Американская школа административно-государственного управления

Сегодня в теории административно-государственного управ­ления выделяются несколько исторически сложившихся школ и направлений. Ведущими среди них являются американская, английская, французская и немецкая.

Американская школа «public administration» имеет общую эмпирическую направленность своих исследований. Профессор Дж. Дрижек из Орегонско­го университета подчеркивает, что любой прогресс в научных ис­следованиях «может быть охарактеризован как возрастающая способность науки справляться со случайностью в эмпириче­ских проблемах»

Еще более категоричен Дж. Ганнелл. «Наивно или претенци­озно рассчитывать, — пишет он, — что перестройка полити­ческой жизни, государственного управления может произойти на основе проникновения в суть экзистенциализма, феномено­логии, лингвистического анализа, герменевтики, критической теории и метаэтики». Дж. Ганнелл полагает, что только на ос­нове обобщения практики политической жизни, политического и государственного управления может плодотворно развиваться теоретическая мысль.

Идеи Дж. Ганнелла полностью разделяет известный американ­ский политолог Ю. Меен: «Наилучшая стратегия для политических наук, — подчеркивает он, — состоит в том, чтобы в максимальной степени быть строго эмпиричным».

Несколько в другом аспекте рассматривает проблему эмпириз­ма в политических науках Р. Лейн. Он полагает, что в условиях научно-технической революции происходит широкое вторжение «научных критериев и научного знания» в сферу практической политики, государственного управления: «Дебаты еще остают­ся оценочными и партийными, но сфера идеологии сокращает­ся под влиянием господства знания». Сама теория адми­нистративно-государственного управления необходима для того, чтобы сделать практику государственного управления более раци­ональной.

Уже на начальных этапах развития американской школы государственного администрирования многие ее выдающиеся представители были не только теоретиками, но и практиками. Профессор Л. Уайт, который по праву считается одним из осно­воположников классического направления в американской шко­ле, вел большую практическую деятельность в качестве члена Ко­миссии по делам гражданской службы. Его фундаментальная теоретическая работа «Введение в науку государственного управ­ления» (1926 г.) во многом является обобщением практики го­сударственного администрирования в США.

В теоретическом плане Л. Уайт во многом опирался на рабо­ты Ф. Тейлора, Г. Гантта, Ф. и Л. Гилбретов, занимавшихся орга­низацией управления в бизнесе. Вслед за Ф. Тейлором Л. Уайт ут­верждал, что оптимизация использования средств в адми­нистративно-государственном управлении должна быть ориентирова­на на достижение поставленных целей с максимальной эффек­тивностью при минимальных затратах. Основными принципами искусства государственного администрирования он считал спе­циализацию, единство распоряжений, сокращение числа подчи­ненных, делегирование ответственности, централизацию, корпоративный дух (гармонию персонала).

Л. Уайт полагал, что ученые должны ориентироваться на изучение самих административно-государственных институтов с целью оптимизации их функционирования и развития. Основ­ное внимание в своих работах он уделял разработке рациональ­ной структуры государственного администрирования как иерархи­ческой организации. При этом Л. Уайт рассматривал государствен­ное администрирование в качестве универсального процесса, со­стоящего из нескольких взаимосвязанных функций. Главными функциями среди них он считал планирование и организацию.

Дискуссии вокруг поведенческого подхода продолжались на протяжении всей истории «public administration» в США. За это время очень изменился сам подход и даже модифицировалось на­звание: из бихевиоризма оно превратилось в бихевиорализм. Методологическое значение поведенческого под­хода состояло не в тех или иных конкретных выводах или пред­ложениях, а в общей ориентации на превращение теории адми­нистративно-государственного управления в «точную» науку.

Известный американский политолог Д. Истон указывает в своей статье, посвященной эволюции бихевиоризма, что смысл психологического бихевиоризма состоит в стремлении исключить из научных исследований все субъективные факторы: цели, на­мерения, желания, идеи — и оставить лишь данные верифицируе­мых наблюдений. Но даже в психологии первоначальная парадиг­ма «стимул — реакция» со временем уступила место другой — «стимул — организм — реакция», «что позволяет учесть в ка­честве потенциально полезных чувств, мотивизации и прочие аспекты субъективного восприятия данных и реакции организ­ма»

Однако в теории административно-государственного управле­ния никогда столь решительно не устранялись субъективные дан­ные. Поэтому появление в 40-е годы термина «бихевиорализм» и постепенное исчезновение из словаря американских политоло­гов слова «бихевиоризм» связаны со стремлением подчеркнуть специфику поведенческого подхода к теории административно-государственного управления (и в других политических науках). Д. Истон считает, что смысл бихевиорального подхода состоит не просто в стремлении к точности, а в надежде на то, что «в ко­нечном счете будут найдены какие-то общие переменные, ко­торые могут лечь в основу теории, способствующей лучшему пониманию поведения человека во всех областях»

В русле поведенческого подхода разработано немало единиц анализа, которые успешно применяются в государственном ад­министрировании. Г. Саймон ввел понятие «решение» и разработал возможности его использования как в чисто теорети­ческом, так и в эмпирическом плане. В настоящее время парадиг­ма «принятия решений» признана в качестве наиболее общей кон­цепции при исследовании управленческих процессов в теории ад­министративно-государственного управления.

Д. Трумэн предложил концепцию «группы интересов», которая используется для аналитических целей в государственном администрировании. Это группы «с общими ценностями и установ­ками, которые выдвигают свои требования через государственные институты или, напротив, предъявляют требования к по­следним». К. Дейч предложил в качестве единицы анализа со­общение, а также каналы его распространения.

Д. Истон систематизировал основные идеи бихевиорализма, опираясь на работы Р. Даля, Ч. Хайнемана, Д. Уолдо, Д. Трумэна. Он предложил восемь основных принципов бихевиоральнои ме­тодологии. Применительно к теории административно-госу­дарственного управления они могут быть сведены к следующему.

1. Закономерности. Объектом исследования должны быть не столько сами институты и формальные моменты государственно­го управления, сколько действия людей, направленные на дости­жение оптимального управления. В поведении людей в управлен­ческом процессе можно выявить элементы повторяемости, под­дающиеся обобщению и систематизации в рамках теории пове­дения, что имеет объяснительную и прогностическую ценность.

2. Верификация. Достоверность обобщений такого рода, в принципе, может быть проведена путем наблюдения за соот­ветствующим поведением.

3. Методика. Способы получения и интерпретации данных не могут приниматься на веру, а должны использоваться в ка­честве гипотетических — их следует критически изучать, уточ­нять и отбирать, чтобы в итоге прийти к строгим методам наблю­дения, фиксирования и анализа.

4. Количественные методы. Использование количе­ственных методов не должно быть самоцелью: их следует приме­нять лишь там, где это может дать практический эффект.

5. Ценности. Моральная оценка и эмпирическое объясне­ние связаны с двумя различными типами суждений, которые в интересах науки должны аналитически разделяться. Однако ис­следователь поведения в управленческом процессе вправе выска­зывать суждения обоего рода вместе или порознь при условии, что он не принимает одно за другое.

6. Систематичность. Исследования должны быть сис­тематичными, т.е. теоретическое и эмпирическое следует рас­сматривать как взаимосвязанные части конкретного и упорядо­ченного знания.

7. Чистая наука. Понимание и объяснение поведения в управленческом процессе логически предшествует выработке рекомендации для решения актуальных проблем административ­но-государственного управления.

8. Интеграция. Поскольку государственное админист­рирование связано с различными сторонами человеческой деятельности, недопустимо игнорировать в исследованиях выводы других общественных наук. Признание этой взаимозависимос­ти должно способствовать интеграции теории административно-государственного управления с философией, социологией, пси­хологией, политологией.

Сторонники бихевиорализма, увлекшись критикой институ­ционально-правового метода и подчеркивая его неспособность вы­явить и измерить факторы, создающие отклонения в поведении людей в процессе управления, сами оказались в уязвимом поло­жении. Придавая первостепенное значение изучению разного рода данных по проблемам малой социальной важности (например, ис­следованию признаков авторитарной личности), они оставили в стороне кардинальные проблемы административно-государствен­ного управления.

Накопившийся громадный эмпирический материал под­вергался обработке по произвольно сконструированным принци­пам. Больше того, такая обработка несмотря на широкое исполь­зование ЭВМ становилась все сложнее и сложнее, поскольку поток фактического материала напоминал снежный ком, сброшен­ный с горы. Кроме того, если поведение индивидов в малых груп­пах в управленческом процессе еще поддавалось какому-то количественному измерению, то применительно к обществу в це­лом такие измерения оказались явно недостаточными.

Все эти обстоятельства способствовали выработке критичес­кого отношения к традиционному бихевиорализму и привели к появлению новых тенденций в государственном администриро­вании после второй мировой войны — «постбихевиорализму», «мо­дернизму» и «структурному функционализму».

По мнению постбихевиоралистов, основная задача теории административно-государственного управления состоит не столь­ко в том, чтобы описывать и анализировать управленческий процесс, сколько в том, чтобы интерпретировать его в более широком смысле — под углом зрения актуальных социально-по­литических ценностей.

М. Фалко отмечает, что постбихевиоралисты с самого начала выступили за «применимость» и «действие», считая, что имен­но эти категории имеют главное значение, а средства и методы проведения исследования — второстепенное. Они заявили, что теория административно-государственного управления никогда не была нейтральной наукой в своих выводах и поэтому для по­нимания границ исследования необходимо ясно представлять се­бе ценностные критерии, лежащие в его основе.

Д. Истон изложил основные идеи постбихевиорализма в своей книге «Политическая система». Он считал, что для ученого бо­лее важно осознать отношение к проблеме и ее смысл, чем в со­вершенстве овладеть техникой исследований. Поэтому необходи­мо преодолеть идеологию «эмпирического консерватизма» тради­ционного бихевиорализма: не следует «привязывать себя исклю­чительно к описанию анализа и фактов — это ведет к ограничению понимания этих фактов в более широком контексте».

Д. Истон призвал ученых к исследованию и конструктивно­му развитию демократических ценностей. По его мнению, ученый должен нести особую ответственность за применение своих знаний». «Знать — значит нести ответственность за дейст­вие, а действовать — значит участвовать в изменении обще­ства. Созерцательная наука была продуктом XIX века, когда существовало широкое моральное согласие. Современная деятель­ная наука должна отражать существующий конфликт в об­ществе по поводу идеалов».

В теории административно-государственного управления эти идеи нашли выражение в требовании расширить ответствен­ность «интеллектуалов» — экспертов, роль которых состоит в том, чтобы охранять существующие ценности цивилизации и претворять свои знания в жизнь. Другими словами, постбихевиорализм есть своего рода соединение позитивистского и ценностно-идео­логического подхода к исследованию проблем государственного администрирования.

На первый взгляд может показаться, что исходные позиции постбихевиорализма являются крайне радикальными и выводят теорию административно-государственного управления за рам­ки тех установок, в которых она с момента своего возникнове­ния пребывала. Между тем это далеко не так. Представители постбихевиорализма не отрицают в целом, а, наоборот, поддержива­ют бихевиоральные методы и технику, стремясь сделать их применение более обоснованным и убедительным для исследова­ния проблем административно-государственного управления. В широкой исторической перспективе постбихевиорализм означает возможность необходимых изменений в государственном администрировании при сохранении его главных принципов.

Несколько другой подход к изучению административно-государственной деятельности предлагают представители модернистского направления. Не отвергая полностью идеи бихевиорализма, они в то же время стремятся преодолеть крайности и недо­статки этого метода. В частности, модернисты предлагают допол­нить его институциональным подходом, т.е. обратить основное внимание на изучение самих административно-государственных институтов.

Один из видных представителей модернизма Д. Сингер пишет: «Научная теория невозможна, если она охватывает только бихевиоральные явления… необходимо обратить внимание на институциональные явления, под которыми я имею в виду струк­туру, культуру и отношения». Модернисты называют свой ме­тод «подлинно научным», «сциентистским». Характерными признаками этого направления является не только критика бихевиорализма от имени науки, но и стремление преодолеть его силами этой науки.

Модернисты широко используют теоретические и эмпириче­ские методы кибернетики, физики и математики. Различные раз­делы математической статистики, и в первую очередь факторный анализ, различные виды имитационных моделей, метод контен-анализа, вербальные абстрактные модели, теория игр — таковы основные методические средства модернистского направ­ления.

Однако основной недостаток методологии модернизма за­ключается отнюдь не в том, что она опирается на средства есте­ственных и точных наук, а в том, что она чересчур абсолютизирует эти средства, формализуя тем самым научный анализ госу­дарственного администрирования.

С середины 50-х годов в теории административно-госу­дарственного управления становится популярным структурно-функциональный метод, чему в немалой степени способствова­ли работы Д. Истона, Г. Алмонда, Т. Парсонса. Рассматривая го­сударственное администрирование в терминах структурно-функ­ционального анализа, американские политологи сосредоточили внимание на факторах, способствующих или препятствующих интеграции и стабильности существующей системы административно-государственного управления. Приверженность идее социальной стабильности постепенно становится определяющей чертой американской школы административно-госу­дарственного управления.

По Парсонсу, структурно-функциональный анализ в госу­дарственном администрировании связан с двумя принципами: распределением и интеграцией. Распределение сосредоточивается на средствах и неизбежно ведет к конфлик­ту. Интеграция сосредоточивается на целях и взаимосвязи целей, что создает стабильность административно-государственного управления.

Распределению в управленческом процессе подлежат «сред­ства», «персонал» и «награды». Средства — это транспорт, жилье, материальные блага, средства производства. Наиболее важ­ные среди них — деньги и власть. Это свидетельствует о том, что распределительные процессы не являются в системе государствен­ного администрирования просто материальными.

Распределение персонала — процесс, предполагающий установление правил для обращения со средствами и разработ­ку систем, позволяющих людям переходить от одной позиции к другой. Здесь имеется в виду обучение, отбор и назначение го­сударственных служащих. Образование выступает лишь первой фазой при распределении персонала в процессе управления.

Существует несколько принципов, по которым может осуще­ствляться распределение персонала. Т. Парсонс выделяет четы­ре: универсализм, партикуляризм, метод достижений и метод пред­писаний. Принцип универсализма предполагает, что люди будут оцениваться согласно стандартам, применяемым ко всем (например, образование, профессиональная квалификация, стаж работы и т.д.). Принцип партикуляризма, наоборот, предпола­гает оценивать людей согласно специфическим групповым стан­дартам. При этом под групповыми стандартами можно подразу­мевать профессиональные достижения (метод достижений) или определенные предписания — социальное происхождение, поли­тическая лояльность, национальность и т.д. (метод предписаний).

Третьим видом распределения в системе административно-государственного управления выступают награды. Парсонс имеет в виду особый вид награждения — символические элемен­ты престижа. Всякая деятельность и любая роль в административ­но-государственном управлении оценивается в терминах престижа. По этой причине, Парсонс полагал, что престиж «распреде­ляется».

Отношение «наград» к распределению средств производства и персонала образует ядро теории интеграции с точки зрения струк­турно-функционального анализа. Существуют два аспекта свя­зи между интеграцией и распределением в системе государствен­ного администрирования. Во-первых, насколько хорошо в управ­ленческом процессе распределяются средства. Во-вторых, ка­кова координация между различными распределительными процессами. Например, если в первом случае может стоять вопрос о том, насколько хорошо обучены государственные служащие, то во втором — насколько существующая система обу­чения обеспечивает специалистов необходимыми знаниями.

Известный американский политолог Р. Мертон сформулировал три универсальных постулата функционального подхода:

• функционального единства системы (согласованность функционирования всех ее частей);

• универсального функционализма (функциональность — по­лезность);

• функциональной необходимости.

В начале 70-х годов, когда кризисные события предшествующего десятилетия поставили под сомнение идею о равновесном состоянии общества, структурный функционализм стал резко терять интеллектуальный кредит. Однако в начале 80-х годов вновь до­стигнутое состояние относительной стабильности и усиление стабилизационной ориентации в теории политики и теории ад­министративно-государственного управления стимулировали но­вое обращение к функциональному подходу.

Сегодня термин «функционализм» в американской школе государственного администрирования не указывает на нечто четко определенное: некий набор понятий, метод, модель или идеологию. Скорее он указывает на традицию.

В последние десятилетия в США большой интерес вызывает концепция организационного развития. Ее истоки мож­но обнаружить в разработках, посвященных подготовке и повы­шению квалификации управленческого персонала. В своих теоретических посылках она многое заимствует из работ А. Маслоу, М. Макгрегора, Р. Лайкерта. До сих пор в американской школе не существует общепринятого определения концепции «орга­низационного развития». Однако можно сказать, что исходной посылкой этой концепции является утверждение о возрастании скорости и усложнении характера изменений социальной среды.

Специалисты по организационному развитию представляют идеальной структуру административно-государственного управ­ления, построенную по модели живого организма. По их мнению, такой организации должны быть присущи следующие черты:

• она должна приспосабливаться к новым целям государствен­ного управления в соответствии с требованиями быстро меняю­щейся социально-политической среды;

• члены институтов административно-государственного управ­ления должны осуществлять сотрудничество и управлять изме­нениями, предотвращая их разрушительное воздействие на всю систему административно-государственного управления;

• в развивающихся институтах государственного админист­рирования участие каждого уровня в постановке целей и приня­тии решений являются правилом, так что государственные слу­жащие ощущают свою вовлеченность в планирование и управ­ление изменениями;

• развивающиеся институты административно-государствен­ного управления должны располагать благоприятными возмож­ностями для самореализации их членов, для этого необходимо свободное общение (открытые коммуникации) и высокое взаим­ное доверие государственных служащих, что должно способст­вовать конструктивному разрешению всех противоречий.

Следовательно, целью организационного развития является повышение эффективности функционирования системы государствен­ного администрирования. Это обеспечивается, помимо всего проче­го, способностью административных структур быстро и своевремен­но адаптироваться к изменениям в социально-политическом и экономическом развитии, к переменам в структуре и методах са­мой системы управления. Инструментом в достижении этой це­ли служат изменения в поведении профессиональных государствен­ных служащих, сознательно вводимые путем целенаправленного воздействия на систему ценностных ориентации людей, их меж­личностные и межгрупповые взаимодействия. Свои надежды спе­циалисты по организационному развитию связывают также с обучением государственных служащих новейшим управленческим методикам. Важное значение придается созданию условий для бо­лее интенсивного использования человеческого потенциала на базе различного рода методов поведенческих наук.