Становлення конституційного судочинства в Україні

Як і розвиток української державності, конституційний розвиток нашої держави відбувається вже тривалий час, але питанням конституційного контролю не приділялось належної уваги ні на практиці, ні в теорії. Виникнення конституційного контролю деякою мірою можна пов'я­зати з прийняттям Конституції УРСР 1919 р. Однак за соціально-політичної і економічної ситуації в країні цей інститут не зміг отримати належного втілення в життя.

Певне пожвавлення у сфері конституційного контро­лю спостерігалось у другій половині 20-х років, після створення СРСР і прийняття Конституції СРСР 1924 р., шо передбачала компетенцією Верховного Суду СРСР да­чу висновків на вимогу Центрального Виконавчого Ко­мітету СРСР щодо законності тих чи інших актів союз­них республік, їх відповідності Конституції СРСР. Однак це положення не дістало свого відображення в Консти­туції СРСР 1936 р. і, таким чином, спробу наділити Вер­ховний Суд СРСР контрольною функцією шодо консти-туційності нормативних актів законодавчих та інших органів не було реалізовано. Але саме Конституція СРСР 1936 р. і на її основі Конституція УРСР вперше у кон­ституційній правотворчості ввели поняття «контроль за виконанням Конституції», наділивши такими повнова­женнями Верховну Раду (відповідно до ст. 19 Консти­туції УРСР 1937 р.)".

Однак цей період не був тривалим, оскільки команд­но-адміністративній системі конституційний контроль не був потрібен. На довгі роки контрольні функції на рівні Союзу РСР закріпилися за Президією Верховної Ради СРСР, а на рівні союзних і автономних республік — за Президіями Верховних Рад цих республік. Усі функції здійснювали партійні органи. Тобто фактично — ніякого конституційного контролю, Хоча, як свідчить історія, відбувалися вкрай серйозні порушення не тільки законів, а й Конституції. Наприкінці 80-х років було зроблено перші спроби створення органу конституційного контро­лю в Союзі РСР. Таким спеціалізованим органом право­вої охорони Конституції СРСР став Комітет консти­туційного нагляду СРСР (1989 — 1991 рр.), сформований з'їздом народних депутатів СРСР.

Реформа органів влади 1988 — 1990 рр. у СРСР перед­бачала створення в союзних республіках комітетів консти­туційного нагляду. Практичних кроків до обрання органів конституційного контролю майже ніде не робилося. Це мотивувалося необхідністю прийняття нових конституцій. Ще влітку 1991 р. у нереалізованих проектах Союзного договору ставилося питання про перетворення Комітету конституційного нагляду СРСР у КСУ ¹².

Внаслідок внесення 27 жовтня 1989 р. змін до ст. 112 Конституції УРСР передбачалося утворення Комітету конституційного нагляду Української РСР. Згідно з цією статтею Комітет обирала Верховна Рада УРСР строком на 10 років у складі Голови, заступника Голови і 7 членів Комітету.

Комітет конституційного нагляду Української РСР на­ділявся повноваженнями надавати Верховній Раді висновки щодо відповідності конституції проектів законів; здійснювати нагляд за відповідністю конституції і зако­нам постанов і розпоряджень Ради Міністрів УРСР; на­давати висновки щодо відповідності конституції актів місцевих Рад народних депутатів, інших державних ор­ганів і громадських організацій республіки.

У разі виявлення суперечностей акта або його окремих положень конституції чи законам Комітет мав надсилати органу, який видав акт, свій висновок для усунення по­рушення. З прийняттям висновку виконання акта або йо­го окремих положень, шо суперечили конституції чи за­конам, припинялося. Комітету надавалося право входити з поданням до Верховної Ради або до Ради Міністрів про скасування актів, видаНих підзвітними їм органами або службовими особами, що суперечили конституції чи за­кону. Сам Комітет не мав повноважень щодо скасування таких актів і права офіційного тлумачення конституції чи законів республіки.

Конституційні положення про Комітет конституційно­го нагляду Української РСР не були реалізовані на прак­тиці. Не був утворений Комітет.

Конституція України (Конституція УРСР 1978 р. зі змінами і доповненнями станом на 21 вересня 1994. р.) (статті 97, 103, 108, ПО, 1 12, 114⁶, 114⁹) регламентувала завдання і порядок формування КСУ, його кількісний склад, вимоги до осіб, що мали обирати­ся до КСУ, тощо. Однак у Конституції не було норм, які гарантували б своєчасне утворення КСУ, що певною мірою стало причи­ною зволікання з формуванням цього органу.

Дійсне становлення конституційного контролю відбу­вається у наші дні. Це пов'язано з глибокими демокра­тичними змінами та реформами в житті українського су­спільства, що розпочалися в 1990 р. новим конституцій­ним процесом — прийняттям Верховною Радою України 16 липня 1990 р. Декларації про державний суверені­тет України, 24 серпня 1991 р. — Акта проголошення не­залежності України, який був підтверджений 1 грудня 1991 р. всенародним референдумом. Правові реформи вплинули на створення (вироблення) програми дій, спря­мованих на побудову правової держави як держави реаль-

14 них прав людини, завданням якої є забезпечення захисту основних прав та свобод людини і громадянина.

ВРУ 3 червня 1992 р. прийняла Закон України «Про КСУ», відповідно до якого основною метою діяльності КСУ визнавалося забезпечення конституційної закон­ності і верховенства Конституції України. КСУ визначався як незалежний орган у системі органів су­дової влади, покликаний забезпечувати відповідність за­конів, інших нормативних актів органів законодавчої та ви­конавчої влади конституції, охорону конституційних прав і свобод особи.

Склад КСУ передбачався у кількості 15 суддів, у тому числі Голова і два заступники Голови, які повинні обратися Верховною Радою України строком на 10 років. Пропозиції щодо персонального складу суддів мани подаватися Головою ВРУ та Пре­зидентом України у рівній кількості. Кандидатура Голови КСУ погоджувалася з Головою Верховної Ради і Президентом. Кандидатури суддів мали попередньо обговорюватися на засіданнях постійних ко­місій ВРУ.

Суддями КСУ могли бути лише гро­мадяни України, які мають виборчі права, досягли на день обрання 40 років, з вищою юридичною освітою, зі стажем практичної, наукової чи педагогічної діяльності в галузі права не менш як 15 років.

За останні роки в цілому були створені законодавчі пе­редумови для формування КСУ. В цей період ВРУ обирає Головою КСУ Леоніда Петровича Юзькова. Однак свою діяльність Суд так і не розпочав, оскільки формування нового державного органу відбувалося по­вільно. Верховна Рада дванадцятого скликання зробила кілька спроб, але так і не спромоглася обрати заступника Голови та суддів КСУ. Однією з причин цього було загострення протистояння між законодавчою і виконавчою владами, а отже, і відсутність заінтересова­ності у здійсненні конституційного нагляду.

І тільки після прийняття нової Конституції України 1996 р. та на основі Закону України «Про КСУ» від 16 жовтня 1996 р. (далі — Закон) КСУ як єдиний орган конституційної юрисдикції розпочав свою фактичну діяльність. Це стало визнанням його необхідності та важливої ролі у форму­ванні демократичної правової держави. Створення КСУ як реально діючого органу конституційного судового контролю поклало початок формуванню історії вітчизняної конституційної юрис­дикції в Україні. Як наголосив Президент Л. Кучма, шлях до створення КСУ був склад­ним і тривалим, шо зумовлено непростою справою по­шуку оптимальних підходів до розбудови, формування правової системи держави: «Цей пошук відбувається в зіткненні різних точок зору, в боротьбі за найбільш до­цільне й оптимальне розв'язання проблем та завдань дер­жавного становлення».

За змістом новий Закон суттєво відрізняється від Зако­ну про КСУ 1992 р. Відповідно до нової Конституції України в ньому були перероблені де­які положення старого закону в розділі І «Основи консти­туційного судоустрою», детально розроблено механізм конституційного провадження в розділі II «Конституцій­не провадження» та розділі ІІГ «Особливості конститу­ційного провадження». Дешо змінилися і самі повнова­ження КСУ.

Цим Законом передбачено розгляд актів Президента України і Кабінету Міністрів України, а також Верховної Ради Автономної Республіки Крим лише щодо відпо­відності їх Конституції України, а не Конституції і зако­нам, як це було встановлено раніше. Справи, пов'язані зі спорами про компетенцію, були трансформовані у спра­ви про перевірку на конституційність відповідних за­конів. КСУ було наділено пра­вом давати висновки про відповідність Конституції не тільки міжнародних договорів і угод, поданих на ра­тифікацію, а й чинних міжнародних договорів. На Суд не покладалися повноваження розгляду спорів між націо­нально-територіальними і територіальними утвореннями

України з питань, реалізованих Конституцією України і Конституцією Автономної Республіки Крим, і питання щодо політичної діяльності та примусового розпуску (лік­відації) політичних партій, міжнародних, всеукраїнських громадських організацій, що діють в Україні; давати вис­новки про дотримання Прем'єр-міністром та іншими членами Уряду, Головою Верховного Суду, Головою Ви­щого господарського суду, Генеральним прокурором, а також дипломатичними й іншими представниками Украї­ни Конституції та законів України у разі порушення пи­тання про дострокове припинення ними повноважень.

18 жовтня 1996 р. шістнадцять обраних на той час членів КСУ відповідно до ст. 17 Закону і) присутності Президента України, представників усіх іілок державної влади склали присягу на вірність Кон­ституції. З січня 1997 р. розпочалася активна діяльність КСУ.

 

4. Види конституційного контролю

 

Існують різні види конституційного контролю: за часом здійснення — попередній (превентивний) і наступний (ре­пресивний); за правовими наслідками — консультативний і установчий; за обов'язковістю проведення — обов'язковий і факультативний; за способом проведення — абстрактний і конкретний; за підставами перевірки конституційності актів — конституційний контроль змісту актів (матеріаль­ний контроль), за формою акта і способом його прий­няття (формальний контроль); опосередкований норма­тивний і побічний нормативний контроль, нормативна пере­вірка та офіційне тлумачення.

Зупинимося на деяких із них.

Попереднім (превентивним) називають конституційний контроль, що поширюється на обговорювані парламен­том законопроекти до їхньої промульгації. У разі визнання цього законопроекту таким, що суперечить конституції, він не підлягає опублікуванню і, отже, не набирає чинності.

Попередній контроль є винятком для України і від­повідно до Конституції України поширюється лише на дві категорії актів:

—на міжнародні договори, що вносяться до ВРУ для надання згоди на їх обов'язковість (ч. 1 ст. 151 Конституції), оскільки наявність такої згоди є не­одмінною умовою ратифікації договорів і набрання ними чинності. Проте, якщо на обов'язковість цього договору буде надана згода ВРУ і він набере чинності, то відповідно до ч. 1 ст. 151 Конституції цей акт знову може стати об'єктом конституційного контролю в Конституційному Суді, але вже наступного (репресив­ного);

—на законопроекти про внесення змін до Конституції України відповідно до її ст. 159. Конституція внесла два істотних обмеження щодо застосування попереднього контролю:

1)контроль поширюється на законопроект лише на етапі його розгляду Верховною Радою України;

2)перевірка законопроекту на конституційність обме­жена перевіркою його на відповідність вимогам лише ста­тей 157 і 158 Конституції України.

Є намагання подати попередній контроль як найприй-нятнішу форму, тому що контроль нібито стає складовою законодавчого процесу, не зменшуючи при цьому ролі пар­ламенту, оскільки здійснюється до набрання законом чин­ності. В цьому аспекті показовим є попередній контроль, який Суд реалізує, зокрема, у своїх Висновках.

Приміром, у Висновку КСУ від 11 липня 2001 р. № 3—в/2001 про відповідність Конституції України Римського Статуту Міжнародного кримінального суду (справа про Римський Статут) зазначено, що цей Ста­тут не може бути внесений до ВРУ для надання згоди на його обов 'язковість, оскільки окремі його по­ложення не узгоджуються з Конституцією України (п.1 Вис­новку). Згідно з ч. 2 ст. 9 Основного Закону «укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України».

Попередній контроль більш характерний для органів конституційного нагляду (квазісудових органів), ніж для органів конституційного контролю, він ширше застосо­вується в європейських країнах, за винятком Франції. Як відомо, у Франції конституційний контроль має тільки попередній характер, але об'єктом конституційно-конт­рольної перевірки можуть бути навіть законодавчі пропо­зиції та поправки, щО проходять законодавчу процедуру. Тобто йдеться про контроль за законопроектами ще на дуже ранніх стадіях їхньої підготовки. Досить значним є обсяг попередньої контрольної діяльності КСУ в Іспанії (проекти міжнародних договорів, про­екти статутів про автономію та органічних законів). А от у таких державах, як Австрія, Італія, ФРН, конституційні суди не уповноважені розглядати законопроекти, за ви­нятком проектів законів, прийнятих Радою самокерова-ної території Трентіно-Альто-Адідже (Італія).

Попередній судовий конституційний контроль існує також в Угорщині, Польщі, Португалії, Румунії та інших державах.

Наступним (репресивним) контролем є судовий консти­туційний контроль, що встановлює відповідність консти­туції чинних законів та інших нормативних правових актів.

Аналіз статей 150, 151 Конституції України, ст. 13 За­кону свідчить, що КСУ здійснює попередній та наступний контроль. Більшість питань, що розглядається Судом, вирішується саме за допомогою цієї форми конституційного контролю. Як правило, наступ­ний контроль в основному поширюється на акти, про які йдеться в п. 1 ч. 1 ст. 150 Конституції.

Процедура наступного контролю має два різновиди: «контроль шляхом дії» і «контроль шляхом заперечення».

Контроль шляхом дії полягає в тому, що в будь-який момент після видання закону, незалежно від його дії та застосування, можна порушити питання щодо визнання закону таким, що суперечить конституції, та його формальне анулювання. Таку форму контролю називають ще^ абстрактним контролем.

Контроль шляхом.заперечення застосовується лише у І разі, якщо чинний закон застосовується на практиці. Тіль­ки за таких умов можна порушити питання щодо невід­повідності закону конституції. Цю форму контролю нази­вають конкретним, інцидентним контролем. Він існує в Австралії, Аргентині, Данії, Болівії, Бразилії, США, ПАР тощо.

Опосередкований нормативний контроль. КСУ, вирішуючи питання щодо відповідності акта (його окремих положень) Конституції України чи офіційного тлумачення окремих положень Конституції, законів України, у разі виявлення невідповідності Кон­ституції інших правових актів (їхніх окремих положень), крім тих, щодо яких відкрито провадження у справі та які впливають на прийняття рішення чи дачу висновку у справі, має право за своєю ініціативою визнати і ці пра­вові акти (їх окремі положення) неконституційними (ст. 61 Закону). Це повноваження надано Конституційно­му Суду як єдиному органу конституційної юрисдикції в Україні, оскільки лише він має право «вилучати» з право­вої системи держави неконституційні акти на відміну, скажімо, від КСУ Російської Федерації, який таких повноважень не має.

Наприклад, у справі громадянина України Устименка Г. К. щодо офіційного тлумачення ряду положень Закону України «Про інформацію» і ст. 12 Закону України «Про прокурату­ру» КСУ визнав положення ст. 12 Закону України «Про прокуратуру» неконституційним, тоб­то таким, що не відповідає Конституції України (Рішення від ЗО жовтня 1997р. № 5-зп).

Побічний нормативний контроль. КСУ, не заповнюючи своїми рішеннями прогалини в законодавстві, принципово по-іншому діє в ситуаціях, якщо законодавець припустився такого положення, що

Готно перешкоджає застосуванню конституційних прав шни і громадянина.

У справі про вибори народних депутатів від 26 лютого Ж р. КСУ, вирішуючи питаня щодо відповідності Закону України «Про вибори на-Здних депутатів України» Конституції України, виявив іущення в положеннях частин 1, 3 і 5 ст. 15 цього Зако ­ ну, що обмежувало захист прав громадян на оскарження суді дій або бездіяльності посадових і службових осіб іільничних, окружних та Центральної виборчої комісій, ізначені упущення стали підставою для прийняття рі­шення КСУ про неконститу-ІІЙність цих положень.

Нормативна перевірка. До повноважень Конституційно-'Т0 Суду України належить і така форма контролю, як нор-Міпивна перевірка. Конституція передбачає два випадки: І перший, коли КСУ дає висновок щодо до­тримання конституційної процедури розслідування і роз­гляду справи про імпічмент (ч. 6 ст. 111); другий — у разі дострокового припинення повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим, коли КСУ дає висновок про порушення нею Конституції України або ■законів України (п. 28 ч. 1 ст. 85). Досвіду застосуван­ня цих форм контролю КСУ ще не має.

За способом проведення розрізняють абстрактний і кон­кретний контроль. Абстрактний контроль — це перевірка конституційності акта або його окремого положення поза Ііого зв'язком з будь-якою конкретною справою. Прикла­дом абстрактного контролю є перевірка КСУ (відповідно до ст. 150 Конституції України і ст. 39 Закону) за зверненнями Президента України, не менш як сорока п'яти народних депутатів України,. Верховного Суду України, Уповноваженого ВРУ з прав людини, Верховної Ради Автономної Республіки Крим за­конів та інших правових актів на їх відповідність Консти­туції України.

Конкретний контроль — перевірка конституційності акта або його окремого положення у зв'язку з конкрет­ною справою, що розглядається судом або іншим орга­ном, де цей акт або окреме положення, питання про конмальне анулювання. Таку форму контролю називають ще абстрактним контролем.

Контроль шляхом заперечення застосовується лише у разі, якщо чинний закон застосовується на практиці. Тіль­ки за таких умов можна порушити питання щодо невід­повідності закону конституції. Цю форму контролю нази­вають конкретним, інцидентниМ контролем. Він існує в Австралії, Аргентині, Данії, Болівії, Бразилії, США, ПАР тощо.

Опосередкований нормативний контроль. КСУ, вирішуючи питання щодо відповідності акта (його окремих положень) Конституції України чи офіційного тлумачення окремих положень Конституції, законів України, у разі виявлення невідповідності Кон­ституції інших правових актів (їхніх окремих положень), крім тих, щодо яких відкрито провадження у справі та які впливають на прийняття рішення чи дачу висновку у справі, має право за своєю ініціативою визнати і ці пра­вові акти (їх окремі положення) неконституційними (ст. 61 Закону). Це повноваження надано Конституційно­му Суду як єдиному органу конституційної юрисдикції в Україні, оскільки лише він має право «вилучати» з право­вої системи держави неконституційні акти на відміну, скажімо, від КСУ Російської Федерації, який таких повноважень не має.

Наприклад, у справі громадянина України Устименка Г. К. щодо офіційного тлумачення ряду положень Закону України «Про інформацію» і ст. 12 Закону України «Про прокурату­ру» КСУ визнав положення ст. 12 Закону України «Про прокуратуру» неконституційним, тоб­то таким, що не відповідає Конституції України (Рішення від ЗО жовтня 1997р. № 5-зп).

Побічний нормативний контроль. КСУ, не заповнюючи своїми рішеннями прогалини в законодавстві, принципово по-іншому діє в ситуаціях, якщо законодавець припустився такого положення, що істотно перешкоджає застосуванню конституційних прав людини і громадянина.

У справі про вибори народних депутатів від 26 лютого 1998 р. КСУ, вирішуючи питан­ій щодо відповідності Закону України «Про вибори на-Одних депутатів України» Конституції України, виявив припущення в положеннях частин 1, 3 і 5 ст. 15 цього Зако­ну, що обмежувало захист прав громадян на оскарження в суді дій або бездіяльності посадових і службових осіб Ьільничних, окружних та Центральної виборчої комісій.

Зазначені упущення стали підставою для прийняття рішення КСУ про неконституційніість цих положень.

Нормативна перевірка. До повноважень Конституційноно Суду України належить і така форма контролю, як нор­мативна перевірка. Конституція передбачає два випадки: Перший, коли КСУ дає висновок щодо до­тримання конституційної процедури розслідування і розгляду справи про імпічмент (ч. 6 ст. 1.11); другий — у разі Дострокового припинення повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим, коли КСУ дає висновок про порушення нею Конституції України або зпконів України (п. 28 ч. І ст. 85). Досвіду застосуван­ня цих форм контролю КСУ ще не має.

За способом проведення розрізняють абстрактний і кон­кретний контроль. Абстрактний контроль — це перевірка конституційності акта або його окремого положення поза Мого зв'язком з будь-якою конкретною справою. Прикла­дом абстрактного контролю є перевірка КСУ (відповідно до ст. 150 Конституції України і ст. 39 Закону) за зверненнями Президента України, не менш як сорока п'яти народних депутатів України,. Верховного Суду України, Уповноваженого ВРУ з прав людини, Верховної Ради Автономної Республіки Крим за­конів та інших правових актів на їх відповідність Консти­туції України.

Конкретний контроль — перевірка конституційності акта або його окремого положення у зв'язку з конкрет­ною справою, що розглядається судом або іншим орга­ном, де цей акт або окреме положення, питання про конституиійність якого виникає, застосовується. У Законі така процедура не закріплена. Лише ст. 83 Закону обу­мовлює, що у разі -виникнення у процесі загального судо­чинства спору щодо конституційності норми закону, що застосовується судом, провадження у справі зупиняється, і така справа розглядається Судом невідкладно. Оскільки суди загальної юрисдикції не визначені в законодавчому порядку суб'єктами звернення до КСУ, питання про конституційність цієї норми закону може порушувати Верховний Суд України, наділений таким правом.

Конституційний контроль перевірки відповідності змісту акта положенням конституції дістав назву мате­ріального контролю. Шляхом формального контролю пере­віряється дотримання конституційних вимог щодо видан­ня акта (чи було видання акта компетенцією того органу, що його видав, чи дотримано при цьому процедурних правил, чи у належній формі видано акт).

Офіційне тлумачення Конституції України і законів України — це спеціальна форма Конституційного контролю, особливість якого полягає у нормативності й загальнообов'язковості.

ТЕМА 2. СТАТУС І ФУНКЦІЇ КСУ

1. Місце КСУ в системі поділу влади

2. КСУ як орган судової влади

3. КСУ — єдиний орган конституційної юрисдикції

4. Функції КСУ

5. Взаємозв'язок права та політики в діяльності КСУ

6. Міжнародні зв'язки КСУ