения о разделе продукции, а также совместные предприятия.

Если в развитых странах частный капитал посредством ГЧП привлекается преимущественно в объекты социальной инфраструктуры, то в развивающихся странах (Индия, Бразилия, Гонконг, Саудовская Аравия и др.), так же, как и в странах с переходной экономикой (страны Центральной и Восточной Европы) на первом месте находятся проекты транспортной инфраструктуры. К их числу относятся проекты по строительству автодорог, мостов и тоннелей, аэропортов. Так же большое внимание уделяется объектам ЖКХ (водоочистные сооружения) и пенитенциарной системы..(Анализ мирового опыта использования государственно-частного партнерства в различных отраслях экономики.

В России сегодня государственно-частное партнерство в реализации социальных проектов развито недостаточно. В сфере здравоохранения заключаются инвестиционные договоры на строительство, реконструкцию или модернизацию отдельных социально-значимых объектов. Отечественный опыт ГЧП в сфере образования ограничивается строительством и ремонтом зданий и сооружений учреждений социальной сферы (реализуемых в рамках государственных контрактов).

По мнению специалистов этих форм партнерства недостаточно: необходимо более активное внедрение полноценной концессионной модели (что требует развития концессионного законодательства), включая возможность производства и предоставления услуг населению в течение всего жизненного цикла объекта соглашения. Определенные перспективы возникнут после принятия законопроекта, по которому должна заработать модель "контракта жизненного цикла".

Следует отметить, что реализация проектов государственно-частного партнерства способствует решению таких важных социально-экономических проблем как создание новых рабочих мест, обеспечение заказами конкурентоспособного отечественного бизнеса.

Зарубежный и отечественный опыт реализации ГЧП показывает, что взаимодействие государства и бизнеса в такой форме является не только эффективным способом привлечения частных инвестиций в процессы обновления и модернизации инфраструктуры страны, но и обеспечивает важнейшие социальные интересы государства.

Традиционно социальная сфера понимается достаточно широко: к ней относят ГЧП-проекты в образовании, здравоохранении, спорте, организации отдыха граждан и туризма и прочих подобных отраслях. При этом у каждой из них есть свои особенности, которые должны учитываться при структурировании проектов.

Среди общих аспектов можно отметить необходимость участия госбюджета вследствие того, что подавляющее большинство ГЧП-проектов в социальной сфере не может похвастаться гарантированной окупаемостью инвестиций и получением доходности. Например, для проектов в здравоохранении ключевыми ограничениями являются особенности оказания медицинской помощи в рамках обязательного медицинского страхования. В частности, тарифы, которые устанавливаются третьим лицом, не учитывают крупные инвестиционные расходы и не могут быть направлены на их погашение, а порядок установления объема медицинской помощи не гарантирует, что оператор получит необходимый объем услуг.

При этом часто ГЧП-проекты в социальной сфере требуют многомиллиардного объема инвестиций, что практически гарантированно приводит к участию в проекте банков, которые не могут выдать кредит без гарантий.

В связи с этим в соглашения включаются положения о финансовом участии публичной стороны, например, через возмещение (обеспечение) расходов или гарантию минимального дохода (МГД). Стоит отметить, что МГД не сможет быть предусмотрен в соглашениях о ГЧП/МЧП, т.к. в Законе о ГЧП отсутствует конструкция, аналогичная плате концедента.

Еще одной особенностью ГЧП-проектов в социальной сфере является широкая практика реконструкции объектов соглашения, в рамках которой неиспользуемый объект, который ранее был, например, школой, реконструируют в объект здравоохранения.

Подобной реконструкции может препятствовать ч. 5 ст. 3 Закона о концессиях, по которой изменение целевого назначения реконструируемого объекта (т.е. в процессе реконструкции) не допускается. При этом ни Закон о концессиях, ни иное действующее законодательство не содержат определение понятия «целевое назначение».

Возможно предположить узкое толкование этой нормы согласно информации о назначении, содержащейся в Едином государственном реестре недвижимости (ЕГРН). Вместе с тем с учетом возможных объектов концессионного соглашения указанное назначение фактически может быть единственного вида – «нежилое здание». При таком подходе смысл ч. 5 ст. 3 Закона о концессиях утрачивается, поскольку норма должна будет читаться следующим образом: изменение целевого назначения реконструируемого объекта с нежилого здания на нежилое здание не допускается.

Возможно, законодатель, выделяя отдельные виды объектов в ст. 4 закона и одновременно устанавливая запрет на изменение целевого назначения, исходил из того, что под целевым назначением объекта понимается его назначение, предусмотренное в ст. 4 закона. При таком толковании указанные нормы направлены на защиту публичного интереса - сохранение той функции, которая осуществлялась с использованием объекта соглашения до реконструкции.

Исходя из этого подхода норму необходимо толковать таким образом, что, например, для реконструкции под объект здравоохранения возможно передавать исключительно объект здравоохранения. При этом не учитывается, что передаваемый объект мог длительное время не использоваться по назначению.

Это положение уже послужило препятствием для реализации многих ГЧП-проектов с реконструкцией в социальной сфере. Однако в разработанных Минэкономразвития поправках предлагается новая редакция текста нормы: «изменение целевого назначения реконструируемого объекта концессионного соглашения, определенного решением о заключении концессионного соглашения, не допускается». Таким образом, будет запрещено не изменение целевого назначения в процессе реконструкции, а изменение целевого назначения, сформированного уже после реконструкции.

Кроме того, в ГЧП-проекты в социальной сфере часто вовлекают объекты социальной инфраструктуры для детей. Принятие решения о реконструкции, модернизации, об изменении назначения таких объектов, являющихся публичной собственностью, допускается исключительно на основании положительного заключения специальной комиссии, предусмотренной в Федеральном законе от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации». С учетом того, что существует риск принятия отрицательного заключения, этот вопрос нужно разрешать до запуска проекта.