Поняття та особливості джерел первинного і вторинного законодавства Європейського союзу

Відзначаючи багатогранність та умовність терміна «джерела права», введеного до наукового обігу римським істориком Т. Лівієм, дослідники традиційно вказують на незбіг понять «джерело права» та «форма права».

Зокрема, джерело права розглядається як більш широка категорія, в якій форма права є лише однією зі складових. Так, на думку І. Лукашука, поняття «джерело» охоплює не лише форму існування норми, а й спосіб її створення.

Поширеним є також підхід, за яким «форма права» відображає суто внутрішню організацію змісту норм права та його зовнішнього прояву, у той час як «джерело права» — витоки формування права, систему факторів, які визначають його зміст і форми вираження. Такий підхід щодо визначення співвідношення між джерелом і формою права М. Чижов висловив ще у 1878 р. На його думку, «поняття форми права знаходиться у тісному зв’язку з поняттям джерела змісту, що наповнює юридичні форми... Під джерелом права ми розуміємо корінь, від якого розгалужується право; причину, що втілює право в ту чи іншу форму». Указаний підхід поділяється також європейськими правознавцями. Так, Д. Лесок підкреслює, що джерело права (source of law) — це причина права (cause of law), так званий креативний елемент, який бере участь у формуванні норми права і в той же час сам може виступати нормою права. К.-Д. Боршарт, у свою чергу, зазначає, що «термін «юридичне джерело» є двозначним: у своєму початковому значенні він стосується причини виникнення правового забезпечення, іншими словами, мотивації створення правової конструкції. Відповідно до цього визначення «юридичним джерелом» законодавства Співтовариства [Європейського Союзу] є бажання забезпечення миру та створення кращої Європи... З іншого боку, юридичною мовою вислів «юридичне джерело» стосується походження та складових елементів закону».

Слід зазначити, що з огляду на складність і комплексність вказаної юридичної категорії, її певну історичну мінливість та належність дослідників до різних правових шкіл, у яких сформувалося бачення джерел права ЄС, правознавці зазвичай утримуються від обґрунтування критеріїв виокремлення джерел права ЄС і лише окремі автори детально зупиняються на їх сутнісних характеристиках. Так, О. Москаленко виділяє низку критеріїв (наявність у джерелі норм інтеграційного права; загальнообов’язковість або персоніфікована обов’язковість джерела; офіційно-документарна форма; визнання державою (або ЄС) за тією чи іншою формою вираження права статусу «джерело права»), які у сукупності дають змогу виділити джерело права ЄС серед інших правових явищ. Відповідно до цих критеріїв джерелом права ЄС правник визнає лише міжнародний договір; міжнародно-правовий звичай, сформований у процесі європейської інтеграції; регламенти і директиви ЄС; загальні принципи права Союзу; прецедентне право Суду ЄС, тоді як рекомендаційні та інші акти «м’якого права» ЄС не розглядаються як його джерела.

На думку К. Смирнової, до джерел права ЄС мають бути віднесені: установчі договори та акти, прирівняні до них; нормативні акти, ухвалені компетентними структурами Союзу; загальні принципи права, що є спільними для конституційного і кримінального права держав — членів ЄС; принципи права, що були розвинуті та розтлумачені Судом ЄС; міжнародні угоди з третіми країнами і міжнародними організаціями та акти органів співробітництва, створених на базі таких угод.

Західними правниками висловлюються різні погляди щодо переліку джерел права ЄС, при цьому їх спільні видові характеристики детально не аналізуються. Так, С. Везеріл, К. Ленаертс, П. фон Нюффель джерелами права ЄС вважають лише три групи актів: установчі договори ЄС, нормативні акти установ ЄС та загальні принципи права, сформовані у прецедентній практиці Суду ЄС. Разом із тим М. Хорспул та М. Хамфріс дотримуються ширшого підходу до цього питання: джерелами вважаються усі форми закріплення правових норм (як нормативно-правові акти, так і рішення установ ЄС, що є індивідуальними актами, рекомендації та висновки, «м’яке право» (меморандуми, циркуляри, політичні заяви, резолюції)), які можуть породжувати юридичні обов’язки у суб’єктів права ЄС як прямо, так і опосередковано.

Складна правова природа Євросоюзу обумовлює гнучкість і різноманітність способів формування правових норм, а також засобів їх вираження та фіксації у формі джерел права. Підтвердженням цього можна вважати широке використання у правовому полі ЄС специфічних нормативно-правових актів, а також актів неюридичного характеру та інших джерел, які не властиві як національним правовим системам, так і міжнародно-правовій системі.

Джерела права ЄС беруть свій початок із національних правових систем держав-членів та міжнародного публічного права. Так, існує тісний зв’язок права ЄС із правопорядками держав-членів, з яких воно рецепіює правові концепції і принципи, юридичні конструкції. Йдеться передусім про загальні принципи права, зміст яких встановлює Суд ЄС шляхом аналізу права держав-членів на предмет наявності в ньому спільних принципів.

У теорії найбільшого поширення набув поділ джерел права ЄС на первинні й вторинні, щоправда, у поняття «первинні» («основні») та «вторинні» («допоміжні», «похідні», «секундарні») джерела автори вкладають різний зміст: спосіб утворення (формування, походження) та/або ієрархічна підпорядкованість та порядок застосування, що, у свою чергу, можуть бути окремими засадами для класифікації.

Д. Лесок критерієм поділу джерел вважає спосіб їх утворення. Відповідно до первинних джерел як актів, укладених державами або безпосередньо ЄС, він відносить установчі договори, конвенції між державами-членами, міжнародні договори ЄС, тоді як до вторинних джерел — тобто актів, що приймаються на їх основі, віднесені правові акти інститутів та органів ЄС, а також «суддівське законодавство», яке містить прецеденти та загальні принципи права.

У свою чергу А. Капустін за порядком формування виділяє первинні (норми установчих договорів та ті конвенційні норми, які вносять зміни в установчі договори, звичаєві норми та норми загального міжнародного права) та вторинні джерела (юридичні акти, засновані на нормах первинного права, спрямовані на досягнення цілей і завдань, встановлених нормами первинного права). Отже, на думку вказаних науковців, первинні джерела охоплюють акти, укладені безпосередньо державами-членами та Європейським Союзом як установчою владою (установчі договори Союзу, договори, що вносять зміни до них, Хартія про основоположні права ЄС, договори про приєднання нових держав тощо). Вони мають вищу юридичну силу і їх юридична чинність не може оспорюватися в Суді Правосуддя. Вторинні джерела (регламенти, директиви, рішення, висновки, рекомендації тощо) приймаються інститутами ЄС на підставі первинних і, відповідно, повинні їм відповідати.

До первинних джерел права ЄС, які є джерелами українського адміністративно-господарського права, необхідно віднести:

1) установчі договори:

- Договір про заснування Європейського Співтовариства Вугілля і Сталі від 18 квітня 1951 р.;

- Договір про заснування Європейського Співтовариства Атомної Енергії від 25 березня 1957 р. з додатками і протоколами, які доповнюють договори;

- Договір про заснування Європейського Економічного Співтовариства від 25 березня 1957 р.;

- Конвенція про деякі інститути, спільні для Європейських Співтовариств (1957);

- Договір про злиття (1965);

- Люксембурзький Договір про бюджетні питання (1970);

- Перший Договір про приєднання і його додатки (1972);

- Другий Бюджетний договір (1975);

- Акт Ради про прямі вибори до Європейського Парламенту (1976);

- Другий Договір про приєднання і додатки (1979);

- Третій Договір про приєднання і додатки (1985);

- Єдиний Європейський Акт (1986);

- Маастрихтський договір про Європейський Союз (1992) з його протоколами і деклараціями;

- Четвертий Договір про приєднання (1994);

- Амстердамський договір про Європейський Союз з його протоколами і деклараціями (1997);

- Ніццький Договір 2001 р.;

- П’ятий Договір про приєднання (2004);

- Лісабонський договір 2007 р., що поєднує Договір про Європейський Союз та Договір про функціонування Європейського Союзу;

- Хартія Європейського Союзу про основоположні права 2007 р., що прирівнюється за юридичною силою до Лісабонського договору 2007 р.

Лісабонським договором 2007 р. визначено декілька процедур, пов’язаних з різними варіантами узгоджень змісту правових актів між інститутами ЄС. У процесі прийняття правових актів ЄС, насамперед, задіяні такі інститути: Європейський Парламент, Рада ЄС, Європейська Комісія. Співпраця між Європейським Парламентом, Радою ЄС та Європейською Комісією є основою узгодження остаточного змісту актів. На сучасному етапі значно зросла роль Європейського Парламенту в прийнятті більшості правових актів ЄС, що регламентовано ст. 288 Договору про функціонування Європейського Союзу [8, 91–92].

Після набуття чинності Лісабонським договором 2007 р. законодавчі акти ЄС, передусім регламенти, переважно приймаються спільно Європейським Парламентом і Радою ЄС у рамках «звичайної законодавчої процедури» на пропозицію від Європейської Комісії (ст. 294 Договору про функціонування Європейського Союзу). Фактично йдеться про аналог колишньої процедури спільного прийняття рішень Європейським Парламентом і Радою ЄС. З деяких питань ст. 289 Договору про функціонування Європейського Союзу передбачено використання «спеціальної законодавчої процедури», що, як правило, надає перевагу Раді ЄС (аналог колишньої консультативної процедури) [7].

2) конвенції між державами-членами:

До вторинних джерел права належать правові акти інституцій Співтовариства:

1) регламенти – нормативно-правові акти загального характеру. Вони є обов’язковими у всіх своїх елементах для всіх суб’єктів права ЄС і є актами прямої дії, тобто підлягають застосуванню владою і судовими органами усіх держав – членів незалежно від того, чи виступала певна держава за їх ухвалення. Всі регламенти підлягають обов’язковій публікації в офіційному органі Європейського Союзу – «Journal offіcіal» – і набирають чинності, якщо інше не встановлено в самому акті, на 20-й день після опублікування. Це, приміром:

2) директиви. Їхня головна відмінність від регламенту в тому, що в директиві зазвичай вказуються мета й результати, які повинні бути досягнуті, однак національній владі надається право самій визначати, в якій формі чи за допомогою яких процедур і механізмів ця мета може бути досягнута. Директиви, таким чином, сполучають державу тільки в тому, що стосується досягнення передбачених результатів.

3) рішення Ради або ЄК. Їх відмітна риса полягає в тому, що це акти індивідуального, а не загального характеру. Будучи обов’язковими для своїх адресатів, вони здебільшого стосуються спеціальних, вузьких, нерідко технічних питань і обов’язкові тільки для тих суб’єктів, яким вони адресовані. До того ж, адресатом не обов’язково повинна виступати держава, це можуть бути певні категорії юридичних осіб або навіть окремі юридичні особи. За загальним правилом, рішення нотифікуються (повідомляються) тим суб’єктам, яких вони безпосередньо стосуються і котрі виступають як виконавці відповідних розпоряджень.

Окрім вищезгаданих правових актів, є багато інших документів, схвалюваних інституціями Співтовариства, наприклад, меморандуми, повідомлення, обговорення, програми, керівні вказівки. Ці недоговірні акти описують різноманітні заходи та процеси, які відбуваються у Співтоваристві. Однак вони можуть мати обов’язкову юридичну силу, якщо, незважаючи на свою назву, вони відповідають критеріям, передбаченим Договором для обов’язкових правових актів, а тому теж будуть визнані джерелами адміністративно-господарського права.

Варто звернути увагу, що поділ джерел права ЄС на первинні та вторинні досить часто критикується дослідниками. Слід погодитися із О. Москаленком, що такий спрощений поділ джерел права ЄС неефективний, оскільки він не вміщує всю різноманітність численних та різнопланових джерел права Євросоюзу. Це стосується передусім загальних принципів права, загальних принципів права Європейського Союзу, прецедентів Суду ЄС, міжнародних угод Союзу, які не можуть бути повністю віднесені до однієї із вказаних класифікаційних груп.

Підсумовуючи викладене, можна зробити висновок, що правові акти ЄС, які приймаються його інститутами, належать до джерел вторинного права ЄС, вони, безумовно, мають відповідати джерелам первинного права ЄС, що є правовою основою функціонування ЄС. Лісабонським договором 2007 р. було внесено суттєві зміни не лише до інституційного механізму ЄС, а й до правотворчої діяльності Об’єднання, реформовано процедури прийняття його правових актів, а також підвищено роль Європейського Парламенту в правотворчому процесі ЄС.

Поділ джерел права ЄС на первинні та вторинні є досить умовним, оскільки може бути прийнятним не до всіх джерел права ЄС. Зокрема, інші джерела (загальні принципи права ЄС, прецеденти судових органів ЄС) одночасно можуть відноситися як до первинних джерел, так і до вторинних. Крім того, таке важливе джерело, як загальні принципи права (як загальні імперативи, а не лише права ЄС: принцип верховенства права як такого, принцип рівності тощо) не належать до первинного права, особливо коли виходити з позицій природного права. Відповідь полягає в тому, що первинне право створюється установчою владою – державами-членами, тоді як загальні принципи виникають незалежно від держав-членів, вони запроваджуються у правопорядок ЄС його судовими органами. При цьому питання про ієрархічне підпорядкування первинного права та загальних принципів вирішується нетипово. З одного боку, за своєю природою загальні принципи права є вищими за первинне право, але з іншого боку первинне право встановлює (конституює) сам правопорядок, а тому повинно мати вищу юридичну силу щодо будь-яких інших норм. Тому практика пішла таким шляхом: положення права ЄС, в т.ч. первинного права, тлумачаться таким чином, щоб вони відповідали загальним принципам права. Включені у правопорядок ЄС, вони перетворюються на загальні принципи права ЄС.