Тема 11. Квалификация составов преступлений, предусмотренных в других законах и иных нормативных правовых актах, ссылки на которые содержатся в бланкетных нормах УК РФ.

 

1. Понятие и значение бланкетных норм УК РФ.

2. Проблемы применения бланкетных норм УК РФ.

 

1. Понятие и значение бланкетных норм УК РФ.

Бланкетными называются нормы права, диспозиции норм права или признаки, конкретное содержание которых раскры­вается в законе, относящемся к другой отрасли права, и (или) ином нормативном правовом акте.

В общей теории права, при использований словосо­четания «бланкетные нормы права» указывается, что «бланкетными, т.е. прямо не содержащими конкретного правила поведения, могут быть только диспозиции (напри­мер, — норм об уголовной, административной или дисципли­нарной ответственности за «нарушение правил торговли», «за нарушение правил техники безопасности»). Такие нор­мы по существу не устанавливают содержания правила, а предусматривают наличие других норм, часто содержащих­ся в иных нормативно-правовых актах. Практика бланкет­ных норм всегда чревата возможностью неопределенности и произвола в правовом регулировании». Суть бланкетности признаков заключается в том, что «конкретное их содержа­ние зависит от другой, в большинстве случаев подзаконной нормы, относящейся к иной отрасли права».

На основе приведенных фундаментальных общепризнан­ных положений необходимо констатировать, что бланкетность норм уголовного права и их диспозиций — это отсутствие в них конкретного содержания при наличии ссылок на нормы других отраслей законодательства и (или) иные нормативные правовые акты, в которых это содержание раскрывается. Со­ответственно бланкетностью признаков, предусмотренных в уголовно-правовых нормах, является отсутствие в последних конкретизации этих признаков при ее наличии в нормах дру­гих отраслей законодательства и (или) других нормативных правовых актах.

В действующем УК РФ содержится значительное число бланкетных норм. Причем количество их по сравнению с УК РСФСР 1960 г. существенно возросло. В целях уяснения сути этих норм их целесообразно дифференцировать по трем осно­ваниям: 1) месту в системе УК РФ, 2) содержанию и 3) форме выражения.

По первому основанию — месту в системе УК РФ — блан­кетные нормы делятся на две группы: 1) находящиеся в Об­щей части УК РФ и 2) находящиеся в Особенной части этого УК. Например, бланкетные нормы установлены в ч. 2 ст. 1, ч. 3 и 4 ст. 11, ч. 1, 2 и 3 ст. 12, ч. 2 ст. 13, ч. 3 и 4 ст. 97 Общей части УК РФ, ст. 137, 139, 140, 144, 146-149, 169-172, 174, 331 Особенной части названного УК.

По второму основанию — содержанию — рассматриваемые нормы подразделяются так же на две группы: 1) относящиеся к определению признаков составов преступлений и 2) не отно­сящиеся к определению данных признаков. В частности, пер­вую группу составляют нормы, предусмотренные ч. 4 ст. 11 УК РФ, поскольку этой нормой характеризуются признаки субъекта преступления, причем негативные, посредством исключения из возможных субъектов преступлений лиц, обла­дающих признаками дипломатических представителей ино­странных государств и иных граждан, которые пользуются иммунитетом, и все бланкетные нормы Особенной части этого УК. Ко второй группе относятся, к примеру, нормы, преду­смотренные ч. 2 ст. 1, ч. 2 ст. 13, ч. 3 и 4 ст. 97 УК РФ.

По третьему основанию — форме выражения — бланкет­ные нормы возможно разделить на две группы: 1) позитивные и 2) негативные.

В позитивных бланкетных нормах так или иначе указы­вается на то, что их конкретное содержание раскрывается в других — не уголовных — законах и (или) иных норматив­ных правовых актах. При этом терминология, к которой при­бегает законодатель, адресуя применителя бланкетной уго­ловно-правовой нормы к другому — не уголовному — закону и (или) иному нормативному правовому акту весьма много­образна. Так, указывается на Конституцию РФ и общепри­знанные принципы и нормы международного права (ч. 2 ст. 1 УК РФ), международ­ные договоры (ч.3 ст. 11, ч. 2 и 3 ст. 12, ч. 2 ст. 13), нор­мы международного права (ч. 4 ст. 11), закон иностранно­го государства (ч.1 ст. 12), уголовно-исполнительное зако­нодательство РФ и иные федеральные законы (ч. 4 ст. 97), противоправное поведение (ч. 1 ст. 107, ст. 113), закон или специальное правило (ч. 1 ст. 124), «незаконное собирание или распространение сведений о частной жизни лица»... (ч. 1 ст. 137), «незаконное проникновение в жилище...» (ч. 1 ст. 139), «неправомерный отказ должностного лица в предо­ставлении собранных в установленном порядке документов и материалов, непосредственно затрагивающих права и сво­боды гражданина...» (ст. 140), «нарушение правил техники безопасности или иных правил охраны труда...» (ст. 143), «незаконное использование...» (ч. 1 ст. 146, ч. 1 ст. 147), «незаконное воспрепятствование...» (ст. 148, 149), «незакон­ные действия...» (ст. 154), «неисполнение или ненадлежа­щее исполнение обязанностей...» (ст. 156), «неправомерный отказ в регистрации индивидуального предпринимате­ля или коммерческой организации... неправомерный отказ в выдаче специального разрешения (лицензии)... ограниче­ние прав и законных интересов индивидуального предприни­мателя или коммерческой организации в зависимости от ор­ганизационно-правовой формы или формы собственности... иное незаконное вмешательство в деятельность индивиду­ального предпринимателя или коммерческой организации...», (ст. 169), регистрацию «незаконных сделок с землей... зани­жение размеров платежей за землю...» (ст. 170), «осуще­ствление предпринимательской деятельности... без специ­ального разрешения (лицензии) в случаях, когда такое раз­решение (лицензия) обязательно, или с нарушением условий лицензирования...» (ч. 1 ст. 171), «производство, приобрете­ние, хранение... или сбыт немаркированных товаров и про­дукции, которые подлежат обязательной маркировке марка­ми акцизного сбора, специальными марками или знаками со­ответствия, защищенными от подделок...» (ч. 1 ст. 171¹), «осуществление банковской деятельности (банковских опера­ций)... без специального разрешения (лицензии) в случаях, когда такое разрешение (лицензия) обязательно, или с на­рушением условий лицензирования...» (ч. 1 ст. 172), «совер­шение финансовых операций и других сделок с денежными средствами или иным имуществом, приобретенными незакон­ным путем...» (ч. 1 ст. 174), «незаконное использование чу­жого товарного знака...» (ч. 1 ст. 180), «незаконные разгла­шение или использование сведений, составляющих коммер­ческую или банковскую тайну...» (ч. 2 ст. 183), «незаконный экспорт...» (ст. 189), «невозвращение... из-за границы... средств в иностранной валюте, подлежащих в соответствии с законодательством Российской Федерации обязательному перечислению на счета в уполномоченный банк Российской Федерации...» (ст. 193), «уклонение от уплаты таможен­ных платежей...» (ч. 1 ст. 194), «незаконная передача...» (ч. 1 ст. 204), «незаконное получение» (ч. 3 ст. 204), «создание вооруженного формирования..., не предусмотренного федеральным законом...» (ч. 1 ст. 208), «незаконные изготовление или ремонт огнестрельного оружия...» (ч. 1 ст. 223), «неза­конные приобретение или хранение... наркотических средств или психотропных веществ...» (ч. 1 и 2 ст. 228), «наруше­ние правил производства... наркотических средств или пси­хотропных веществ...» (ч. 5 ст. 228), «нарушение санитарно-эпидемиологических правил...» (ч. 1 ст. 236), «нарушение правил охраны окружающей среды...» (ст. 246), «нарушение правил безопасности при обращении с микробиологическими либо другими биологическими агентами или токсинами...» (ч. 1 ст. 248), «нарушение ветеринарных правил...» (ч. 1 ст. 249), «неправомерный доступ к охраняемой законом ком­пьютерной информации...» (ч. 1 ст. 272 УК РФ) и т.д.

В негативных бланкетных нормах не указывается на то, что их конкретное содержание раскрывается в других — не уголовных — законах и (или) иных нормативных правовых ак­тах, но это подразумевается. К примеру, в ст. 4 УК РФ, име­нуемой «принцип равенства граждан перед законом», преду­смотрено, что «лица, совершившие преступления, равны пе­ред законом и подлежат уголовной ответственности незави­симо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места житель­ства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств». Из цитированной нормы усматривается, что в ней не указано на необходимость при ее применении учитывать нормы, со­держащиеся в Конституции РФ, в которой предусмотрены ис­ключения из этого принципа: состоящие в том, что ее ст. 91, 98 и 122 установлена неприкосновенность отдельных категорий лиц, исходя из их должностного положения, соответственно Президента РФ, членов Совета Федерации и депутатов Госу­дарственной Думы, судей. Однако указанная необходимость вытекает из содержания ч. 2 ст. 1 УК РФ, согласно которой «настоящий Кодекс основывается на Конституции Российской Федерации...». Для того, чтобы норма, содержащаяся в ст. 4 УК РФ, стала позитивно бланкетной, ее следует дополнить, поставив после последнего слова «обстоятельств» запятую, оговоркой «за исключением случаев, предусмотренных Кон­ституцией Российской Федерации». Аналогично негативными бланкетными являются нормы, содержащиеся в ст. 1 и 8 УК РФ, поскольку в них не указано соответственно на то, что УК РФ основывается еще и на других — не уголовных — законах и иных нормативных правовых актах, ссылки на которые сде­ланы в его статьях, и что основанием уголовной ответственности является совершение деяния, содержащего все признаки состава преступления, предусмотренного не только УК РФ, но и в указанных законах и актах.

С позиции квалификации преступлений в правопримени­тельной — следственной и судебной — практике из всех блан­кетных норм, установленных УК РФ, превалирующую роль играют нормы Особенной части этого УК с бланкетными дис­позициями, относящиеся к определению признаков составов преступлений. Ими являются нормы Особенной части УК РФ, в диспозициях которых не определяются признаки состава преступления или определяются не все его признаки, а от­сутствующие описываются в других — не уголовных — зако­нах и (или) иных нормативных правовых актах. Таковых сре­ди бланкетных норм, содержащихся в УК РФ, подавляющее большинство.

Наличие в УК РФ норм с бланкетными диспозициями имеет двоякое значение. С одной — положительной — сторо­ны, включение в этот УК норм с бланкетными диспозициями избавляет законодателя от описания признаков составов пре­ступлений, содержание которых раскрыто в других — не уго­ловных — законах и (или) иных нормативных правовых ак­тах, и обеспечивает тем самым экономию текста УК РФ. С другой — отрицательной — стороны, наличие в этом УК таких норм «размывает» уголовное законодательство обилием дру­гих — не уголовных — законов и иных нормативных правовых актов, без использования которых невозможно применять уго­ловный закон, и существенно затрудняет практическим ра­ботникам дознания, следствия и суда, а также прокурорам применение норм УК РФ. Причем ссылки в бланкетных нор­мах на иные, помимо законов, нормативные правовые акты со­здают возможность определять сферу уголовной ответствен­ности не только законодателем, но и органами исполнитель­ной власти.

 

2. Проблемы применения бланкетных норм УК РФ.

Квалификация преступлений, ответственность за которые установлена статьями УК РФ, содержащими нормы с блан­кетными диспозициями, обусловлена необходимостью приме­нения не только уголовного законодательства, но еще и зако­нов, относящихся к другим отраслям права, а также иных нормативных правовых актов, ссылки на которые сделаны в этих диспозициях. Наличие в УК РФ и применение таких норм в следственной и судебной практике вызывает ряд про­блем. Они относятся к правотворческой, правоприменитель­ной, организационной и другим сферам. Существование этих проблем непосредственно или опосредованно негативно влия­ет на эффективность применения указанных норм. К таковым необходимо отнести следующие проблемы.

Первая. В УК РФ отсутствует норма, регламентирующая допустимость бланкетных норм и соответственно обуслов­ленность уголовной ответственности нарушением других — не уголовных — законов и (или) иных нормативных правовых ак­тов.

Вторая. В ряде норм с бланкетными диспозициями сдела­ны ссылки не на конкретные законы и (или) другие норма­тивные правовые акты, а на целые правовые институты, по­рой точно не очерченные, регламентирующие определенные сферы общественных отношений, каждый из которых сла­гается из совокупности норм, установленных в разных зако­нах и (или) иных нормативных правовых актах. Причем опи­сывается тот или иной институт в диспозициях статей Осо­бенной части УК РФ неодинаково, то есть с использованием неоднозначной терминологии. Например, в ст. 169 указывается, в частности, на «неправомерный отказ в регистрации индивидуального предпринимателя или коммерческой орга­низации...», ст. 170 УК РФ — на регистрацию «незаконных сделок с землей...» и т.д. Подоб­ное положение возлагает на практического работника, при­меняющего уголовно-правовые нормы, дополнительные обя­занности. Первая — знать все без исключения нормы, состав­ляющие в комплексе правовой институт, регламентирующий соответствующую сферу общественных отношений. Вторая — проанализировать эти нормы как в отдельности, так и в их совокупности. Третья — уметь на основе этого анализа отыс­кать те нормы, нарушение которых содержит признаки пре­ступления. Четвертая обязанность — определить, является ли нарушение норм немалозначительным, общественно опасным, то есть не подпадает ли оно под действие ч. 2 ст. 14 УК РФ.

Третья. Законы и иные нормативные правовые акты, на которые сделаны ссылки в бланкетных диспозициях статей Особенной части УК РФ, весьма нестабильны, так как в них законодатель и органы исполнительной власти нередко и по­рой неоднократно вносят изменения и дополнения. Нестабиль­ность указанных законов и актов возлагает на правопримени­теля еще две обязанности. Первая — знать все внесенные из­менения и дополнения. Вторая обязанность, вытекающая из норм о действии уголовного закона во времени и об обрат­ной силе уголовного закона, предусмотренных соответствен­но ст. 9 и 10 УК РФ, — устанавливать какая именно норма не уголовного закона или иного нормативного правового акта и в какой ее редакции действовала во время совершения деяния и распространяются ли на эту норму, в частности, с учетом последующих ее изменений и дополнений, в сочетании с соот­ветствующей статьей Особенной части УК РФ положения об обратной силе уголовного закона.

Четвертая. Упоминаемые не уголовные законы и другие нормативные правовые акты расконцентрированы по различ­ным источникам. Это создает дополнительные организацион­ные трудности, порой на практике непреодолимые, требующие больших временных затрат, связанные с отысканием ука­занных источников. Общеизвестно, что такие источники име­ются далеко не во всех правоохранительных органах и даже в библиотеках на обслуживаемых ими территориях. Высказано мнение, что вся законодательная и иная нормативно-правовая база записана на машинном носителе. Однако для использова­ния последнего необходимо, чтобы им и компьютерами были снабжены все правоохранительные органы и была бы обеспе­чена возможность их распечатки, ибо без этого практически исключаются изучение, анализ данной базы и сопоставление норм, содержащихся в разных законах и иных нормативных правовых актах. Таким образом, практическим работникам порой просто невозможно ознакомиться с упомянутыми за­конами и актами, что служит одной из причин непримене­ния или серьезным препятствием применению соответствую­щих норм УК РФ с бланкетными диспозициями. В этой связи представляется необходимым дополнить УК РФ приложения­ми к нему, содержащими тексты законов, на которые сделаны ссылки в бланкетных нормах УК РФ, или необходимые вы­держки из них, поскольку неизмеримо рациональнее центра­лизованно специалистами в соответствующих отраслях зако­нодательства осуществить единожды или осуществлять еще и периодически (при внесении в законы изменений и дополне­ний) работу по составлению указанных приложений, нежели возложить ее на многие тысячи загруженных обилием нахо­дящихся у них в производстве уголовных дел практических работников.

Пятая. В бланкетных нормах УК РФ содержатся ссыл­ки не только на законы, но и на другие нормативные право­вые акты, причем нормы ряда этих законов еще и конкрети­зируются, детализируются, разъясняются и порой корректи­руются иными нормативными правовыми актами. Такое по­ложение создает исполнительной власти возможность непо­средственно влиять на изменение — расширение или ограни­чение — сферы уголовной ответственности, тогда как это яв­ляется исключительной прерогативой законодательной власти, и тем самым вносить в процесс формирования правово­го государства элементы полицейского государства. Природа же правового государства диктует необходимость, чтобы сфе­ра уголовной ответственности определялась, регулировалась, изменялась только законодателем и ни при каких условиях органами исполнительной власти.

Шестая. Количество бланкетных норм в УК РФ 1996 г. значительно возросло по сравнению с числом таких норм, со­державшихся в УК РСФСР 1960 г. Это, естественно, обуслов­ливает необходимость кардинального реформирования и по­вышения эффективности всей системы образования юристов, в частности, системы повышения их квалификации. Разуме­ется, формально лица, производящие дознание, следователи, прокуроры, судьи, имеющие дипломы о высшем или даже среднем юридическом образовании, обязаны знать все зако­ны и другие нормативные правовые акты, в том числе те, на которые сделаны ссылки в бланкетных нормах УК РФ, включая изменения и дополнения, внесенные в эти законы и акты. Однако в следственной и судебной практике наблюда­ется противоположная картина, в которой вырисовываются три основные момента. Первый состоит в том, что формаль­ное юридическое образование не соответствует фактическо­му объему знаний, которыми должна быть обогащена память юриста. Второй момент заключается в том, что даже юристу самой высокой квалификации невозможно знать все законы и другие нормативные правовые акты, на которые сделаны ссылки в бланкетных нормах УК РФ, и все изменения, вне­сенные в эти законы и акты, а также помнить, в какой момент или в течение какого периода действовал тот или иной закон либо акт и в какой именно редакции. Третий момент прояв­ляется в наблюдаемой в настоящее время тенденции общего снижения уровня квалификации работников правопримени­тельных органов вследствие небольшого в среднем стажа их работы по специальности, недостаточных способностей, неже­лания самостоятельно повышать свой профессиональный уро­вень, уверования в непогрешимость своих знаний, оттока наиболее способных и квалифицированных работников в коммер­ческие структуры и т. д.

Седьмая. Норма, содержащаяся в ч. 2 ст. 1 УК РФ, со­гласно которой этот УК основывается на «общепризнанных принципах и нормах международного права», по существу яв­ляется бланкетной и притом неточной и декларативной, ибо УК РФ основывается не на всех и не на любых указанных принципах и нормах, а лишь тех, которые закреплены в меж­дународных договорах РФ.

Наконец, восьмая проблема заключается в том, что в не уголовных законах, являющихся адресатами бланкетных норм УК РФ, также порой содержатся ссылки на другие нор­мативные правовые акты, хотя отсутствуют какие-либо пре­пятствия включению соответствующих положений в данный закон. Так, в ч. 2 ст. 2, именуемой «Перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежа­щих контролю в Российской Федерации» Федерального зако­на «О наркотических средствах и психотропных веществах» от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ установлено, что «Перечень утвер­ждается Правительством Российской Федерации по представ­лению федерального органа исполнительной власти в области здравоохранения и федерального органа исполнительной вла­сти в области внутренних дел...», а в ч. 3 этой статьи — что «порядок внесения изменений и дополнений в Перечень устанавливается Правительством Российской Федерации», тогда как в соответствии с природой правового государства следовало бы названный Перечень утвердить этим же самым законом, включив в последний в качестве приложения к нему и распространив такой же порядок утверждения на изменения и дополнения, вносимые в данный Перечень в будущем.

Подытоживая изложенное, важно подчеркнуть, что в це­лях обеспечения законного статуса бланкетных норм, их основанности только на законах, но не на других нормативных правовых актах, а также повышения эффективности их при­менения в следственной и судебной практике представляет­ся необходимым, во-первых, предусмотреть в УК РФ, что он основывается не только на Конституции РФ, но и на других законах РФ, ссылки на которые сделаны в этом УК; во-вто­рых, закрепить в УК РФ положение, согласно которому в бланкетных нормах этого УК допустимы ссылки только на законы, но не на другие нормативные правовые акты; в-третьих, уточнить, что УК РФ основывается не на любых об­щепризнанных принципах и нормах международного права, а только на тех из них, которые зафиксированы в междуна­родных договорах РФ, и, в-четвертых, установить, что тексты законов, на которые сделаны ссылки в бланкетных нормах УК РФ, или необходимые выдержки из них являются обязатель­ными приложениями к данному УК и в эти приложения при изменении и дополнении законов вносятся соответствующие коррективы.

Эти предложения могут быть реализованы посредством изменения ч. 2 ст. 1 и дополнения ст. 1 УК РФ частью 3 с изложением их в следующей редакции:

«2. Настоящий Кодекс основывается на Конституции Рос­сийской Федерации и общепризнанных принципах и нормах международного права, предусмотренных международными договорами Российской Федерации.

3. Настоящий Кодекс основывается также на федеральных конституционных законах и федеральных законах, ссылки на которые содержатся в статьях Кодекса. В настоящем Кодексе недопустимы ссылки на другие, кроме указанных, законы и иные нормативные правовые акты и они не подлежат учету при применении Кодекса. Тексты федеральных конституци­онных законов и федеральных законов, на которые сделаны ссылки в статьях настоящего Кодекса, или необходимые вы­держки из них являются обязательными приложениями к Ко­дексу».

Решение охарактеризованных проблем и реализация при­веденных предложений будет способствовать существенному повышению эффективности применения норм УК РФ с бланкетными диспозициями в следственной и судебной практике и обеспечению законной и обоснованной ответственности лиц, совершивших соответствующие виды преступлений.