Теория административно-государственного управления в Великобритании

Изучение государственного управления в системе англий­ского академического обществознания началось в конце 19-го столетия, когда при Лондонском университете была осно­вана Лондонская школа экономики и политических наук. В этой школе, а позже в Оксфордском, Кембриджском, Манчестерском, Ливерпульском и других университетах до второй мировой вой­ны было сосредоточено преподавание и изучение государствен­ного управления, политических институтов, государственной службы, английского конституционного и административного права. Эти дисциплины преподавались на одноименных кафедрах или кафедрах политической науки.

Научные исследования до начала 30-х годов сводились, как правило, к формально-юридическому описанию государственно-правовых институтов, поскольку господствовал институциональ­ный подход к изучению административно-государственного управ­ления. Наиболее известными учеными в этот период были Э. Баркер, Д. Коул, Г. Ласки, Ч. Маннинг, У. Робсон, Г. Файнер и др.

Начиная с 30-х годов в английской школе административно-государственного управления начинают господствовать бихевиоральные методы изучения государственного администрирова­ния. С самого начала в рамках бихевиоральной методологии сложились две основные тенденции — социологическая и эко­номическая, истоками которых стали два различных понимания природы человеческого поведения. Экономисты рассматривали политику и государственное управление как сферу рациональной деятельности людей с неизменными целями, сводимыми к стрем­лению извлечь максимальную выгоду. Сторонники социологиче­ского подхода, наоборот, стремились избежать подобной однознач­ности и примитивизма, усматривая в политическом поведении и государственной деятельности результат влияния культурных традиций, которым человек подчиняется в большинстве случа­ев неосознанно²².

Еще в 1908 г. видный английский психолог Дж. Уоллес за­явил о кризисе в политических науках и государственном управ­лении, вызванном тем, что рационализм отказывался от изуче­ния связей между политическим поведением и «человеческой на­турой», определяемой культурными, социальными и расовыми факторами. Уоллес впервые поставил серьезно вопрос о значении неосознанных мотивов и политической деятельности и о роли пропа­гандистских символов в государственном управлении²³. Эти и мно­гие другие идеи Уоллеса были господствующими в английской школе «public administration» вплоть до 50-х годов XIX века. Эко­номический подход в эти годы был на «втором плане» до тех пор, пока не стало известно об успехах формальных методов эконо­мического анализа.

Крупнейшими представителями социологического направления стали Э. Берч, И. Берлин, У. Риз, Р. Роуз. По мне­нию И. Берлина, основным в философии государственного управ­ления является «повиновение и насилие», поэтому обходить вопрос оправдания власти и подчинения ей ученые не вправе²⁴. Наличие или отсутствие консенсуса относительно авторитета го­сударства в обществе Р. Роуз считает главным вопросом любой по­литической системы. Авторитет государственной власти может быть измерен, с одной стороны, степенью ее поддержки гражданами, а с другой — тем, насколько последние подчиняются ее законам²⁵.

У. Риз выделяет три основных значения термина «государство» в англосаксонской политологической традиции: «политически организованное и территориально ограниченное общество», «полити­чески организованное в соответствии с моральными идеалами об­щество», «правительство как учреждение». Последнее значение, подчеркивает У. Риз, гораздо чаще встречается в наши дни²⁶.

В работах Э. Берча рассматриваются три понятия ответст­венности в государственном управлении: ответственность перед общественным мнением, проведение продуманной государствен­ной политики, основанной на всестороннем анализе проблем; от­ветственность перед парламентом. По мнению Э. Берча, англий­ская политическая культура в качестве главной добродетели выдвигает второй тип ответственности, когда правительство идет даже на потерю популярности ради осуществления того курса, который кажется ему наиболее целесообразным. Э. Берч полага­ет, что английская государственная система предоставляет воз­можность влиять на общественное мнение: правительство может и должно находить компромисс с ведущими группами общест­ва, воспитывать общественность, чтобы она осознала мотивы, дви­жущие правительственной деятельностью²⁷.

Ответственность членов правительства перед парламентом выражается в ответственности каждого министра за деятельность правительства в целом и его ответственности за руководимую им государственную службу. Однако эффективность парламентско­го контроля за деятельностью правительства постоянно снижа­ется: у «заднескамеечников» нет ни времени, ни достаточных зна­ний, чтобы вникать в сложные проблемы государственного управления. Что касается групп интересов, то они предпочита­ют проталкивать свои решения помимо парламента, поэтому многие государственные и военные проблемы содержатся в зна­чительной степени в тайне²⁸.

Э. Берч весьма настороженно относится к тому, что характер принятия государственных решений модифицировался в резуль­тате реформ 1966—1975 гг. и допускает определенную степень взаимопроникновения между миром государственной политики, ее офи­циальными представителями и университетами, предпринима­телями и работающими по найму. Среди факторов, влияющих на принятие государственных решений, он отмечает позицию премьер-министра, «первого среди равных» в кабинете, деятельность членов кабинета, давление профсоюзов и организации промышленников, рядовых членов парламента и средств массо­вой информации, которые по традиции считаются выразителя­ми общественного мнения. Известно, что в последние десятиле­тия ряд важных решений (например о вступления в ЕЭС) были приняты без предварительного обсуждения в ходе парламентских выборов, и инициативы их выдвижения принадлежит целиком правительству, стоящему у власти.

Э. Берч указал также на изменение понятия «первичной ответственности правительства» в современной Великобритании. В начале столетия под ней подразумевалась ответственность правительства перед Короной, которая воплощает единство и преемственность национальной жизни. Сегодня под ней понимают ответственность правительства перед народом²⁹.

В последние десятилетия в трудах ученых социологическо­го направления центральной стала проблема стабильности госу­дарственных институтов. Большинство английских политологов ищут причину их стабильности в политической культуре страны. Основой анализа служит понятие консенсуса как демократиче­ской процедуры.

По мнению Дж. Баджа, степень консенсуса зависит от уров­ня политической культуры и активности. Выборные лица и го­сударственные чиновники единодушны во мнении, что сущест­вующие государственные институты «чувствительны» к запросам рядовых граждан, что эти институты пользуются поддержкой по­следних, и что их сохранение важнее любых разногласий меж­ду политическими силами.

Политически пассивные лица, напротив, не видят демократич­ности государственных институтов и не считают, что они поль­зуются общей поддержкой. Хотя апатичная масса и проявляет согласие относительно ценности наиболее общих демократичес­ких норм в государстве, но степень консенсуса резко снижает­ся, когда речь заходит об их реальном применении³⁰.

Однако наличие прямой зависимости между степенью консен­суса по проблемам стабильности государственных институтов и уровнем политической культуры и активности вызывают со­мнения. Тот же И. Бадж, исследуя вместе с Дж. Брэндом, М. Марголисом и Э. Смитом политические круги Глазго, обнаружил, что у членов городского совета «продемократические симпатии» бы­ли гораздо слабее, чем у партийных функционеров³¹.

Интересные размышления о влиянии культурных факторов на формы лидерства в государственных структурах Великобритании можно найти в работе Д. Кэвэнея. Автор полагает, что формы, лидерства, которые возникли в стране, не соотносимы с поняти­ем харизматического лидерства, выдвинутого М. Вебером. Реали­зация личных способностей лидера в Великобритании целиком зависит от традиционных институтов, вне которых путь «наверх» в британской политической системе невозможен. Так, премьер-министр в глазах избирателей обладает авторитетом не столько из-за своего поста или человеческих достоинств, сколько благодаря своей принадлежности к одной из традиционных партий. Руководителем страны может стать только тот, кто прошел весь курс политической социализации: от рядового члена парламента до лидера фракции. Это предполагает подчинение традиционным правилам игры³². Только в период мировых войн пост премьера мог занять аутсайдер: новатор, обладающий не­заурядными личными качествами (Черчилль)³³.

Экономическое направление в английской шко­ле административно-государственного управления начало на­бирать силу после второй мировой войны. В отличие от социо­логов, делавших ставку на изучение влияния культурных тради­ций и системы ценностей, экономисты рассматривали госу­дарственное управление как сферу рациональной деятельности людей. Известный английский политолог Б. Барри разработал кон­цепцию «экономического типа» государственной власти, осу­ществляемой путем угроз и обещаний. Властные отношения в об­ществе Б. Барри рассматривает в понятиях выигрышей и потерь. Он полагает, что властные отношения имеют место толь­ко тогда, когда одна сторона выигрывает от их сохранения боль­ше, чем другая, располагая возможностями добиваться повино­вения последней ценой минимальных убытков³⁴. Для измерения повиновения Б. Барри предлагает следующий критерий: повино­вение А власти Б тем больше, чем больше расхождения между ними в данном вопросе³⁵. При этом А повинуется Б в том слу­чае, если для него стоимость уступчивости меньше стоимости возможных потерь в случае санкции со стороны Б. Вероятность приме­нения санкции зависит от того, насколько затраты на их использование для Б перекрываются размером выигрыша в случае повиновения А³⁶.

Сам исследователь считает, что хотя его модель и объясняет некоторые аспекты процесса осуществления властных отношений в государстве, она весьма ограниченна. В частности, эта модель не принимает во внимание различий, существующих между объективным характером мотивов, угроз, обещаний и субъективностью их восприятия³⁷.

Видный английский философ М. Оукшотт, возглавлявший в 50—60-е годы кафедру политической науки Лондонской школы экономики, разработал две концепции административно-госу­дарственного управления: целевую и гражданскую. По мнению М. Оукшотта, эти типы административно-государственного управления в чистом виде не встречаются нигде, поскольку представляют собой идеальные теоретические конструкции. Но можно сказать, что европейские народы проделали путь от «бессознательной солидарности целевого объединения» в рам­ках государства в эпоху позднего средневековья к сознательной гражданской ассоциации наших дней. Однако и сегодня этот процесс не завершен: в одних государствах (западных демократиях) идеал «гражданской ассоциации» осуществлен в большей сте­пени, в других — в меньшей. Но и в западных демократиях воз­можны эксцессы возвращения к режиму целевого государствен­ного управления³⁸.

М. Оукшотт предлагает следующую характеристику целево­го государственного управления. Граждане в таком государстве рассматриваются как работники предприятия, существующего для достижения определенных целей (благосостояния, уровня произ­водства, культурного единства и т.д.). Формальное равенство от­сутствует — ценность человека определяется его вкладом в «об­щее дело», что означает подчинение индивидуальности корпоратизму. Законодательство носит административный, регу­лирующий, прикладной характер. Понятие справедливости су­жается до принципа справедливости распределения, цель которого — подчинить требования равенства задачам эффективности системы административно-государственного управления.

Напротив, гражданская ассоциация объединяет своих членов, не связывая их общностью целей. Это не значит, что они дейст­вуют бесцельно: просто государственное управление не ставит сво­ей задачей поощрять какой-либо вид целенаправленной дея­тельности. Совокупность соблюдаемых гражданами норм пове­дения гарантирует сохранность их прав и свобод. Таким образом, подчеркивает М. Оукшотт, «управление становится особой ограниченной сферой деятельности по обеспечению и поддержа­нию общих норм поведения, которые рассматриваются не как предписания, навязывающие основные виды, деятельности, а как средства, предоставляющие людям возможность заниматься по своему усмотрению любой деятельностью»³⁹. Однако этот «иде­альный» тип административно-государственного управления не достигнут еще нигде — европейские народы только движутся в данном направлении.

В последнее время в английской школе «public administration» появились новые подходы и направления. Наибольшим влияни­ем среди них пользуется система «мягкого мышления». Во гла­ве этого направления стоит Питер Чекланд, руководитель иссле­довательской программы, осуществляемой Ланкастерским уни­верситетом. Система «мягкого мышления» появилась как след­ствие неудачной попытки применения инженерной методологии (жесткого подхода) к разрешению слабоструктурированных проб­лемных управленческих ситуаций. Система «жесткого мышления» исходила из предпосылки имманентной системнос­ти реального мира (и сферы управления) и видела проблему в по­иске оптимальных путей движения к известным или заданным целям. Система «мягкого мышления» перенесла признак системности с реальности на процесс ее познания. Этот подход позволяет структурировать управленческие процессы посредст­вом исследования различных взглядов и позиций и обсуждения их правомерности в конкретных обстоятельствах.

По мнению П. Чекланда, единственный способ изучить цело­стность — посмотреть на нее с возможно большего числа точек зрения. Он сознательно уходит от традиционной парадигмы оптимизации существующих процессов, основанной на попыт­ке идентификации и анализа систем в реальном мире. Свой под­ход П. Чекланд считает скорее интерпретационным, чем функциональным.

Решение проблем в управленческой деятельности П. Чекланд рассматривает как никогда не заканчивающийся процесс позна­ния. В каждом отдельном случае для формирования управляю­щего воздействия необходимо всестороннее изучение ситуации, чтобы достичь приспособления участников, вовлечь их в управ­ленческую проблемную ситуацию, в процесс формирования бу­дущего состояния своей организации⁴⁰.

Еще одним новым направлением является организаци­онная кибернетика. Она возникла как контрнаправле­ние по отношению к управленческой кибернетике, отличавшей­ся излишней механистичностью. Философско-социологической парадигмой организационной кибернетики выступает струк­турализм. Структурализм исходит из наличия некоторой моде­ли каузальных процессов, происходящих на глубоких структурных уровнях систем. Эти процессы продуцируют поддающиеся наблю­дению феномены и отношения. Таким образом, структурализм пытается объяснить феномены, доступные нашим чувствам, дей­ствием скрытых, ненаблюдаемых механизмов.

С. Биэр ввел центральное понятие организационной киберне­тики — балансирующая система⁴¹. По его мнению, си­стема может быть отнесена к балансирующей в том случае, если она способна реагировать на изменения окружающей среды, да­же если эти изменения не могут быть предсказаны в период со­здания системы. Чтобы остаться балансирующей в течение длительного времени, система должна достигнуть «необходимого разнообразия», чтобы соответствовать сложности окружающей среды, с которой она вступила в контакт. Разнообразие представляет собой субъективную меру — меру состояний, соответствующих определенной цели — выживанию системы (продолжению ее су­ществования). Следовательно, цель организации всегда есть компромисс между требованиями внешней среды и ее внутренни­ми функциями, а стратегия организации может быть определена как стратегия баланса. С. Биэр утверждает, что подобные системы должны обладать пятью функциями: организации, координации, контроля, сбора и обработки информации, разработки политики. Завершая характеристику английской школы административ­но-государственного управления, следует подчеркнуть, что в по­следние десятилетия она испытывает значительное влияние американских политологов. Это влияние особенно заметно в прикладных исследованиях, которым уделяется больше внима­ния, чем в предыдущий период.