Тема 2. Порядок формирования Совета Федерации

Федерального Собрания Российской Федерации

 

ПРИМЕРНАЯ СТРУКТУРА РАБОТЫ

1. Способы формирования верхних палат парламентов: мировой опыт.

2. Развитие законодательства о формировании Совета Федерации в 1993 – 2000 годах.

а) Выборы депутатов Совета Федерации первого созыва.

б) Формирование Совета Федерации по Федеральному закону от 5 декабря 1995 года.

в) Смена модели формирования Совета Федерации вследствие принятия Федерального закона от 5 августа 2000 года.

3. Характеристика действующего порядка формирования Совета Федерации.

а) Требования к кандидатам и состав палаты.

б) Избрание представителя от законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

в) Назначение представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

г) Начало и прекращение полномочий члена Совета Федерации.

 

МЕТОДИЧЕСКИЕ УКАЗАНИЯ

Первый пункт курсовой работы следует начать с вопроса о предназначении верхней палаты парламента, при этом отметить особую роль такой палаты в федеративном государстве.

Опираясь на учебник по конституционному праву зарубежных стран, тексты их конституций (прежде всего, США, Великобритании, ФРГ, Франции, Италии, Японии; по возможности, и других государств, например, Австрии, Бельгии, Испании, Швейцарии, Индии), целесообразно показать многообразие способов формирования верхних палат.

В одних странах члены верхней палаты избираются, как и депутаты нижней, прямым голосованием избирателей, в других – выборы осуществляют представительные органы субъектов федерации или территориальных единиц, иногда применяется и тот, и другой способ. В одном из упомянутых государств для избрания членов верхней палаты создаётся коллегия из депутатов различных уровней, в другом – весь состав верхней палаты назначается монархом, в третьем – роль верхней палаты играет орган, состоящий из членов правительств субъектов федерации, делегируемых этими правительствами. В некоторых странах отдельные члены верхней палаты назначаются президентом либо приобретают этот статус по праву (в силу ранее занимаемой должности); встречается и такой способ, когда часть членов верхней палаты назначается другими – избранными – её членами.

Следует обратить внимание на такие аспекты вопроса, как равное или неравное представительство субъектов федерации (территориальных единиц) в верхней палате, срок полномочий её членов (по сравнению с депутатами нижней палаты), способ обновления состава (полностью или по частям).

Желательно, чтобы студент привёл примеры стран, в которых применяются указанные модели. Проведённое сравнительно-правовое исследование позволит впоследствии сделать вывод о том, насколько своеобразен порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Красной нитью через второй пункт работы должна пройти мысль о том, что выбор способа формирования Совета Федерации предопределён не только теоретическими или юридическими соображениями, но и реальными историческими обстоятельствами и конкретными политическими устремлениями.

Начать изложение было бы уместно с вопроса о подходах к формированию Совета Федерации, проявившихся ещё до принятия действующей Конституции. Рекомендуется выяснить, как предполагалось формировать Совет Федерации в проекте Конституции, одобренном Конституционным совещанием 12 июля 1993 г. по итогам первого этапа его работы, и кем, согласно этому проекту, осуществлялись бы полномочия Совета Федерации в переходный период (см. статьи 94, 95 и пункт 5 раздела третьего)1.

Важно не упустить из вида, как изменялись взгляды на устройство Совета Федерации у Президента Б.Н.Ельцина, решившего своим указом в сентябре 1993 г. прекратить деятельность Съезда народных депутатов и Верховного Совета. Следует понять, почему Президент на момент издания указа2 считал, что Совет Федерации может начать функционировать ещё до принятия новой Конституции, причём в том же составе, как это было определено в упомянутом проекте, а затем изменил3 свою позицию. Работа только выиграет, если студент отметит, какое положение статьи 95 проекта Конституции, касающееся состава Совета Федерации, было скорректировано лично Б.Н.Ельциным 8 ноября 1993 г., за день до представления проекта для опубликования в печати4.

Студент должен проанализировать положения Конституции 1993 года о составе и порядке формирования Совета Федерации, в том числе те из них, которые устанавливали особенности для Совета Федерации первого созыва. Необходимо показать, чем обусловливались эти особенности, в частности, почему Совет Федерации "образца 1993 года" было решено создавать по особой модели, не из представителей представительного и исполнительного органов государственной власти субъектов Российской Федерации, как это закладывалось в статью 95 Конституции.

В работе должны получить отражение ключевые нормы Положения о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 году (о способе выборов, о количественном представительстве субъектов Российской Федерации, об образуемых избирательных округах, о большинстве голосов, необходимом для избрания). Было бы желательно привести сведения о том, какую часть депутатов составили главы законодательных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации.

Характеристику второй модели формирования Совета Федерации, установленной Федеральным законом от 5 декабря 1995 г., следовало бы предварить информацией о том, как законодатели и Президент "вышли" именно на эту модель. Конституция давала простор в решении вопроса о том, кто будет представлять в Совете Федерации представительный и исполнительный органы субъекта федерации. Неслучайно поэтому в 1995 году произошло столкновение различных концепций будущего закона.

Было бы уместно упомянуть о законопроекте по этому вопросу, внесённом в апреле 1995 г. Президентом; отметить, какие концепции закладывались в первые два варианта закона, принятые Государственной Думой в июле и октябре 1995 г., и как Совет Федерации и Президент реагировали на них1; показать, каким было движение "победного" третьего варианта, принятого Думой 17 ноября 1995 г.2

Анализируя содержание Федерального закона от 5 декабря 1995 г., необходимо определить позицию по вопросу о том, в какой мере вытекающая из него модель Совета Федерации соответствовала конституционному принципу разделения властей и положению Конституции "Федеральное Собрание является постоянно действующим органом" (часть 1 статьи 99).

Следует пояснить, как решался вопрос о представителе от исполнительного органа в тех субъектах Российской Федерации, где наряду с президентами, губернаторами существовали и председатели правительств. Кроме того, целесообразно указать, в связи с чем в Федеральный закон была включена статья 3, напрямую не относящаяся к порядку формирования Совета Федерации. Студент также должен пояснить, почему понятие "созыв" не применялось к новому Совету Федерации, сменившему Совет Федерации первого созыва (не применяется оно и теперь).

Принятие Федерального закона от 5 декабря 1995 г. явилось для Государственной Думы во многом вынужденным шагом. Студенту рекомендуется отметить критическое отношение Государственной Думы второго созыва к заложенной в нём модели. Об этом свидетельствует направление ею в Конституционный Суд Российской Федерации запроса о проверке конституционности данного закона (см. определение Конституционного Суда от 10 апреля 1997 г. №57-О). Тем не менее в указанный Федеральный закон изменения не вносились1.

Федеральный закон от 5 декабря 1995 г. утратил силу вследствие принятия нового Федерального закона о порядке формирования Совета Федерации – от 5 августа 2000 г., установившего третью модель формирования палаты. Необходимо отразить причины внесения соответствующего законопроекта Президентом В.В.Путиным, при этом рассматривать данную инициативу как часть комплекса мер по укреплению федеративной государственности, выдвинутого новым главой государства.

Было бы важно отметить, что, приняв в первом чтении президентский проект, Государственная Дума одновременно отклонила проект группы депутатов, и обозначить суть этого альтернативного проекта. Рекомендуется обратить внимание на то, как быстро двигался в Государственной Думе проект-победитель, какой была реакция Совета Федерации на закон, в какой форме проходила работа над ним в конце "парламентского пути"2, какие наиболее значимые изменения были внесены в его текст, прежде чем закон поступил на рассмотрение Президента. Найти ответы на эти вопросы можно с помощью раздела "Законопроекты" системы "КонсультантПлюс" (номер депутатского законопроекта – 99089342-2, законопроекта Президента – 90041910-3).

Новый порядок формирования Совета Федерации уже не предусматривал вхождение в его состав по должности первых лиц субъектов Российской Федерации. В связи с этим было бы уместно упомянуть об образовании нового органа, "выводящего" высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов) субъектов Российской Федерации на федеральный уровень (см. Указ Президента Российской Федерации от 1 сентября 2000 г. №1602).

Написание третьего пункта работы должно основываться на внимательном изучении Федерального закона от 5 августа 2000 г. (с учётом последующих изменений). В части требований, предъявляемых к кандидату, особый интерес вызывают вопросы о том, должна ли его предыдущая деятельность быть связана с соответствующим субъектом Российской Федерации и тем органом государственной власти, который предполагается ему представлять в Совете Федерации, а также обязан ли кандидат иметь местом постоянного жительства соответствующий регион.

Рекомендуется привести примеры ситуаций, когда "территориальный отрыв" члена Совета Федерации от представляемого региона (оцениваемый по указанным критериям) совершенно очевиден, и изложить возможные аргументы, обосновывающие целесообразность подобных решений для региональных властей. Было бы уместно обратить внимание и на такие случаи, когда, перестав представлять один субъект федерации, член Совета Федерации сразу же начинает представлять другой1.

Студенту следует дать общую характеристику состава Совета Федерации2, привести данные о количестве его членов на момент написания работы (учесть при этом федеральные конституционные законы об образовании новых субъектов Российской Федерации3), сообщить о том, кто представляет в Совете Федерации тот регион, где проживает студент.

Рассматривая вопросы о порядке избрания представителя в Совете Федерации от законодательного органа и назначения представителя в Совете Федерации от исполнительного органа, необходимо использовать не только федеральное законодательство, но и законодательство субъектов федерации (по меньшей мере того из них, где проживает студент). Соответствующие положения содержатся в регламентах законодательных органов, а порой и в других нормативных правовых актах1.

Следует обратить внимание на то, что избрание (назначение) представителей осуществляется несимметрично: если законодательный орган самостоятелен в решении вопроса о своём представителе, то исполнительный орган может столкнуться с блокированием своего решения о представителе в Совете Федерации со стороны законодательного органа. Было бы важно дать оценку такой конструкции Федерального закона. Кроме того нужно выяснить, должен ли законодательный орган рассматривать на очередном или внеочередном заседании указ (постановление) о назначении представителя от исполнительного органа или же сам факт нерассмотрения этого акта на ближайшем заседании будет означать "добро" законодательного органа на вступление акта в силу.

Требуется разобраться в вопросе о том, каким большинством голосов должны приниматься соответствующие постановления законодательного органа (установлено ли это федеральным законодателем или же субъекты Российской Федерации вправе осуществить самостоятельное регулирование)2.

Характеризуя действующую модель формирования Совета Федерации, нельзя упустить из вида то обстоятельство, что Федеральным законом от 11 декабря 2004 г. №159-ФЗ, принятым по инициативе Президента Российской Федерации, прямые выборы высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации были заменены на новый порядок наделения соответствующими полномочиями. Это нововведение нужно принять во внимание при оценке порядка формирования Совета Федерации, при этом следует исходить из необходимости баланса различных конституционных ценностей, уравновешивания принципов демократии и требований эффективной организации власти.

Рассматривая вопрос о начале и прекращении полномочий члена Совета Федерации, необходимо уделить внимание новеллам от 16 декабря 2004 г., внесённым в Федеральный закон от 5 августа 2000 г. и Федеральный закон "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", использовать положения Регламента Совета Федерации (статьи 5 – 7 в редакции от 24 декабря 2004 г.). Следует показать, чем отличаются друг от друга прежнее и нынешнее правовое регулирование; при этом требуется разграничивать прекращение полномочий, обусловленное истечением срока полномочий избравшего (назначившего) органа, и досрочное прекращение полномочий.

Нужно уяснить, чем было вызвано изменение положений о досрочном прекращении полномочий члена Совета Федерации. Было бы уместно отразить движение соответствующего законопроекта, внесённого Советом Федерации (№68101-4), отметить реакцию Президента на закон, принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации (письмо от 1 декабря 2004 г. №Пр-1941). Необходимо обратить особое внимание на часть 2 статьи 4 Федерального закона о статусе; рекомендуется показать, как предложение Совета Федерации, касающееся этой нормы, было смягчено на заключительной парламентской стадии законодательного процесса1.

Отмечая роль Председателя Совета Федерации в решении вопроса о досрочном прекращении полномочий членов Совета Федерации, следует сообщить о практике соответствующих его действий2.

Завершить курсовую работу уместно фрагментами о том, как установление нынешнего порядка формирования Совета Федерации сказалось на его роли в системе институтов власти, а также о высказываемых предложениях по изменению этого порядка1.

 

Правовые акты и литература

Конституция Российской Федерации: Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Официальное издание. М.: Юрид. лит., 2005. 64 с.

Федеральный закон от 8 мая 1994 г. №3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 1994. №2. Ст.74; 1999. №28. Ст.3466; 2001. №7. Ст.614; №32. Ст.3317; 2002. №28. Ст.2785; №30. Ст.3033; 2003. №2. Ст.160; №27. Ст.2700; 2004. № 17. Ст.1588; №25. Ст.2484; №35. Ст.3607; №51. Ст.5128; 2005. №19. Ст.1749; №30. Ст.3104; 2006. №29. Ст.3123, 3124; №31. Ст.3427; 2007. №1. Ст.40.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. №42. Ст.5005; 2000. №31. Ст.3205; 2001. №7. Ст.608; 2002. №19. Ст.1792; №30. Ст.3024; №50. Ст.4930; 2003. №27. Ст.2709; 2004. №25. Ст.2484; №50. Ст.4950; 2005. №1. Ст.17, 25; №30. Ст.3104; 2006. №1. Ст.10, 13, 14; №23. Ст.2380; №29. Ст.3124; №30. Ст.3287; №31. Ст.3427, 3452; №44. Ст.4537; №50. Ст.5279; 2007. №1. Ст.21.

Федеральный закон от 5 августа 2000 г. №113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. №32. Ст.3336; 2004. №51. Ст.5128; 2006. №31. Ст.3427.

Положение о Государственном совете Российской Федерации: Утверждено Указом Президента Российской Федерации от 1 сентября 2000 г. №1602 // СЗ РФ. №36. Ст.3633; 2005. №28. Ст. 2865.

Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: Принят постановлением Совета Федерации от 30 января 2002 г. №33-СФ // СЗ РФ. 2002. №7. Ст.635; №14. Ст.1241; №23. Ст.2117, 2125; №51. Ст.4999; 2003. №7. Ст.551; №13. Ст.1193; 2004. №22. Ст.2107; №52. Ст.5321; 2005. №7. Ст.503; 2006. №14. Ст.1474; №42. Ст.4300.

Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 10 апреля 1997 г. №57-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственной Думы Федерального Собрания о проверке конституционности Федерального закона от 5 декабря 1995 года "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. №24. Ст.2804.

 

Федеральный закон от 5 декабря 1995 г. №192-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. №50. Ст.4869.

Положение о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 году: Утверждено Указом Президента Российской Федерации от 11 октября 1993 г. №1626 // САПП. 1993. №42. Ст.3994; №45. Ст.4333; 1994. №6. Ст.437.

 

Закон Московской области от 4 мая 2001 г. №84-2001-ОЗ "О порядке избрания и назначения представителей в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от законодательного (представительного) органа государственной власти и исполнительного органа государственной власти Московской области" // Ежедневные новости. Подмосковье. 2001. 24 мая; 2006. 23 сентября.

Постановление Московской городской Думы от 20 июня 2001 г. №88 "О представителях законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти города Москвы в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" // Ведомости Московской городской Думы. 2001. №7. Ст.116; 2002. №1. Ст.292; 2003. №8. С т.210.

 

Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. В 2 т. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2006. Т.1. 719 с. Т.2. 778 с.

Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. 5-е изд., изм. и доп. М.: Норма, 2005. 784 с.

Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. 4-е изд., перераб. и доп. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. 608 с.

Колюшин Е.И. Конституционное право России: Курс лекций. М.: ОАО "Издат. Дом "Городец", 2006. 416 с.

Конституции государств Европы. В 3 т. / Под общ. ред. и со вступ. статьёй Л.А.Окунькова. М.: НОРМА, 2001. Т.1. 824 с. Т.2. 840 с. Т.3. 792 с.

Конституции зарубежных государств: Учеб. пособие / Сост. В.В.Маклаков. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Волтерс Клувер, 2003. 624 с.

Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Общая часть: Учебник для вузов / Рук. авт. колл. и отв. ред. Б.А.Страшун. 4-е изд., обновл. и дораб. М.: Норма, 2005. 896 с.

Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Особенная часть: Учебник для вузов / Рук. авт. колл. и отв. ред. Б.А.Страшун. 2-е изд., обновл. и дораб. М.: Норма, 2006. 1104 с.

 

Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В.Д.Карповича. 2-е изд., доп. и перераб. М.: Юрайт-М; Новая Правовая культура, 2002. 959 с.

Комментарий к Конституции Российской Федерации / Рук. ред. кол. Л.А.Окуньков. М.: Юристъ, 2002. 1007 с.

Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий. 3-е изд. / Под ред. Б.Н.Топорнина. М.: Юристъ, 2003. 831 с.

Конституция Российской Федерации. Офиц. текст на 1 февраля 2004 г. Постатейный научно-практический комментарий коллектива ученых-правоведов под рук. О.Е.Кутафина. Изд. 2-е. М.: Агентство "Библиотечка РГ", 2004. 336 с.

Научно-практическийкомментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. В.В.Лазарев. 3-е изд. М.: Спарк, 2004. 671 с.

 

Авакьян С.А. Федеральное Собрание – парламент России. М.: Рос. юрид. издат. дом, 1999. 432 с.

Авакьян С.А. Федеральное Собрание России: перспективы совершенствования организации и деятельности // Вестник Московского ун-та. Сер.11, право. 2002. № 2. С. 3 – 16.

Булаков О.Н. Двухпалатный парламент Российской Федерации. СПб: Изд-во "Юридический центр Пресс", 2003. 753 с.

Булаков О.Н. Парламентское право Российской Федерации. М.: Финансовый контроль, Нац. ин-т бизнеса; Ростов-на-Дону: Феникс, 2004. 736 с.

Булаков О.Н. Развитие структуры верхних палат парламентов: российская практика и мировой опыт // Законодательство и экономика. 2004. №3. С. 27 – 31.

Булаков О.Н. Бикамеральная структура парламента (практика и проблемы законотворчества) // Конституционное и муниципальное право. 2006. №9. С. 9 – 12.

Быков С.В. Процедура формирования Совета Федерации Федерального собрания РФ: федеральное и региональное регулирование // Современное право. 2006. №6. С. 60 – 64.

Вихарев А.А. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: вопросы конституционной теории и практики. М.: Эслан, 2003. 144 с.

Гранкин И.В. Конституционно-правовое регулирование формирования палат Федерального Собрания РФ и пути его совершенствования// Журнал российского права. 2005. №8. С. 23 – 31.

Зенкин С. Совет Федерации: назначать или избирать? // Российская Федерация. 1995. №15. С. 8 – 11.

Колюшин Е.И. Пути реформирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ // Конституционное и муниципальное право. 2006. №4. С. 7 – 14.

Комарова В.В. Динамика процесса формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // Право и политика. 2002. №9. С. 26 – 30.

Конюхова И.А. Двухпалатность как принцип организации национальных парламентов: опыт России и мировая практика // Журнал российского права. 2004. №1. С. 109 – 120.

Конюхова И. Настоящее и будущее Совета Федерации // Российская Федерация сегодня. 2004. №7. С. 44 – 46.

Курманов М.М. Сущность статуса члена Совета Федерации Федерального Собрания РФ // Журнал российского права. 2003. №9. С. 40 – 46.

Никифоров А.В. К вопросу о порядке формирования верхней палаты Федерального Собрания Российской Федерации // Юридический мир. 2003. №7. С. 15 – 19.

Никифоров А.В. Исторический аспектформирования Совета Федерации // Юридический мир. 2003. №11. С. 22 – 24.

Парламентское право России: Учеб. пособие / Под ред. Т.Я.Хабриевой. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2003. 655 с.

Совет Федерации: Эволюция статуса и функций / Отв. ред. Л.В.Смирнягин. М.: Ин-т права и публ. политики, 2003. 454 с.

Ремингтон Т. Бикамерализм и Совет Федерации России // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2003. №3. С. 68 – 77.