Административное право и законность в управлении

Глава 18 ЗАКОННОСТЬ В СФЕРЕ УПРАВЛЕНИЯ

§ 1. Законность, дисциплина, целесообразность

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 15) органы государ­ственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.

Особое значение соблюдение законности имеет в сфере управ­ления. Это обусловливается следующими важнейшими обстоятель­ствами.

Во-первых, управление охватывает наибольшую сферу дея­тельности государства и органов местного самоуправления. Здесь осуществляется их многогранная деятельность по руководству эко­номикой, социально-культурным и административно-политическим строительством. Строжайшее соблюдение законности является важ­нейшим условием слаженности и функционирования всех звеньев управленческой системы, успешного выполнения стоящих перед управлением задач.

Во-вторых, субъекты управления, реализуя свои функции и полномочия, осуществляют правоприменительную деятельность. Она сопровождается разработкой и принятием управленческих решений в виде актов применения права (например, приказ о назначении на должность, решение по жалобе гражданина и т. п.). Конкретизируя общие предписания правовых норм, эти акты вызывают возникно­вение, изменение, прекращение конкретных правовых отношений в контексте различных отраслей права.

При помощи правоприменительных актов оказывается органи­зующее воздействие на объекты управления, оперативно решают­ся индивидуально-конкретные дела в сфере управления. Посколь­ку акты правоприменения издаются на основе общих требований правовых норм, постольку они должны соответствовать содержа­щимся в них юридическим предписаниям. Иначе говоря, правопри-

менительная деятельность субъектов управления должна осуществ­ляться в соответствии с принципом законности.

В-третьих, управление осуществляют многочисленные субъек­ты (органы исполнительной власти, должностные лица и т. д.). С ними чаще всего и имеют дело граждане, различные организации. От их четкой и слаженной работы, построенной на строгом соблю­дении законов и подзаконных актов, неукоснительном выполнении возложенных на них обязанностей, во многом зависит правильное, объективное и оперативное решение вопросов, связанных с повсе­дневной жизнью граждан и деятельностью организаций.

Поэтому органы исполнительной власти обязаны в пределах своей компетенции обеспечивать соблюдение законов и подзакон­ных актов в деятельности подведомственных организаций, прини­мать меры по укреплению государственной дисциплины.

В-четвертых, органы управления осуществляют правотворчес-кую деятельность, охватывающую широкую и разнообразную сферу общественной жизни.

Издание нормативных актов органами управления базирует­ся на принципе законности, то есть они.должны соответствовать законам, основываться на них. Соблюдение законности при издании нормативных актов возрастает в связи с тем, что содержащиеся в них предписания часто затрагивают права и интересы граждан, предприятий, учреждений, организаций. Осуществление правотвор-ческой деятельности в рамках законности усиливает их гарантии.

В-пятых, органы управления наделены широкими полномочи­ями в области применения мер административного принуждения. Осуществляя административную юрисдикцию, они самостоятельно разрешают конфликты, воздействуют на правонарушителей, при­меняя меры государственного принуждения.

Предметом административной юрисдикции являются дела, свя­занные с административными и дисциплинарными правонарушени­ями, индивидуальными спорами. В процессе рассмотрения и разре­шения такой категории дел органы управления, должностные лица налагают на нарушителей взыскания, добиваясь от них должного поведения. Несомненно, что юрисдикционная деятельность будет только тогда способствовать стабильности общественных отношений, их упорядоченности в сфере управления, когда она будет осуще­ствляться строго в рамках требований закона.

Таким образом, законность охватывает различную управлен­ческую деятельность, обеспечивает единообразное понимание и при­менение правовых норм как управляющими, так и управляемыми. Она является объективным условием эффективности управления.

Эффективность управления зависит не только от уровня за­конности, но и от дисциплины участников управленческого процесса. Она предполагает неуклонное исполнение законов, иных норматив-

Раздел VI. Административное право и законность в управлении

Глава 18. Законность в сфере управления

 

ных актов вышестоящих органов всеми работниками государствен­ного аппарата, а также лицами, непосредственно занятыми в сфе­ре материального производства и социально-культурного обслужи­вания населения¹.

Дисциплина выполняет важную роль в формировании высокой организованности и согласованности действий всех участников уп­равленческой деятельности.

Являясь важным фактором управления, дисциплина формиру­ется, совершенствуется под воздействием требований правовых норм, закрепленных в законах и подзаконных актах.

Это означает, что, с одной стороны, законность и дисциплина являются самостоятельными категориями, с другой — они находят­ся в неразрывной связи. Их взаимосвязь заключается в том, что законность служит основой, ядром дисциплины, поскольку одним из требований дисциплины является соблюдение законов и других нормативных актов. Законность является способом защиты дисцип­лины, так как основные требования дисциплины оформляются в виде норм, содержащихся в правовых актах. Следовательно, роль и задача законности состоят в том, чтобы поддерживать, укреплять дисциплину.

Связь законности и дисциплины проявляется также и в том, что используемые государством юридические средства укрепления и обеспечения законности одновременно являются средствами ук­репления и дисциплины. В свою очередь без соблюдения дисцип­лины невозможна и строгая законность.

В тесном единстве с законностью находится целесообразность, то есть соответствие действий прежде всего органов исполнитель­ной власти, а также других участников управленческой деятельно­сти тем целям, которые стоят перед ними. Законы и подзаконные акты, ставя перед органами исполнительной власти, должностны­ми лицами задачи и цели, не всегда в полной мере определяют их конкретные действия и условия, при которых они должны совер­шаться. Им даются возможность и право в пределах своей компе­тенции самостоятельно выбирать наиболее целесообразные пути и конкретные меры по решению поставленных перед ними задач.

В связи со сказанным трудно согласиться с мнением о том, что исполнительная власть имеет возможность временного, эпизодичес­кого отступления от законов во имя общественной пользы, облада­ет правом действовать целесообразно в экстремальных ситуациях. Оно противоречит требованиям ст. 15 Конституции РФ, обязываю­щей всех субъектов права действовать в соответствии с законом.

¹ Советское административное право / Под ред. Ю. М. Козлова. М., 1985.

С. 252.

Целесообразность только тогда может приносить пользу граж­данам, обществу, государству, когда она не противоречит законно­сти. Целесообразность возможна и допустима только в рамках за­конности. И с этих позиций можно говорить о единстве законности и целесообразности.

С расширением в последние годы самостоятельности органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций, с появлением все большего числа дозволительных правовых норм целесообразность в деятельности субъектов управленческих отно­шений получает свое дальнейшее развитие.

§ 2. Понятие и система способов обеспечения законности и дисциплины в управлении

Обеспечение законности и дисциплины в управлении предпо­лагает деятельность соответствующих государственных формиро­ваний, направленную на:

а) недопущение нарушений в деятельности органов исполни­тельной власти, их должностных лиц тех требований и предписа­ний, которые закреплены в действующих законах и подзаконных актах и которыми они руководствуются в своей повседневной ра­боте;

б) своевременное и оперативное выявление, пресечение и ус­транение таких нарушений;

в) установление причин и условий, им способствующих;

г) привлечение к соответствующей ответственности виновных в нарушении законности и дисциплины;

д) разработку и принятие мер, направленных на устранение причин и условий нарушений законности и дисциплины;

е) создание обстановки неотвратимости ответственности в слу­чае их нарушения.

Обеспечение законности и дисциплины достигается при помо­щи организационно-правовых средств. В своей совокупности они представляют собой способы обеспечения законности и дисципли­ны, а также систему этих способов.

Данная система включает в себя значительное число различ­ных государственных органов, деятельность которых в разной сте­пени связана с обеспечением законности и дисциплины.

Для одних органов обеспечение законности и дисциплины яв­ляется лишь одной из многочисленных функций по руководству, управлению отраслью, сферой, комплексом (например, транспорт­ным, топливно-энергетическим и др.). В данном случае деятельность по обеспечению законности и дисциплины осуществляется этими органами в границах их основной деятельности, не связанной в це­лом с институтом законности и дисциплины.

Административное право РФ

310 Раздел VI. Административное право и законность в управлении

Наряду с этим государством образуются и такие органы, дея­тельность которых непосредственно направлена на обеспечение законности и дисциплины в государственной и общественной жиз­ни, в том числе и в сфере управления (например, суды, прокура­тура, государственные инспекции, федеральные надзоры и др.).

Все органы, занимающиеся вопросами обеспечения законнос­ти и дисциплины, наделены для этого юридически-властными пол­номочиями, что придает их деятельности государственно-правовой характер. Такая деятельность понимается в качестве способа обес­печения законности и дисциплины¹.

Она осуществляется различными органами государственной власти, а также местного самоуправления.

Особая роль в обеспечении законности и дисциплины принад­лежит Президенту РФ как гаранту Конституции РФ, прав и сво-,бод человека и гражданина.

В процессе деятельности по обеспечению законности и дисцип­лины в сфере управления названные органы используют в преде­лах предоставленной компетенции контроль и его разновидности — проверку исполнения и надзор.

Контроль является довольно широкой и объемной правовой

категорией.

Сущность и назначение контроля состоят:

а) в наблюдении за функционированием соответствующего под­контрольного объекта;

б) в получении объективной и достоверной информации о со­стоянии законности и дисциплины;

в) в принятии мер по предотвращению и устранению наруше­ний законности и дисциплины;

г) в выявлении причин и условий, способствующих правонару­шениям;

д) в принятии мер по привлечению к ответственности лиц, ви­новных в нарушении законности и дисциплины.

Иначе говоря, посредством контроля его субъекты выясняют, соответствует ли деятельность органов исполнительной власти, дей­ствия должностных лиц установлениям правовых норм. Вместе с тем контролю подлежат те действия граждан и их общественных объе­динений, которые "замыкаются" на сфере управления.

Контроль, таким образом, призван обеспечивать строгое и не­уклонное исполнение законов и подзаконных актов, соблюдение дисциплины органами исполнительной власти, должностными ли­цами, предприятиями, учреждениями, организациями, обществен­ными объединениями, гражданами.

Советское административное право / Под ред. Ю. М. Козлова. М., 1985.

С. 258.

 

Глава 18. Законность в сфере управления

Проверка исполнения тесно связана с контролем и является составной частью контроля. Она представляет собой такую деятель­ность, которая позволяет выяснить, что и как сделано во исполне­ние предписаний и требований закона, подзаконного акта, соответ­ствующего решения (например, вышестоящего органа управления).

Проверка исполнения является также необходимым и неотъем­лемым элементом повседневной, оперативной управленческой дея­тельности руководителей различного ранга (уровня), поскольку од­ной из их обязанностей является наблюдение за своевременным и правильным исполнением возглавляемыми ими или подведомствен­ными им органами, предприятиями, организациями, работниками различных решений, указаний, распоряжений, мероприятий, слу­жебных и трудовых обязанностей.

Надзорная деятельность в зависимости от субъектов, ее осу­ществляющих, подразделяется на два вида.

Первый вид связан с деятельностью органов прокуратуры по надзору за соблюдением законов в сфере управления (общий над­зор).

Другой вид надзора — административный надзор. Его суть состоит в наблюдении уполномоченными на то государственными органами и должностными лицами за исполнением действующих в сфере управления разнообразных специальных норм, общеобяза­тельных правил, закрепленных в законах и подзаконных актах (пра­вила дорожного движения, нормы санитарии и др.).

Наиболее характерные черты надзора сводятся к следующему:

а) органы надзора (в том числе и прокурорского) осуществля­ют свои функции и полномочия в отношении тех объектов, которые им организационно не подчинены; органы контроля — в основном в отношении организационно подчиненных и в некоторых случаях в отношении не подчиненных объектов;

б) в процессе контроля могут применяться меры дисциплинар­ного воздействия в отношении виновных лиц; в процессе же адми­нистративного надзора применяются меры административного воз­действия к физическим и юридическим лицам;

в) по ныне действующему законодательству органы контроля занимаются проверкой различных сторон деятельности подконт­рольных объектов; органы административного надзора проверяют соблюдение специальных правил на поднадзорных им объектах.

Существуют различные виды контроля. Так, в зависимости от объема обследуемой деятельности выделяют общий и специальный контроль. Общий контроль предполагает обследование целого ком­плекса вопросов деятельности подконтрольного объекта. Назначе­ние специального контроля состоит в осуществлении проверки де­ятельности подконтрольного объекта по четко определенному воп­росу (например, соблюдение ветеринарных правил).

I

Раздел VI. Административное право и законность в управлении

По стадиям проведения контроля выделяют предварительный, текущий и последующий контроль.

Цель предварительного контроля состоит в предупреждении, профилактике нарушений. Цель текущего контроля — выяснение состояния законности и дисциплины, вынесение оценки правильно­сти совершаемых действий объектами контроля. Целью последую­щего контроля является проверка реального исполнения соответ­ствующих решений, предписаний контролирующих органов.

В зависимости от субъектов, его осуществляющих, и характе­ра их полномочий можно выделить:

а) контроль Президента РФ;

б) контроль органов законодательной (представительной) вла­сти;

в) контроль органов исполнительной власти;

г) контроль органов судебной власти.

Г лава 19

СПОСОБЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ И ДИСЦИПЛИНЫ В УПРАВЛЕНИИ