Теории местного самоуправления.

Теории о местном самоуправлении появляются в первой половине XIX века, на основе рассуждений о взаимоотношении личности и государства, местных и центральных органов в условиях демократического государства и самодержавия. Среди зарубежных ученых большой вклад в развитие теории местного самоуправления внесли Токвиль, Штейн, Лабанд. Российской науке известны такие имена, как А.И. Васильчиков, В.П. Безобразов, К.М. Коркунов, Б. Чичерин, М.И. Свешников, А.Д. Градовский, Г.С. Михайловский, Н.И. Лазаревский и др.

Теория свободной общины была разработана немецкими учеными в начале XIX века. Она доказывала, что право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как и права человека, ибо община возникает раньше государства и последнее должно уважать свободу общинного управления. Согласно этой теории, община имеет право на самостоятельность и не зависимо от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее. Опиралась на идеи естественного права.

Для теорий свободной общины характерны следующие основополагающие начала организации местного самоуправления:

- избираемость органов местного самоуправления членами общины;

- разделение дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, препорученные ей государством;

- местное самоуправление - это управление собственными делами общины, отличными по своей природе от отдел государственных;

- органы местного самоуправления - это органы общин, а не государства;

- государственные органы не вправе вмешиваться в собственную компетенцию общины, они должны лишь следить за тем, чтобы община не выходила из пределов своей компетенции.

Идея неотчуждаемости, неприкосновенности прав общин, характерная для теории свободной общины, была достаточно уязвима, так как на практике весьма нелегко порой доказать неприкосновенность прав, например, крупных территориальных самоуправляющихся единиц (областей, регионов и т. д.), установленных государством, ссылкой на их естественный характер. Поэтому во второй половине XIX века появляются серьезные возражения несостоятельности теории свободной общины.

Распространение в российской юридической науке общественная теория самоуправления получила в 60-х годах XIX столетия. Она была обоснована в работах А.И. Васильчикова, В.Н. Лешкова, которые исходили из права местных учреждений самостоятельно заниматься местными хозяйственными и общественными делами, из независимости местного самоуправления от государства. На смену теории свободной общины приходит общественная теория самоуправления. Сторонники теории утверждали, что собственные дела общины -это дела общинного хозяйства, и таким образом, самоуправление - это управление делами местного хозяйства., Отмечалась негосударственная, а преимущественно хозяйственная природа органов местного самоуправления. Государственная теория самоуправления была разработана немецкими учеными XIX в. Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом.

Суть теории в следующем: самоуправление - одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия в области местного самоуправления даны государством, имеют источником государственную власть и осуществляется при помощи местных жителей, заинтересованных в результате местного управления. Государство возлагает на местное самоуправление выполнение определенных задач государственного управления. Самоуправление - есть государственное управление - вот откровенный вывод этой теории. В рамках этой теории принято выделять два основных направления - политическое, связанное с именем Р. Гнейста, и юридическое, которое связывается с Л. Штейном. Политическая теория самоуправления, связывала местное самоуправление с системой почетных и безвозмездных должностей.

Государственная теория самоуправления получила свое распространение в России в 70-х годах XIX века. Ее сторонники В.П. Безобразов и А.Д. Градовский исходили из того, что самоуправление есть понятие политическое, оно действует на правах государственных властей, и что предметы ведения ведения местного самоуправления входят в задачи государственного управления, поэтому нельзя говорить о негосударственном характере местного самоуправления.

Двойственный характер муниципальной деятельности находит свое отражение в теории дуализма муниципального управления. Согласно этой теории, муниципальные органы, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной администрации.

 

11. Система местного самоуправления: англосаксонская,
континентальная (французская), смешанная (германская).

Развитые зарубежные страны накопили большой опыт решения проблем организации местной власти.

В Великобритании сложился тип местного самоуправления, получивший название англосаксонского. Подобная муниципальная система действует также в США, Канаде, Австралии и ряде других стран.

Особенность этой системы -отсутствие на местах полномочных представителей правительства, опекающих местные выборные органы. Но это не значит, что отсутствует контроль за тем, каким образом органы местного самоуправления выполняют свои задачи. Например, в Англии министерство по делам окружающей среды осуществляет контроль по общим вопросам, находящимся в ведении местных органов, в том числе и в области образования, национальных услуг и прочих областях и сферах. Правительство оказывает влияние на осуществление местных дел, используя финансовые рычаги: субвенции, дотации и др. Характерной чертой англосаксонской модели местного самоуправления является принцип, согласно которому муниципальные органы могут делать лишь то, что им прямо разрешено законом.

Муниципальные образования рассматриваются как автономные образования, осуществляющие власть, возложенную на них парламентом. Правовая база муниципального управления была создана частными и местными статусами, которые, формируя парламент, определяли полномочия муниципальных органов, основы их взаимоотношений между собой и с центральными органами власти.

В Англии в систему местного самоуправления входят районные советы Лондона, советы городских округов и шести крупных агломераций (Манчестер, Западный Йоркшир и др.), советы графств и окружные советы. То есть существует многоуровневая система, хотя в последние годы и предпринимались меры по переходу к одноуровневой системе местного самоуправления.

В ряде зарубежных стран действует муниципальная система, которая в основе своей имеет так называемую французскую модель местного самоуправления.

Основные принципы организации самоуправления во Франции существенно отличались от принципов организации местного самоуправления в Великобритании. Для Франции была характерна высокая степень централизации местного управления. Это проявилось в развитии системы административного контроля со стороны центральной власти над местными органами, фактически осуществлялось жесткое подчинение всей деятельности местных коллективов центральной власти. Ведущую роль в системе местного управления Франции играл префект, являющийся представителем правительственной власти и определяющий все направления местной деятельности.

Такая высокоцентрализованная система существовала во Франции около 200 лет. Децентрализация 1982 г. расширила полномочия территориальных коллективов, обеспечила им большую самостоятельность в решении вопросов местного значения, сохранив за центральной властью достаточно сильные позиции на местах.

Основой местного самоуправления во Франции являются коммуны, которых насчитывается более 36 тысяч. Каждая коммуна имеет свой совет, избирающий из своего состава мэра. Мэр осуществляет полномочия под контролем муниципального совета и представителя государства. В департаменте при этом избирают (назначают) префекта, который наблюдает за законностью принимаемых коммунами решений. Муниципальный совет может быть распущен указом президента страны. Обычно это происходит, если совет не в состоянии обеспечить управление 6щиной. Мэр также может быть отправлен в отставку по указу президента, одобренному советом министров. Таким образом, для французской модели местного самоуправления характерно наличие контроля за деятельностью органов местного самоуправления со стороны представителей центральной государственной администрации. В основе правового регулирования компетенции органов местного самоуправления Франции лежит принцип, согласно которому муниципальным органам разрешены все действия, которые прямо не запрещены законом и не относятся к компетенции других органов.

Наряду с англосаксонской и французской моделями местного самоуправления в качестве самостоятельной муниципальной системы выделяют также местное (коммуникальное) самоуправление Германии. Государство делегирует часть своих функций органам самоуправления. Общины и районы выполняют возложенные на них функции либо как институты самоуправления, либо от имени государства по распоряжению государственного органа в рамках делегированных им функций и под свою ответственность. Таким образом, самоуправление в Германии (а также в Австрии и Японии) имеет сходство, как с англосаксонской, так и с французской моделями, обладая при этом своими специфическими чертами.