Инструменты региональной политики

Существует целый ряд инструментов, которые имеют разное значение для различных стран. С точки зрения исторического развития выделяют пять больших классов политических инстру­ментов:

— средства, идущие на сдерживание размещения новых пред­приятий в перенаселенных регионах;

— пространственное распределение деятельности государства в области экономического развития;

— стимулирование деятельности компаний путем финансовой поддержки;

— формирование инфраструктуры;

— «мягкие» меры по стимулированию развития.

В настоящее время роль средств, идущих на сдерживание и «пространственное распределение деятельности государства в об­ласти экономического развития», существенно сократилась. Сред­ства сдерживания использовались во Франции (в отношении Па­рижа и его пригородов), Соединенным Королевством (в отноше­нии Лондона и Юго-восточного региона). Но в 1970 году Соеди­ненное Королевство отказалось от этой политики. В Париже в по­следующие годы применялась политика в отношении стимулиро­вания развития бизнеса в основном за пределами столичного ре­гиона и перемещения предприятий за пределы столицы Франции. В настоящее время только Франция и Греция стимулируют развитие промышленности, которая расположена вдали от перенаселен­ных столиц.

За последние десятилетия роль экономической деятельности государства в качестве инструмента региональной политики существенно снизилось. Приватизация в области производства лишила правительство возможности оказывать влияние путем принятия решений об инвестициях в указанные производства. Существует еще один важный аспект, касающийся экономической деятельно­сти государства, который со временем утратил свою роль в каче­стве инструмента региональной политики: общественные закупки. В некоторых странах ЕС (Италия, Германия, Соединенное Королевство) проводилась политика по схемам предпочтительных за­купок продукции у поставщиков из определенных районов. Впо­следствии Европейский Суд назвал эти меры противозаконными, так как они являются причиной национальной дискриминации.

В настоящее время большинство стран-членов ЕС в качестве инструментов региональной политики используют три последние группы. Финансовое стимулирование включает в себя дотации на определенные суммы инвестиций, кредиты, субсидии в связи с созданием рабочих мест и т.п. Данные методы призваны заинтере­совать фирмы размещать производство или инвестировать средст­ва в проблемные регионы. Данные инструменты находят широкое применение практически во всех странах ЕС. К «мягким» элемен­тами инфраструктуры относятся поддержка информационных се­тей, консалтинговая деятельность, научные исследования и т.д.

В «интегрированных» странах набор политических инструмен­тов существенно шире. Такой широкий подход отражает большую глубину региональных проблем. Для стимулирования развития региональной политики созданы фонды: Структурные Фонды и Интеграционный. Данные структурные фонды занимаются вопро­сами, которые выходят за рамки инвестирования в производство, а именно оказание поддержки в развитии инфраструктуры и соз­дание благоприятной среды для эффективного развития бизнеса. Интеграционный Фонд занимается крупными проектами в отно­шении развития инфраструктуры, которые находятся в прямой связи с транспортом и окружающей средой.

Структурные Фонды оказывают наибольшее влияние на ре­гиональную политику Германии и Италии. В 1992 году был пред­принят пересмотр региональной политики Италии для того, чтобы обеспечить возможность совместного финансирования со стороны Структурных Фондов. В Германии региональная политика прово­дится в рамках Совместной оперативной группы (GA), которая базируется на оказании помощи регионам в комплексе с мерами поддержки бизнеса. Приоритетным направлением затрат Совместной оперативной группы является поддержка производственных инвестиций для создания благоприятной бизнес-среды.

В отношении скандинавских стран существуют следующие различия на «узкий» и «широкий» аспект региональной политики. В узком смысле слова такая политика включает в себя мероприя­тия по развитию бизнеса и экономики. Широкий же аспект поли­тики регионов предполагает комплекс действий со стороны прави­тельства в области связи, транспорта, образования и здравоохра­нения, имеющих важное значение для поддержания жизнедея­тельности сообществ в малонаселенных регионах. Например, в Финляндии, в период с I960 по 1970 годы, была расширена сфера общественного обслуживания для достижения равного уровня ус­луг во всех регионах. В северных районах потребности были наи­более высокими по сравнению с другими. В этих регионах строи­лось много больниц, оздоровительных центров и начальных школ для обеспечения большей занятости населения. В Швеции полити­ческие программы, которые напрямую не относятся к региональ­ной политике, иногда составлялись с учетом интересов региональ­ного развития. В качестве примера можно привести программу в области образования, которая предполагает уделение большого внимания развитию малых и средних колледжей. Также фирмы, принимающие участие в долгосрочных программах строительства стратегических транспортных магистралей, обязаны предоставлять подробный отчет каждые три года, в котором указываются по­следствия их деятельности для близлежащих регионов. Важным отличием скандинавских стран является то, что региональная по­литика даже в узком аспекте подразумевает более широкое содер­жание, чем в остальных странах ЕС. Например, если учесть спе­цифические особенности проблемных регионов, в особенности их суровые климатические условия, то здесь существуют такие фор­мы долгосрочной поддержки, которые не находят применения в странах ЕС (концессия в области транспорта и социального обес­печения).

Страны Северной Европы принимают меры по расширению об­ласти действия региональной политики. Например, во Франции ре­гиональная политика имеет широкую трактовку, понятие «управления территорией» включает в себя большой спектр полити­ческих мер регионального развития. Один из законов в области ре­гионального развития формирует широкий спектр политических ин­струментов: регионально дифференцированное налогообложение, ин­фраструктуру, меры по стимулированию развития регионов и т.д. Также существует государственная система контрактов по планирова­нию регионов, которая оказывает помощь наиболее бедным регионам. Нидерланды и Австрия отличаются низкой значимостью региональ­ной политики, однако эти страны стараются проводить региональную политику, выходящую за рамки оказания финансовой помощи фир­мам. В Нидерландах базисом региональной политики в узком смысле являются капиталовложения, а в более широком — комплекс мероприятий по созданию благоприятной бизнес-среды и развитию инфраструктуры. В Австрии принимаются широкие политические меры по развитию региональной политики, которые отражают существую­щую здесь точку зрения: политика экономического развития регионов должна включать поддержку в отношении развития бизнес-среды и таких локальных факторов, как транспорт, образование и уровень жизни.

В Дании основной вопрос региональной политики установлен в области «рамочных мер», включающих в себя перечень услуг, которыми могут воспользоваться фирмы, но которые не преду­сматривают передачу денежных средств или оказание поддержки какой-либо фирме. Такие меры, включающие широкий доступ к набору технических и коммерческих услуг, проводятся по всей стране. Дания — это единственная из стран ЕС, которая с 1991 года не проводила программу относительно стимулирования раз­вития отдельных регионов. Такой отказ объясняется целым рядом причин: безработица в Копенгагене достигла размеров среднего уровня по стране, размер бюджетного дефицита наложил ограни­чение на уровень государственных расходов, находящееся в то время у власти правоцентристское коалиционное правительство в качестве решения проблем выбрало «рыночный» подход. В Дании существует единая государственная система социального обеспече­ния, также функционирование финансовых механизмов направле­но на то, чтобы избежать неравенства в экономическом развитии отдельных регионов, которое может повлечь за собой различия в уровнях доходов и социальных возможностей.

Региональная политика таких стран, как Бельгия, Люксембург и Соединенное Королевство является политикой стимулирования. Меры по созданию благоприятной бизнес-среды являются скорее частью общенациональной, а не региональной политики. В Вели­кобритании политические меры пространственного развития де­лятся на две категории:

— региональная индустриальная политика, которую можно назвать политикой стимулирования;

— политика «возрождения», включающая целый ряд про­грамм пространственного развития (развития городских и сель­ских регионов), которые раньше осуществлялись отдельно друг от друга, а теперь все настроены действовать совместно.

Важной отличительной чертой политики «возрождения» явля­ется акцент на развитие отдельных регионов и повышение их конкурентоспособности. При финансировании используются «меха­низмы оспаривания» — распределение общественных средств ме­жду компаниями происходит на основе тендера. За последнее время эффективность от проведения политики «возрождения» возрастает. Теперь бюджет региональной индустриальной полити­ки в десять раз меньше, чем бюджет политики «возрождения», хо­тя ранее средства, выделяемые на две эти категории, были при­мерно равны.

Анализируя политику в области регионального развития стран-членов ЕС, можно сказать, что стимулирование регионального развития составляет ядро региональной политики, за исключением Дании. Это можно объяснить тем фактом, что правила оказания поддержки Директоратом по политике рыночных отношений в странах ЕС предусматривают оказание помощи крупномасштаб­ным проектам и только в определенных проблемных районах. В северных странах одним из элементов политики можно назвать оказание помощи в развитии благоприятной бизнес-среды, но дан­ная политика осуществляется в большей степени на общенацио­нальном уровне, нежели на региональном.

 

Механизмы программного подхода и планирования в Западной Европе

Рассмотрим механизмы данного подхода на трех примерах, некоторые из них были упомянуты уже ранее:

— программный подход Структурного Фонда, содействующий развитию экономической и социальной интеграции внутри Евро­пейского Союза;

— германская система Совместного Решения Задач, созданная для совершенствования региональных экономических структур GA (Gemeinschaftsaufgabe), которая является результатом согласова­ния между федеральным правительством и землями;

— французские Контракты Планирования между государством и регионами (CPERs).

Все вышеуказанный организации имеют различные цели и ме­ханизмы, у них есть общая главная особенность: они организуют участие различных элементов управления в региональном разви­тии и объединяют их усилия.

Структурный Фонд

Программный подход Структурного Фонда внедряется с 1988 года, после реформации фондов регионального развития, которые были созданы Европейским Сообществом, для снижения различий в развитии регионов в Сообществе. Основной Структурный фонд, Европейский Фонд Регионального Развития (ERDF) был создан еще в 1975 году для финансирования «инвестиций в промышлен­ность, ремесла или обслуживание, создавая таким образом новые рабочие места или сохраняя уже существующие». Возможности данного фонда были ограничены квотами, использовавшимися по большей части для поддержки региональной политики стран ЕС.

В 1988 году была введена новая система «программного под­хода» Структурного Фонда, которая основывалась на активном продвижении к социально-экономической интеграции в ЕС с по­мощью снижения различий в развитии регионов внутри стран-членов и между ними.

Выделяют два типа программ и области их применения:

— «Целевые» программы, которые требуют оказания макси­мальной финансовой поддержки. Данные программы направлены на решение проблем, являющихся на уровне ЕС наиболее приори­тетными;

— Местные инициативы, которые имеют меньший объем финансирования. Данные программы нацелены на решение конкрет­ных проблем. В качестве примеров таких программ можно привес­ти следующие:

— Interreg — программа, нацеленная на развитие пригранич­ных регионов двух и более соседних стран-членов ЕС;

— Rechar — программа, направленная на поддержание терри­торий кризисной добывающей промышленности;

— Adapt — программа, которая направлена на переподготовку кадров для адаптации к различным изменениям на рынке труда; Все типы программ финансируется «Структурными Фондами»:

— Европейский Фонд Регионального Развития (ERDF). Дан­ный Фонд поддерживает осуществление мероприятий по экономи­ческому развитию (инвестиции в производство, инфраструктуру и бизнес);

— Европейский Социальный Фонд (ESF). Данная организа­ция создавалась для развития человеческих ресурсов;

— Европейский Фонд Руководства и Гарантий для Сельского Хозяйства (EAGGF). Фонд оказывает помощь по приспособлению сельскохозяйственных структур и мерам развития села (например, поддержка доход сельского хозяйства в неблагоприятных рай­онах) и др.

Необходимо отметить, что создание Структурных Фондов обу­словлено содействием в развитии регионов.

Сначала выбираются те области, которые наиболее нуждаются в поддержке, и им предоставляется необходимый объем финанси­рования. Далее, посредством сотрудничества между ЕС, нацио­нальным, региональным и местным уровнями разрабатываются программы по региональному развитию на определенный срок (обычно несколько лет). Разработка подобных программ осущест­вляется согласно установленным правилам, но допускаются неко­торые отклонения в зависимости от экономической обстановки на местах.

Принцип субсидиарности является главным принципом в об­ласти распределения ответственности за разработку и внедрение программ Структурного Фонда. Функции передаются на тот низший уровень, на котором они могут осуществляться с максималь­ной отдачей.

Все принципы программ Структурного Фонда закреплены в положениях Структурного Фонда. Со временем правила могут корректироваться для придания им большей ясности.

Все положения публикуются в Официальном журнале ЕС и действуют в течение определенного периода. Этот период совпада­ет со сроком действия программы.

Далее определяются территории, которые нуждаются в под­держке и которым будет направлено финансирование структурно­го фонда. Например, в течение 2000¾2006 гг. весь Союз будет по­лучать поддержку согласно «Цели 3» (адаптация и модернизация политики и систем образования, подготовки и занятости). Под­держка же согласно «Цели 1» (развитие отсталых регионов) и «Цели 2» (возрождение территорий, испытывающих структурные трудности) предоставляется определенным территориям Союза, имеющим такие проблемы. Определение подобных территорий осуществляется согласно определенным критериям.

После определения территории для оказания необходимой по­мощи, участвующими сторонами вырабатываются необходимые программные документы, определяются цели развития для каждо­го региона в отдельности и политика по достижению поставлен­ных задач в течение нескольких лет действия программы.

После официального согласования и одобрения программы Структурные Фонды начинают действовать в данном регионе. Намеченные программы осуществляются путем привлечения, ут­верждения и финансирования проектов, имеющих общие стратеги­ческие цели. Программы внедряются на основе партнерства, то есть сотрудничества между Комиссией и организациями нацио­нального, регионального и местного уровня, которые выдвигают проекты. За ходом выполнения программы следит Комитет Мони­торинга. Иногда создаются Комитеты принятия решений, которые рассматривают проекты, предполагающие получение европейского финансирования. Проект должен соответствовать двум критериям отбора:

— Проект должен быть технически возможен для осуществле­ния финансирования.

— Ожидаемые результаты должны соответствовать выделен­ным средствам.

«Положительный ответ» — предоставление гранта в рамках данной программы Структурного Фонда. В контракте указывается перечень действий претендента, срока осуществления этих дейст­вий и их результат. Если происходит отклонение проекта от плана по уважительным причинам, финансирование сохраняется, но в случае нецелесообразного использования финансовых средств фи­нансирование может быть «отозвано» и направлено на другие проекты, осуществляемые в рамках данной программы.