Правовое регулирование государственного (муниципального) заказа.

Государственный заказ как экономическая категория представляет собой конкретизированные потребности государства в той или иной продукции (с указанием количественных и качественных характеристик). В этой связи необходимо отметить, что даваемое в Бюджетном кодексе РФ определение государственного заказа как совокупности заключенных государственных контрактов представляется не совсем удачным, поскольку не отражает сущности данной категории и не соответствует логике функционирования системы государственных закупок, т. к. заключение государственных контрактов производится после формирования и размещения государственных заказов, а не наоборот. Основной целью, стоящей перед государственным заказчиком на этапе размещения государственного заказа, является определение будущего поставщика (исполнителя) по государственному контракту на поставку продукции для государственных нужд. По результатам размещения государственного заказа осуществляется заключение государственного контракта.

В принятой в конце 1995 г. части второй ГК РФ также была предусмотрена возможность размещения заказов на поставку товаров и выполнение работ для государственных нужд путем проведения конкурса (ст. 527, 765). Ряд норм, имеющих отношение к размещению государственных заказов, содержится и в части первой ГК РФ, принятой годом раньше. Речь идет прежде всего о ст. 447 - 449, касающихся заключения договора на торгах. Учеными и практическими работниками в сфере государственных закупок высказывались различные мнения по поводу того, какого рода торги - организуемые продавцом или организуемые покупателем - описываются в ГК РФ и в какой мере указанные нормы могут быть применимы к государственным закупкам.

Таким обобщающим нормативно-правовым актом для своего времени стал Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», который был направлен на систематизацию законодательства в рассматриваемой сфере, обеспечение прозрачности закупочного механизма, стимулирование добросовестной конкуренции, рационального расходования денежных средств, устранение возможностей злоупотреблений и коррупции путем детальной регламентации процедур размещения заказов.

Настоящий этап ознаменован формированием Федеральной контрактной системы закупок, установленной Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон № 44-ФЗ).

Существенным отличием федеральной контрактной системы от системы государственных закупок является долгосрочное планирование государственных и муниципальных нужд. Кроме того, Федеральный закон № 44-ФЗ регулирует весь закупочный цикл, в том числе планирование (формирование), размещение и исполнение заказа.

Согласно Федеральному закону о контрактной системе современный Институт государственного заказа представляет собой совокупность административно-правовых норм, регулирующих качественно однородные общественные отношения, возникающие в сфере исполнительной деятельности по поводу планирования, размещения и исполнения государственного заказа на покупку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд с целью удовлетворения потребностей Российской Федерации, ее субъектов и отдельных бюджетных учреждений.

Процедуры планирования, размещения и исполнения государственного заказа можно разделить на следующие стадии: 1) планирование государственного заказа; 2) подготовка к рассмотрению дела; 3) рассмотрение дела о размещении государственного заказа; 4) принятие решения конкурсной комиссией и заключение государственного контракта; 5) исполнение решения по делу.

Рассмотрим стадию планирования государственного заказа несколько подробнее.

Собственно планирование. Согласно Федеральному закону № 44-ФЗ каждая государственная и муниципальная закупка должна быть запланирована. Заказчики обязаны утверждать помимо плана-графика еще и план закупок на срок действия соответствующего закона о бюджете (ст. 17 Закона).

В планах закупок должны указываться их цели, устанавливаться наименование, описание и объем закупаемых объектов, сроки (периодичность) осуществления планируемых закупок, объемы финансового обеспечения, а также некоторые иные сведения.

План закупок формируется в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и утверждается в течение 10 рабочих дней после доведения до заказчика объема прав в денежном выражении на принятие и (или) исполнение обязательств в соответствии с бюджетным законодательством.

Согласно планам закупок заказчики обязаны формировать планы-графики (ч. 2 ст. 21 Закона), являющиеся основанием для осуществления закупок. Заказчик не вправе осуществить закупку, если она не включена в план-график (ч. 11 ст. 21 Закона)[57].

В планы-графики относительно каждой закупки заказчики должны вносить следующие сведения: определенные условия контрактов, включая подробные требования к объектам закупок; способ определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и обоснование их выбора; размер предоставляемого обеспечения заявки участника закупки и обеспечения исполнения контракта.

Обоснование закупки. Закон обязывает заказчиков обосновывать каждую свою закупку. Обоснование закупок должно осуществляться при формировании плана закупок и плана-графика. Оно заключается в установлении соответствия планируемых закупок целям их осуществления и требованиям законодательства и иных нормативных правовых актов о контрактной системе. Нормы об обосновании закупок вступают в силу с 1 января 2015 г.

В планах закупки необходимо указывать, каким именно образом объект государственной закупки послужит достижению целей закупок. В планах-графиках требуется обосновывать начальную (максимальную) цену контракта и способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя).

Если в ходе мониторинга, аудита и контроля в сфере закупок закупка будет признана необоснованной, органы контроля, указанные в п. 3 ч. 1 ст. 99 Закона, должны выдать предписание об устранении выявленного нарушения и привлечь виновных лиц к административной ответственности (ч. 6 ст. 18 Закона).

Нормирование в сфере государственных закупок предполагает, что товары, работы и услуги, приобретаемые для государственных и муниципальных нужд, должны обеспечивать именно эти нужды, и не должны иметь избыточных потребительских свойств, не должны являться предметами роскоши (ч. 2 ст. 19 Закона).

Нормирование в сфере закупок представляет собой установление требований к закупаемым товарам, работам, услугам и (или) определение нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов. Такое нормирование может осуществляться на основании общих требований, а также требований к отдельным видам товаров, работ и услуг (в том числе предельные цены) и (или) требований по нормативным затратам на обеспечение функций заказчиков, установленных Правительством Российской Федерации (ч. 3 ст. 19 Закона).

Общественное обсуждение государственных закупок. Закон обязывает Правительство Российской Федерации установить случаи обязательного общественного обсуждения закупок и порядок его проведения (ст. 20 Закона). Такое обсуждение должно начинаться с даты размещения планов закупок в единой информационной системе (ч. 1 ст. 20 Закона), а заканчиваться – не позднее чем за пять дней до даты окончания срока подачи заявок на участие в конкурсе или аукционе либо не позднее чем за два дня до даты окончания срока подачи заявок на участие в запросе котировок (ч. 1 ст. 36 Закона).

В связи с необходимостью проведения общественного обсуждения государственных закупок Закон предусматривает создание единой информационной системы, содержащей данные обо всех этапах государственных закупок. Такая система будет, с одной стороны, инструментом сбора сведений в сфере государственных закупок, с другой стороны – инструментом контроля за соответствием сведений в различных закупочных документах.

 

Структурная стадия подготовки к рассмотрению дела состоит из следующих элементов.

Подача заявки на участие. Закон установил требования к участникам закупок при подачи ими заявок независимо от способа определения поставщиков (исполнителей, подрядчиков). Требования, предъявляемые к участникам торгов, распространяются на закупки, осуществляемые любым способом (ст. 31 Закона):

1) об отсутствии недоимки по налогам, сборам, задолженности по иным обязательным платежам в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации. При этом не будут учитываться следующие суммы: на которые предоставлены отсрочка, рассрочка, инвестиционный налоговый кредит; которые реструктурированы в соответствии с законодательством; по которым имеется вступившее в законную силу решение суда о признании обязанности заявителя по уплате этих сумм исполненной; которые признаны безнадежными к взысканию;

2) об отсутствии участника – юридического лица в реестре недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей). Данное требование является обязанностью заказчика. Более того, он должен проверять присутствие в данном реестре не только участника закупки, но и его учредителей, членов коллегиального исполнительного органа, лица, исполняющего функции единоличного исполнительного органа;

3) об обладании участника закупки исключительными правами на результаты интеллектуальной деятельности, если в связи с исполнением контракта заказчик приобретает права на такие результаты (за исключением случаев, когда контракт заключается на создание произведения литературы или искусства, исполнение, на финансирование проката или показа национального фильма). Данное требование является обязанностью участника закупки.

3) о правомочности участника закупки заключать контракт;

4) об отсутствии у участника закупки – физического лица либо у руководителя, членов коллегиального исполнительного органа или главного бухгалтера участника закупки – юридического лица судимости за преступления в сфере экономики (за исключением лиц, у которых такая судимость погашена или снята), а также о неприменении в отношении указанных физических лиц наказания в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, связанной с поставкой товаров, выполнением работ, оказанием услуг, являющихся объектом закупки, и административного наказания в виде дисквалификации.

Обоснование начальной (максимальной) цены контракта является обязательным элементом в том числе, если контракт заключается с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Заказчики обязаны руководствоваться одним или несколькими методами обоснования начальной цены контракта: метод сопоставимых рыночных цен (анализ рынка); нормативный метод; тарифный метод; проектно-сметный метод; затратный метод.

Обеспечение заявок является также обязательной для заказчика (ст. 44 Закона).

Размер обеспечения должен составлять 0,5 – 5 процентов начальной (максимальной) цены контракта, а при проведении аукциона с начальной (максимальной) ценой контракта не выше 3 млн руб. – 1 процент.

Допустимы два способа обеспечения заявок: внесение денежных средств и предоставление банковской гарантии.

Обеспечение заявок при проведении электронного аукциона может предоставляться только путем внесения денежных средств.

Обеспечение исполнения государственного контракта, как составной элемент подготовительной стадии предполагает обязанность заказчика устанавливать требование об обеспечении исполнения практически всех государственных и муниципальных контрактов (ч. 1 ст. 96 Закона).

Исполнение контракта обеспечивается либо внесением денежных средств на счет заказчика, либо предоставлением банковской гарантии по выбору участника закупки. В отношении банковской гарантии установлено, что срок ее действия должен превышать срок действия контракта не менее чем на один месяц (ч. 3 ст. 96 Закона).

Размер обеспечения составляет: 5 – 30 процентов от начальной (максимальной) цены контракта, если начальная (максимальная) цена контракта равна или менее 50 млн руб.; 10 – 30 процентов от начальной (максимальной) цены контракта, если начальная (максимальная) цена контракта превышает указанную сумму.

Если контрактом предусмотрена выплата аванса, то размер обеспечения исполнения контракта не может быть меньше аванса, даже если сумма аванса превышает 30 процентов начальной (максимальной) цены контракта. В последнем случае обеспечение устанавливается в размере аванса (ч. 6 ст. 96 Закона).