Теория административно-государственного управления в Германии

Наиболее влиятельной среди европейских школ администра­тивно-государственного управления является немецкая. Особен­ностью теории административно-государственного управления в Германии выступают фундаментальные теоретические исследо­вания философского характера. Немецкий классический идеализм дал свою спекулятивную интерпретацию государственному и административно-государственному управлению. Именно философия создала институциональные рамки, в которых начали свое развитие теория политики и теория административно-госу­дарственного управления в Германии. Известный политолог К. Ленк пишет, что в силу прочности государственных традиций в Германии до сих пор продолжает существовать концепция, со­гласно которой политическая наука — это государствоведение, дополненное анализом динамики государственных институтов. Он ссылается на работы В. Вебера, Э. Форстхоффа⁶⁸.

С самого начала своего возникновения в немецкой школе государственного администрирования обозначился дуализм фило­софского осмысления проблем административно-государственно­го управления и социологии административно-государственной деятельности. При этом философский и социологический ас­пекты рассматривались как модусы государственности. Большая часть западногерманских политологов в духе классических тра­диций видит в государственном администрировании воплощение «трансцендентального разума», «вечных» ценностей и сферу ре­ализации свободы. Это в наиболее яркой форме иллюстрируют концепции Х. Куна, Э. Форстхоффа, Э. Хиппеля.

По мнению Куна, основой, на которой должен строиться предмет теории административно-государственного управления, и тем, из чего он черпает свою экзистенцию, является человече­ская природа, в силу чего рассмотрение государственного адми­нистрирования должно носить философский характер: «Госу­дарство живет человеком: человек основывает, формирует, ру­ководит им и одновременно живет в нем, постигая его как свою судьбу»⁶⁹.

Философско-антропологический подход к государственному администрированию свойствен также А. Гелену. По его мнению, административно-государственное управление и право явля­ются «фундаментальными антропологическими институтами». Стремление к стабильности внутреннего и внешнего мира, про­низывающее, по мнению Гелена, все человеческое бытие, ста­новится основой административно-государственного управления. Административные институты сложились в процессе человече­ского общежития «путем стабилизации порядка и правил». Они являются не отражением экономической и социально-политической структуры общества, а «некоей системой, рациональ­но-организованно закрепляющей исторически сложившиеся отношения между людьми»⁷⁰. В концепции А. Гелена современ­ные структуры административно-государственного управления предстают как социально индифферентные, как некий «нейтральный» административный аппарат, используемый теми или иными политическими силами в качестве «руководящего шта­ба новой системы для принуждения своих противников». Ана­логичную мысль выдвигает Ф. Ионас, подчеркивая, что административные институты «как таковые не представляют чьих-то особых интересов и не нуждаются для своего оправ­дания в каком-либо мировоззрении, а являются принципом эман­сипации»⁷¹.

Таким образом, административно-государственное управление у Гелена и Ионаса превращается в самодовлеющую силу, «с осо­быми закономерностями развития его институционалъности»⁷². И хотя Гелен отмечает в своей концепции факт исполь­зования административно-государственного управления в каче­стве инструмента для достижения целей политическими силами, все равно в целом оно в его версии носит универсальный харак­тер. Особое внимание он обращает на то, что порядок государ­ственного администрирования «снимает» напряжение, возни­кающее в самом человеке: «Мы являемся свидетелями того, что административно-государственные учреждения общества, за­коны, а также существующие формы их взаимодействия, на­личествующие в качестве социально-политических структур, являются внешними опорами человека». Именно институты «освобождают человека от мучительного поиска достойного по­ведения, поскольку они предстают перед ним уже сформировав­шимися и заранее определенными»⁷³.

Такая трактовка административно-государственного управле­ния таит в себе угрозу манипулирования сознанием и поведени­ем людей. Гелен вполне осознает присутствие этой опасности: «Со­временный человек становится полностью управляемым», — подчеркивает он. Однако Гелен полагает, что эта управляемость не носит характера репрессивной манипулятивности. Интересно, что угрозу «новой» очень глубокой несвободы Гелен видит не со стороны административно-государственных институтов, а со сто­роны «хаотической субъективности», возникающей за счет ос­лабления институтов. По существу, позиция Гелена сводится к требованию «сильного» государственного администрирования, вы­двигаемого консервативными академическими и политическими кругами Германии.

Идеи «нового Левиафана» развиваются политологами Герма­нии не только в философско-антропологическом, но и в социо­логическом аспектах. Наиболее типичной для социологическо­го подхода к административно-государственному управлению является концепция В. Вебера. Он полагает, что системе админи­стративно-государственного управления необходимо придать больший авторитет, но при этом не следует расширять функции бюрократического аппарата. В. Вебер пишет: «Количественное уве­личение государственного аппарата и расширение его социаль­ных функций может сослужить плохую службу. Требовать ме­ханического роста государства — значит еще больше ухудшать положение»⁷⁴.

Элитарный характер административно-государственного уп­равления в странах Западной Европы В. Вебер считает выраже­нием «сущности современной массовой демократии». По его мне­нию, на тех, кто правит, возложена задача создания админист­ративной элиты, которая должна быть легитимирована наро­дом, общественным мнением. Однако именно в этом и заключа­ется, основная сложность: «демократической легитимации» преграждает дорогу «антидемократическая сущность бюрократии»⁷⁵.

Следует особо остановиться на концепции административно-государственного управления Людвига Эрхарда, который был вна­чале министром экономики, а затем вице-канцлером и канцле­ром Германии. Этот крупный ученый и политический деятель по­следовательно сочетал научно-исследовательскую работу в веду­щих научных центрах с организацией государственной службы в стране. Концепция Эрхарда связана с повышением социальной роли государственного администрирования. Он стремился пре­одолеть консервативную социальную структуру посредством крупных мер по рассеиванию собственности и демократизации капитала, по смягчению экономических кризисов и классовых противоречий. Все это предусматривало усиление мер по государ­ственному регулированию экономики. Государственным законом был образован Совет экспертов по оценке общего экономическо­го развития Германии. В соответствии с законом Совет экспер­тов, куда входили крупные ученые, должен был готовить необ­ходимые исходные положения для принятия правительством политических решений.

Эрхард сделал акцент на приведении в порядок государственного бюджета посредством систематического снижения, сокращения расходов, смягчения налогового бремени, запрещений набора новых служащих и повышения окладов, сведения до минимума служебных поездок. Так возникла концепция сфор­мированного общества, провозглашавшая подчинение всех групп населения общему благу, усиление роли правительства, прими­рение всех классов с существующим социальным строем, утверждение «плюралистического общества союзов», построенного на добровольных совместных действиях всех социальных групп обще­ства. Новая концепция закрепляла определяющую роль админи­стративно-государственного управления в развитии общества. Го­сударство и его институты провозглашались стражем общего блага. В таком государстве все должности на государственной служ­бе должны занимать специалисты по общим интересам, которые определяют политику страны. В этом, по Л. Эрхарду, состоит сущ­ность новой техники государственного управления.

Оценивая концепции Л. Эрхарда, профессор К.И. Варламов справедливо подчеркивает, что социально-институциональный под­ход к государству открывает новые плодотворные возможности для понимания смысла, функции и структуры государственной службы⁷⁶. С этим трудно не согласиться. Государственные чинов­ники должны хорошо знать интересы всех социальных групп. Сам принцип подбора на государственную службу специалистов про­фессионалов должен прежде всего основываться на понимании социальных интересов государственными чиновниками. Собственно в этом и заключается основа подхода к государству как социальному, а не правовому институту.

Монистический подход к административно-государственному управлению предлагают сторонники структурно-функционально­го подхода в Германии. Наиболее последовательно эта точка зрения нашла свое выражение в работах Н. Лумана. Он крити­кует ведущего «функционалиста» Запада Т. Парсонса за то, что в его системной теории понятие структуры подчинено понятию функции. Иными словами, любая, пусть самая нелепая, струк­тура государственного администрирования в сущности выполня­ет у Парсонса свою функцию. По мнению Лумана, позиция Парсонса несмотря на кажущуюся рациональность в высшей степе­ни спекулятивна. Всякое действие, по Парсонсу, должно рассма­триваться как выполнение какой-либо гипотетической, непо­знанной функции. Эта позиция фактически делает невозможной какую-либо морально-политическую оценку структуры административно-государственного управления. Преимущество своей структурно-функциональной теории Луман видит в том, что он предлагает постоянно исследовать конкретные функции управ­ленческих структур, а саму структуру административно-государ­ственного управления при этом не рассматривает в качестве че­го-либо всеобъемлющего и законченного. Анализ функции госу­дарственного администрирования Луман предлагает осуществлять с помощью специфического упрощения реальности. По его мнению, только на определенном уровне абстракции становится возможным «функционально» анализировать и сравнивать все управленческие структуры и процессы.

Интересный подход к государственному администрированию в рамках своей теории социального развития предлагает ведущий политолог Германии Р. Дарендорф. Анализируя социальную дей­ствительность в развитых странах Западной Европы, Дарендорф утверждает, что распределение власти в современном обществе стало достаточно аморфным. Сегодня равновесие конкурирующих групп интересов заменило политическое насилие, осуществляе­мое в недалеком прошлом каким-либо господствующим классом. Бюрократия, по мнению Дарендорфа, является одной из наибо­лее влиятельных групп интересов. Будучи «последним» и дей­ствительным носителем власти во всех организациях общества, включая государство, бюрократия не имеет какой-либо социаль­ной программы. Цели, во имя которых бюрократия отправляет свою власть, не являются ее целями и не рождаются в недрах ее иерархии. Бюрократия не может оказывать влияние на при­нятие и осуществление политических решений, она может им со­противляться, но не может принимать их самостоятельно. Одна­ко в современном государстве никто не в состоянии править, ми­нуя бюрократию, и тем более против ее воли. Одновременно с этим бюрократия не может править, не имея «мозгового треста». В ка­честве господствующего класса она является «резервной арми­ей власти» или «армией без командующего». По мнению Дарен­дорфа, когда отсутствуют группы, способные осуществлять по­литическое господство, а вместо них доминирует безликая бю­рократия, для существующей политической системы возникает чрезвычайно большая опасность утраты легитимности. Появ­ляется реальная возможность для групп радикальных реформа­торов захватить политическую власть. Нередко такая группа и в теории и на практике тоталитарна⁷⁷.

В теории административно-государственного управления ши­роко используется теория социального конфликта, разработан­ная Р. Дарендорфом. Он предложил способы регулирования и «канализирования» конфликтов на различных уровнях админист­ративно-государственного управления, разработав программу либерального высокомобильного общества, признающего конфлик­ты и формализующего их протекание. Дарендорф считает, что современный социальный конфликт утратил «абсолютный» ха­рактер, стал более «подвижным» и «мягким», превратился в «при­рученную» движущую силу изменений. Суть социального конфликта состоит в том, что он может активизировать одновремен­но процессы расширения и обеспечения прав людей, таким об­разом увеличивая их жизненные шансы. В системе администра­тивно-государственного управления используются методы и ме­тодики профилактики конфликтных ситуаций, «формализации» Этапов протекания конфликта, «управления» конфликтными процессами. Таковы в целом основные достижения немецкой школы государственного администрирования.

 

ЛЕКЦИЯ 15.