Муниципальное право как комплексная отрасль российского права.

Муниципальное право является комплексной отраслью российского права, представляющей собой совокупность правовых норм закрепляющих и регулирующих общественные отношения в сфере организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно либо через выборные и иные органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также общественные отношения, возникающие в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Под предметом муниципального права следует понимать совокупность властных общественных отношений, складывающихся в системе местного самоуправления (местной публичной власти).

Особенность этого уровня власти заключается, прежде всего, в том, что его органы (органы местного самоуправления) в силу положений ст.12 Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти, должны быть подчинены интересам населения, осуществляющего самостоятельное решение вопросов местного значения на своей территории, хотя согласно ст. 132 Конституции РФ и могут быть наделены отдельными государственными полномочиями (например, полномочиями по регистрации актов гражданского состояния: рождения, смерти, заключения и расторжения смерти).

Предмет муниципального права составляют следующие отношения:

1) возникающие в процессе осуществления местного самоуправления гражданами путем прямого волеизъявления. К формам прямого волеизъявления относятся местный референдум, собрания, сходы граждан, выборы органов и должностных лиц местного самоуправления, гражданская правотворческая инициатива, отзыв депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, индивидуальные и коллективные обращения граждан в органы местного самоуправления, митинги, шествия, демонстрации, пикетирование и т.д.;

2) возникающие с осуществлением деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению задач местного значения и осуществлению отдельных государственных функций;

3) возникающие в связи с наличием финансово-экономической основы местного самоуправления;

4) возникающие в связи с установлением территориальной основы местного самоуправления;

5) отношения гарантий местного самоуправления;

6) отношения ответственности в системе местного самоуправления;

7) отношения муниципальной службы в системе местного самоуправления;

8) взаимоотношения органов местного самоуправления и органов государственной власти.

Множество норм муниципального права возникли на базе основных отраслей права: конституционного, административного, финансового, гражданского, земельного, экологического и т.д. В силу этого муниципальное право является комплексной отраслью права, что не исключает его самостоятельности в системе отраслей права.

Стало традиционным деление отраслей российского законодательства на публичные и частные. При этом, несмотря на то, что отдельные институты муниципального права являются общими с отраслями частного права (например, гражданского, если говорить о муниципальной собственности), тем не менее сама отрасль муниципального права входит в группу публично-правовых дисциплин. Дело в том, что хотя предметом муниципального права является реализация социально-экономических, культурных и иных потребностей жителей, их обеспечение происходит путем объединения совместных усилий граждан, именуемых в зарубежной литературе муниципальными или местным сообществом.

Методы муниципального права.

Под методами понимаются способы воздействия на общественные отношения в системе местного самоуправления.

В связи с тем, что муниципальное право охватывает сферы публичного и частного права, оно сочетает два способа регулирования общественных отношений в системе местного самоуправления: императивный и диспозитивный.

Императивный метод состоит в том, что в системе местного самоуправления принимаются решения на местных референдумах, собраниях, сходах, представительными и исполнительными органами местного самоуправления, должностными лицами местного самоуправления, которые обязательны к исполнению всеми субъектами правоотношений, действующими в пределах границ муниципального образования, т.е. в данном случае налицо отношения соподчиненности субъектов правоотношений, зависимость одних от других.

В случае невыполнения решений местного самоуправления, принятых в пределах его компетенции, наступает ответственность в соответствии с действующим законодательством.

Императивный метод предусмотрен законодательством о местном самоуправлении для депутатов и выборных должностных лиц.

Диапозитивный метод заимствован из сферы частного права. Органы местного самоуправления являются юридическими лицами и самостоятельно выступают в гражданском обороте. Они вправе заключать договоры с юридическими лицами, с государственными органами. В данном случае применяется принцип юридического равенства субъектов отношений.

Муниципальные образования являются собственниками муниципальной собственности. От их имени органы местного самоуправления управляют и распоряжаются муниципальной собственностью.

При формировании муниципальной собственности органы местного самоуправления приобретают движимое и недвижимое имущество путем заключения договоров купли-продажи и т.д.

Таким образом, муниципальное право характеризуется сочетанием двух методов регулирования отношений в системе местного самоуправления: императивного и диспозитивного, что и отличает его от других отраслей права.

 

Система муниципального права.

Муниципальное право в качестве отрасли права имеет свою систему. Система муниципального права представляет собой совокупность комплексов однородных норм муниципального права, регулирующих определенные группы общественных отношений, составляющих предмет муниципального права.

Система муниципального права – объединение муниципально-правовых норм в муниципально-правовые институты, расположенные в определенной последовательности в зависимости от их значения и роли в регулировании муниципальных отношений.

Исходя из указанного определения, можно сказать, что в основе муниципального права лежат муниципально-правовые отношения. Большинство ученых, систематизируя муниципально-правовые нормы, основываются на нижеследующей классификации муниципально-правовых отношений.

1. Местное самоуправление в системе народовластия.

2. Территориальные, организационные и финансово-экономические основы местного самоуправления.

3. Предметы ведения местного самоуправления и полномочия органов и должностных, лиц местного самоуправления.

4. Гарантии местного самоуправления.

5. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Контроль за их деятельностью.

Принимая за основу приведенную классификацию отношений по осуществлению местного самоуправления, можно выделить следующие институты муниципального права или элементы системы муниципального права.

Первым элементом системы муниципального права являются муниципально-правовые нормы, закрепляющие положение местного самоуправления в системе народовластия, определяющие его роль в развитии демократических начал в управлении обществом и государством. Именно к этой части системы относятся нормы, содержащие определения основных понятий и терминов, используемых законодательством о местном самоуправлении (местное самоуправление, муниципальная служба, муниципальное образование, вопросы местного значения, местный референдум, органы местного самоуправления, должностное лицо местного самоуправления и др.). В эту группу муниципально-правовых норм входят нормы, закрепляющие основные принципы и функции местного самоуправления.

Вторая группа норм муниципального права – следующий элемент системы – объединяет нормы, закрепляющие основы деятельности местного самоуправления: территориальные, организационные, финансово-экономические. Эти нормы определяют порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований. Они также закрепляют принципы организации местного самоуправления, основы взаимоотношений выборных и других органов местного самоуправления, условия и порядок прохождения муниципальной службы, статус муниципального служащего. Важнейшим условием самостоятельности местного самоуправления являются финансово-экономические основы деятельности населения муниципальных образований. Нормы муниципального права закрепляют порядок формирования муниципальной собственности, ее состав, а также устанавливают основы финансово-хозяйственной самостоятельности местного самоуправления.

Третьим элементом системы муниципального права является группа норм, закрепляющих предметы ведения и полномочия местного самоуправления.

Четвертый элемент системы – группа муниципально-правовых норм, устанавливающая гарантии местного самоуправления. Нормы данной группы закрепляют систему гарантий, обеспечивающих организационную, финансовую, политическую самостоятельность местного самоуправления, а также судебную и другие правовые формы защиты местного самоуправления.

Поэтому пятую группу муниципально-правовых норм составляют нормы, устанавливающие ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Нормы этой группы определяют формы, порядок и условия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, перед государством, а также перед физическими и юридическими лицами, определяют процедуру такой ответственности и устанавливают возможные механизмы защиты от необоснованного привлечения к ответственности.

Итак, система муниципального права имеет целью обеспечить комплексный подход к понятию местного самоуправления, определению его сути, принципов организации и деятельности. Учитывая комплексный характер самой отрасли муниципального права, значение его системы трудно переоценить.

4. Муниципальное право как научная дисциплина

Муниципальное право как научная дисциплина является составной частью юридической науки. Муниципальное право - это новая отрасль научных знаний, которая основывается на принципиально иных взглядах и идеях об организации власти на местах. Предметом изучения научной дисциплины муниципального права являются раскрытие сущности местного самоуправления, эволюция становления и развития местного самоуправления, организация и функционирование местного самоуправления как формы народовластия на современном этапе, проблемы правового регулирования местного самоуправления.

Научная дисциплина муниципального права - это совокупность знаний, идей, теорий о местном самоуправлении, о формах и практике его осуществления и правового регулирования.

Теоретическими источниками муниципального права как научной дисциплины являются также фундаментальные научные труды ученых и видных деятелей земского движения дореволюционной России. К ним относятся работы В. Н. Лешкова «Опыт теории земства и его земских учреждений по Положению 1864 года января первого» (1865), «О праве самостоятельности как основе для самоуправления» (1871); князя А. И. Васильчикова «О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений» (1869-1871, т. 1-3), а также труды В. П. Безобразова, Б. Б. Веселовского, А. Д. Градовского, Н. И. Лазаревского и др.¹ Фундаментальными работами в области муниципального хозяйства являлись труды Л. А. Велихова «Опыт муниципальной программы» (1928) и «Основы городского хозяйства» (1928).

Особую группу составляют работы русских и зарубежных госу-дарствоведов, философов и политологов XIX и начала XX в., исследовавших политико-правовую природу местного самоуправления; следует особенно выделить труды Н. Н. Алексеева, П. Ашлей, А. Васильчикова, Л. А. Велихова, Р. Гнейста, А. Д. Градовского, Г. Еллинека, Н. М. Коркунова, Н. И. Лазаревского, О. Лабанда, Э. Мейера, Р. Моля, И. Редлиха, Б. Э. Нольде, М. И. Свешникова, А. Токвиля, Б. Н. Чичерина, Л. Штейна.

Негативная оценка правового положения и роли местных Советов не означает, что накопленный опыт, практика их функционирования, наработанный научный потенциал, связанный с ее изучением и обобщением, должны быть безоговорочно отвергнуты. Исследования советских специалистов, в частности работы С. А. Авакьяна, Г. В. Барабаше-ва, А. А. Безуглова, О. Е. Кутафина, В. М. Манохина, В. А. Пертцика, К. Ф. Шеремета и других ученых, задали направление научным изысканиям в сфере местного самоуправления, хотя, конечно, сам научный инструментарий этих исследований в значительной мере устарел².

Таким образом, научная дисциплина муниципального права, критически оценивая накопленный опыт научных исследований местных органов власти, не отбрасывает его, как некогда был, по существу, отброшен опыт дореволюционной школы отечественного государствоведения. Ведь «наука как приведенное в систему достоверное, логически обоснованное знание имеет историческую преемственность одним из существенных признаков своего развития».

Наука муниципального права опирается как на общенаучные методы познания (диалектико-материалистический, системный, социологический), так и на специальные (сравнительного правоведения, нормативно-логический, структурно-функциональный, историко-юридический, метод перехода от общего к частному, от абстрактного к конкретному).

Термин «муниципальное право» используется и для обозначения учебной дисциплины, изучение которой предусматривается учебными планами в рамках специальности «Юриспруденция».

В Государственном образовательном стандарте высшего профессионального образования, утвержденном Минобразованием России 27 марта 2000 г., сформулированы требования к обязательному минимуму содержания основной программы подготовки юриста по специальности 021100 «Юриспруденция». В соответствии с Госстандартом муниципальное право относится к общепрофессиональным дисциплинам и включено в федеральный компонент.