Авторитарные системы контроля

Теперь позволим себе описать и рассмотреть некоторые подробности функционирования системы контроля над средствами массовой информации в обществах, где и гой или иной степени принята авторитарная концепция прессы. Философия авторитаризма, лежащая в основе этой теории, нашла свое выражение во многих in пах государственных организаций, но каковы бы ни были их вариации, модель контроля демонстрирует целый ряд общих характеристик.

Когда сторонник авторитарной власти обращается к вопросу о функциях средств массовой информации, он уже определил основные задачи правления. Эти задачи неизбежно регламентируют его отношение как к культурным, так и к политическим аспектам коммуникации. <38> Как и Платона, логика подводит его к тому пункту в рассуждениях, где становится очевидно, что распространение информации, идей и мнений среди членов данного сообщества непременно повлияет, когда немедленно, а когда и впоследствии, на достижение предопределенных целей. Часто к этому выводу приходят отрицательным путем — из опыта, полученного в результате вмешательства тех, кто вовлечен в работу каналов коммуникации. Почему тем, у кого есть доступ к средствам массовой коммуникации и кто часто не способен уяснить себе целиком всю задачу государства, кто чаще всего даже не информирован полностью о целях государственной политики, должно быть позволено, по глупости или по невежеству, создавать угрозу успеху тех замыслов, которые должны служить всеобщему благу?

Нет же, средства коммуникации должны поддерживать правительство, находящееся у власти, и помогать ему достичь поставленных целей. На ранних стадиях развития средств массовой информации эта задача решалась как бы отрицательным путем через ограничения с целью избежать вмешательства, препятствующего достижению целей, стоящих перед нацией. В последующие этапы развития средств массовой информации прослеживается более конструктивный подход, при котором государство активно участвовало в процессе коммуникации и пользовалось средствами массовой информации как одним из важнейших инструментов достижения своих целей.

При любой общественной системе сначала приходится решать вопрос, у кого должно быть право использовать средства информации, то есть должны ли каналы связи с отдельными гражданами использоваться государством непосредственно, должны ли эти каналы быть полунезависимыми инструментами, находящимися под надзором правительства, или же их следует открыть для тех, кто своим прошлым послужным списком или теперешним поведением доказал, что, скорей всего, не будет вмешиваться в государственную политику или открыто ее критиковать. <39> Авторитарные правительства в разные времена по-разному отвечали на этот вопрос, в зависимости от того, какой подход в данный момент сулил больший успех.

Тюдоры в Англии семнадцатого века, например, выдавали патенты на исключительную монополию избранным благонадежным гражданам, которым позволялось извлекать доходы от таких монополий при условии, что они не начнут раскачивать лодку. Елизавета I обнаружила, что это довольно дешевый способ заставить типографов и издателей массовой литературы отождествлять свои интересы с интересами короны. Правительства многих европейских стран того времени прибегали к жесткому надзору над печатью, а чтобы такой надзор был эффективным, естественно, были нужны чиновники. В конце концов большинство авторитарных правительств в семнадцатом и восемнадцатом веках, столкнувшись с многоголосицей мнений не только у себя дома, но и долетавшей из-за рубежа, приняли тактику активного вхождения в поле массовой коммуникации. В большинстве западных стран появились «официальные» журналы, выступавшие от лица правительства. В их задачу входило давать населению «правильную» картину действий правительства и развеивать ложные представления, которые могли возникнуть из источников, по той или иной причине находившихся вне непосредственного контроля властей. Тем не менее, в отличие от успеха, который такая тактика принесла в современных коммунистических странах, ни одна страна в Западной Европе не сумела монополизировать каналы коммуникации на сколько-нибудь продолжительное время. В большинстве стран издания, выпускаемые частным или личным образом, существовали наряду с официальными журналами и успешно с ними конкурировали, предлагая во многом более качественные услуги.

Создание эффективного контроля над частными средствами информации было основной проблемой для большинства авторитарных систем. Страны Запада испробовали многие способы контроля с переменным успехом, но ни один из них не приносил длительного результата. <40> Одним из наиболее ранних методов обеспечить благоприятную трактовку правительственной политики была, как уже упоминалось, выдача специальных «разрешений» или, как их называли, «патентов», позволяющих избранным лицам заняться «искусством и таинством» печатного дела.

В Англии этот процесс со временем разросся сложную систему профессиональных установлений. Патенты выдавались благонамеренным издателям для выпуска различных типов книг, таких, как своды законов, школьные учебники, религиозные издания, книги по истории, пьесы и многие другие виды книг. Издатели, которым вверялось выпускать издания, затрагивавшие государственные дела, отбирались особенно тщательно. С появлением самой ранней формы газет и они были отданы тем издателям, кто, в обмен на исключительную монополию быть поставщиком новостей, легко соглашались печатать только то, что способствовало успеху политики государства.

Патентная система процветала в Англии на протяжении примерно двух веков и на то время оказалась самой удачной из методов контроля. Кульминацией этой системы явилось создание замкнутой организации держателей патентов и «привилегированных» издателей, известной под названием «Компания Книжных Издателей»*, которая через своих служащих и членов могла контролировать всю печатную отрасль, что государству обходилось практически бесплатно. Королевская хартия этой организации дозволяла ей принимать новых членов и исключать из профессионального цеха, а также накладывать менее серьезные наказания за мелкие нарушения установленных правил. Компания довольно старательно осуществляла свой надзор, поскольку ее собственное монопольное положение зависело от ее способности убедить правительство в своей лояльности к власти.<41>

К концу семнадцатого века разрешительная система и печатном деле рухнула в основном из-за ее собственных недостатков, а также потому, что частное предпринимательство развивалось во всех сферах производства. И семнадцатом веке английские печатники-монополистыi, стараясь увеличить производство и приумножить доходы, набирали большое количество учеников. Когда же эти ученики становились подмастерьями, они обнаруживали, что могут найти работу только у издателей с правительственными лицензиями. Поскольку, согласно правительственному указу, число таких издателей выло ограничено и новые печатные предприятия создавать было нельзя, измученный подмастерье был вынужден или соглашаться на любую плату, предлагаемую монополистами, или печатать издания тайком, «вне закона», рискуя быть арестованным и наказанным. Тогда, в семнадцатом веке, печатникам было нетрудно найти как религиозные, так и политические группы, желавшие финансировать незаконное издание трактатов и памфлетов, содержавших критику принципов и деяний существующих властей.

Распространение грамотности и, как следствие, растущий спрос на печатные материалы, рост числа частных предприятий во всех областях производства и распространение религиозных и политических ересей в форме Протестантизма и Демократии в конце концов примени к неспособности государства поддерживать монополии в печатном деле.

Другим родственным методом, появившимся в большинстве стран Западной Европы, была система лицензирования отдельных печатных работ. В семнадцати и восемнадцатом веках такая система стала отождествляться с термином «цензура». Иногда она сочеталась с наличием лицензированной или монополистической прессы, а иногда включала в себя официальный контроль над частными печатными и издательскими конторами. Система эта была разработана под контролем советской власти в шестнадцатом веке, когда даже печатники-монополисты или те, кто находился на государственной службе, часто не могли или не хотели придерживаться линии, диктуемой государственной политикой. <42> Обычно издатели не были посвящены в государственные дела и, следовательно, были лишены возможности прийти к правильному мнению по повод спорных вопросов, которые обсуждались в печати. И, исправляя этот недостаток, государство требовало чтобы труды, относившиеся к таким областям, как религия и политика, предварительно рассматривались его представителями, которые, предположительно, знали чего добивалось правительство. В шестнадцатом век это было не слишком трудной задачей, поскольку число печатавшихся трудов было невелико и обязанности просматривать их можно было поручить какому-нибудь секретарю высокого чина религиозной или светской власти.

К концу семнадцатого века, однако, стало очевидно, как трудно обеспечить должную проверку того большого количества материалов, которые появлялись в прессе. Бремя цензора к тому же усугублялось растущим количеством и сложностью государственных проблем Печатников и издателей, естественно, раздражали проволочки и неопределенность, проистекавшие из самой системы, и они часто выражали свое недовольство. Даже сами цензоры испытывали неудовлетворенность своими обязанностями, которые возлагали на них ответственность удовлетворять переменчивые требования общественной политики и общественных деятелей. Предугадать повороты и стратегию официальной правительственной политики и предвидеть, какой эффект будут иметь те или иные конкретные заявления в печати стало почти невыполнимой задачей. Проницательные политики, стремившиеся к вершинам карьеры, старались не брать на себя такую ответственность: лучше уж пусть какой-нибудь мелкий чиновник принимает решения и потом сам за них отвечает.

По мере того как газеты превращались в основной поставщика информации в обществе, проблема цензуры отдельных печатных материалов становилась все более трудной. <43> Еженедельные, а потом и ежедневные сжатые сроки подготовки материалов к набору, сам их объем, а также находчивость и ловкость журналистов обескураживали цензоров. Никто из влиятельных людей не брался за эту работу, а люди с политическими амбициями в особенности. К концу семнадцатого века система цензуры в Англии отмерла из-за ее обременительности, но, главное, из-за того, что к тому времени уже сформировались политические партии, следовавшие демократической традиции. Ни одна из партий не была склонна отдавать другой управление и исключительный контроль над таким важным инструментом достижения и удержания политической власти.

В англо-американской правовой традиции цензура означала законное требование того, что все материалы, подлежащие печатанию и предлагаемые для общего распространения, должны сначала получить официальное разрешение на издание или, как это называла римская католическая церковь, imprimatur — санкцию. Такой типрегламентации, применяемый при авторитарном характере государственной власти, использовался чаще других. Он практиковался правительствами Франции,

Германии, Испании, в итальянских государствах и ранними правительствами Америки колониальных времен. В наше время слово «цензура» используется в более широком смысле, особенно специалистами в общественных науках, и подразумевает все формы регламентирования, будь то лицензирование или какие-либо другие нормы. Правоведы и историки продолжают, однако использовать это слово в его более раннем значении

Третий распространенный метод контроля над прессой, использовавшийся авторитарными государствами, заключался в судебном преследовании за нарушение общепринятых или установленных правовых норм. Как правило, такой подход появлялся позже, чем методы, описанные выше. К нему прибегали после того, как государственные монополии или лицензирование оказывались неэффективными в обеспечении необходимого контроля. <44> Этот подход был также шагом вперед практике государственного регулирования, поскольку суды обычно давали возможность воспользоваться юридической защитой, предоставляемой лицам, обвиненным в преступлении. Особенно это касалось Англии где суды на протяжении многих поколений создавали корпус процессуального права для защиты невиновных.

Основой для преследования лиц, обвиняемых или заподозренных в распространении информации или мнений, враждебных властям, были две области правонарушений — измена и призыв к мятежу. В любом организованном обществе, в авторитарном в том числе, измена — основное преступление против общества. В большинстве случаев такая трактовка этих преступлений является краеугольным камнем структуры прав: на которой покоится государство. Понятие измены включало в себя три категории деяний. Изменой считалась попытка свергнуть государство, деятельность, которая могла привести к низвержению существующего правительства, и во многих странах изменой также считалось отстаивание курса, который мог бы привести к свержению правительства. Лица или группы лип, которые пытались общаться с народом, используя каналы массовой коммуникации, могли попадать под вторую или третью категорию упомянутых деяний. Издатель газеты или листовки, содержащей критику правительства, мог легко быть обвинен в «действиях, которые могли привести к низвержению государства».

В шестнадцатом и семнадцатом веках существовало еще одно юридическое обстоятельство, связанное с обвинением в измене, которое представляло собой угрозу для печатников и издателей. Дело в том, что в большинстве стран Европы государство отождествлялось с определенным правителем или монархом. Угрожать положению монарха означало угрожать стабильности государства и, следовательно, было изменой. Измен; обычно наказывалась смертью, и в определенные периоды истории такая мера наказания оказывалась особенно действенным оружием против несогласных. Бывали времена, когда общественный климат препятствовал применению смертной казни, поскольку при определенных обстоятельствах казалось неразумным применять крайнюю меру наказания за случайные и довольно невинные замечания о режиме или правящем монархе. <45>

В Англии преследование за измену никогда серьезно не затрагивало печатников и издателей. Только три печатника — один в шестнадцатом, один в семнадцатом и ними в восемнадцатом веке — были казнены за опубликование материалов, которые угрожали безопасности государства. Во многих современных странах сфера наказания за такое преступление была тщательно очерчена с помощью конституционных или законодательных ограничений с тем, чтобы предотвратить его использование с целью преследования за взгляды. Тем не менее в недавнее время как авторитарные, так и либертарианские государства вернулись к понятию такого преступления для наказания лиц, которые в военное время пытались способствовать врагу и противодействовать собственным странам, используя радиовещание.

Контроль за прессой в условиях авторитарного правительства удавалось также облегчить благодаря развитию еще одной области законодательства, затрагивающей правонарушения, известные как распространение клеветнических слухов в подрывных целях или антиправительственная агитация. Обвинение в измене приберегалось для действий, которые потрясали основы государства, а обвинение в антиправительственной пропаганде использовалось как средство избавиться от раздражающих мелких неприятностей, доставляемых несогласными и инакомыслящими. При авторитарных правительствах все страны Западной Европы разработали правовой метод привлечения к суду тех, кто с помощью публичного убеждения или призыва пытался добиться смещения должностных лиц или изменения установившихся порядков. Согласно теориям семнадцатого века, обосновывавшим монархию, правитель был источником справедливости и законности и его действия не и подлежали публичной критике. «Если считается, что правитель стоит выше подданного и предполагается, что в силу своего положения он мудр и справедлив... из этого неизбежно следует, что дурно порицать его открыто, что даже если он ошибается, следует указывать ему на его ошибки с совершенной почтительностью, и что, ошибается он или нет, не должно бросать ему обвинения, которые могли бы, или были задуманы, умалить его власть» (24:299).< 46>

Во многих странах судебные преследования за призыв к мятежу не подразумевали ни одной из тех гарантий, которые в наше время связаны с уголовным судопроизводством, В Англии, однако, даже судебные разбирательства дел о распространении клеветнических слухов в подрывных целях, которые особенно часто рассматривались в эпоху правления Стюартов, очень четко следовали судебным процедурам, принятым для всех форм преследования. Такие гарантии появились как реакция на произвол при рассмотрении широко освещавшихся судебных дел о политических преступлениях в английском Суде Звездной Палаты*.

Когда рассмотрение таких дел перенесли в суды общего права, процедура рассмотрения преступлений против государства стала менее произвольной, не нанося ущерба эффективности средств правовой защиты. При авторитарных монархах из династии Стюартов уголовное преследование за распространение клеветнических слухов было главным оружием против печатников и издателей. Корона возбуждала уголовные дела, назначала судей и предоставляла свидетелей обвинения. Со временем под определение закона стали подпадать все типы^; публичной критики и порицания. Все, что не нравилось властям, считалось поводом к уголовному преследованию за призыв к мятежу. Эта доктрина была четко сформулирована в судебном решении, вынесенном главным судьей суда королевской скамьи** Холтом:

«Нам предлагают очень странную доктрину, когда утверждают, что попытка убедить народ в том, что продажные люди плохие правители, не есть клевета, бросающая тень на правительство... Утверждение, что управлять делами государства назначают продажных чиновников, безусловно порочит правительство. Если не призывать людей к ответу за внушение народу дурного мнения о правительстве, то ни одно правительство не сможет существовать. Всякому правительству совершенно необходимо, чтобы народ был о нем хорошего мнения. И ничто не может быть хуже для любого правительства, чем пытаться вызвать враждебное отношение к тому, как оно ведет дела. Это все считалось преступлением, и ни одно правительство не может чувствовать себя уверенно, если за такое преступление не наказывать» (20:1095).< 47>

В восемнадцатом веке в связи с отказом от многих авторитарных принципов в государственном управлении, возникновением политических партий и распространением демократических доктрин применять закон о распространении клеветы стало труднее. Хотя обвинители продолжали арестовывать и предавать суду лиц, критиковавших правительство и его чиновников, и хотя судьи трактовали закон в терминах авторитарных принципов, присяжные восставали против этого и отказывались выносить общие вердикты о виновности и, таким образом, решать вопрос в пользу обвинения. Такое поведение судов присяжных как в Англии, так и в американских колониях заставило власти искать другое оружие оружие против постоянно растущей активности издателей газет и памфлетов.

На протяжении всего восемнадцатого века авторитаризм защищался, а либертарианские принципы наступали. Такие традиционные меры борьбы против вмешательства в дела правительства, как предоставление государственных монополий, лицензирование и уголовное исследование, становились все менее эффективными. Государству приходилось искать другие средства, чтобы защитить свою власть, и новые средства были менее очевидными по своему назначению и более окольными по исполнению. <48> Официальные журналы, руководимые правительственными назначенцами, уступили место частным газетам, которые покупались правительством ил субсидировались из правительственных фондов. Во время долгого правления Уолпола*** в качестве премьер-министра Англии литераторы, писавшие на политические темы, тайно зачислялись правительством на денежное содержание, газеты привязывались к правительств; выплатами со счетов секретной службы, а редакторам оппозиционных газет то угрожали судебным преследованием, то пытались купить их взятками. В нынешние времена диктаторские режимы пытаются использовать те же приемы как эффективный способ умерить общественную критику и сохранить свою клику у власти.

У таких косвенных методов контроля над средствами массовой коммуникации есть то преимущество, они позволяют ослабить критику либертарианцев в адрес правительства, поскольку обычно бывает довольно трудно, а то и невозможно установить инициаторов подкупа. Даже если сам факт контроля доказан, власти всегда могут воспользоваться аргументом, что — поскольку частные круги ставят прессу на службу своим интересам — правительство тоже имеет право пользоваться доступными ему средствами, чтобы создать благоприятное отношение к себе и своей политике.

Еще один косвенный метод контроля, который был популярен в восемнадцатом и девятнадцатом веках, заключался во взимании специальных налогов, призванных урезать как тиражи, так и доходы от печатных изданий, и особенно от газет, стремящихся завоевать массового читателя. Газета, окупавшаяся за счет массовые тиражей, тем самым меньше зависела от государственных субсидий и, следовательно, могла отзываться с правительстве в более резких тонах. Специальные налоги на рекламу и тиражи могли позволить сократить доходы газет, не поднимая вопроса об их редакционной политике. <49> В первой половине девятнадцатого века британские «налоги на знание» вызвали яростную политическую борьбу и к 1861 году были окончательно отменены (22:322).