Наложение административного наказания

Этому вопросу посвящена отдельная 4 глава КоАП РФ. Здесь определены важнейшие требования, подлежащие соблюдению при назначении административных наказаний, не касаясь, однако, про­изводства по делам об административных правонарушениях.

Прежде всего сформулированы общие правила наложения на­казаний за административные правонарушения, которыми обязаны

Раздел IV. Ответственность по административному праву

Глава 13. Административная ответственность

 

руководствоваться судьи, органы, должностные лица при назначе­нии наказаний за любое административное правонарушение. Общие правила призваны обеспечить законность и индивидуализацию на­значения наказаний. Наказание назначается в пределах, установ­ленных законом, предусматривающим ответственность за совершен­ное правонарушение, в соответствии с КоАП РФ.

Наказание может быть назначено лишь лицу, подлежащему административной ответственности и совершившему администра­тивное правонарушение. Ему возможно назначение наказания в пределах санкции, предусмотренной за данное правонарушение. Не допускается назначение наказания ниже низшего предела.

Наказания физическому лицу за административные правона­рушения должны назначаться с учетом характера совершенного правонарушения, определяемого объектом посягательства, его по­следствиями, распространенности данного вида правонарушений и состоянием борьбы с ним; личности виновного (его предшествующее поведение на работе и быту, умышленное или неосторожное нару­шение и т. д.); имущественного положения с тем, чтобы при приме­нении наказаний, влекущих неблагоприятные для нарушителя по­следствия (штраф, лишение специальных прав), не были ущем­лены интересы малообеспеченной семьи и самого нарушителя.

При назначении административного наказания юридическому лицу должны учитываться характер совершенного им административ­ного правонарушения, его имущественное и финансовое положение.

При назначении административного наказания подлежат учету обстоятельства как смягчающие, так и отягчающие административ­ную ответственность.

В КоАП РФ даны перечни обстоятельств, смягчающих и отяг­чающих ответственность (ст. 4.2, 4.3).

Обстоятельствами, смягчающими административную ответ­ственность, признаются: раскаяние лица, совершившего админи­стративное правонарушение; предотвращение им последствий пра­вонарушения, добровольное возмещение ущерба или устранение причиненного вреда; совершение правонарушения: а) под влиянием сильного душевного волнения либо при стечении тяжелых личных или семейных обстоятельств; б) несовершеннолетним; в) беремен­ной женщиной или женщиной, имеющей малолетнего ребенка.

Обстоятельствами, отягчающими ответственность, являются: продолжение противоправного поведения, несмотря на требование уполномоченных на то лиц прекратить его; повторное в течение года совершение однородного правонарушения, за которое лицо уже под­вергалось административному взысканию; вовлечение несовершен­нолетнего в совершение административного правонарушения; совер­шение правонарушения: а) группой лиц; б) в условиях стихийного бедствия или при других чрезвычайных обстоятельствах; в) в со­стоянии опьянения. Судья, орган, должностное лицо, назначающее

наказание, в зависимости от характера административного право­нарушения может не признать данное обстоятельство отягчающим.

При этом перечень обстоятельств, смягчающих ответствен­ность, является открытым в том смысле, что орган (должностное лицо), решающий дело, может признать смягчающими обстоятель­ства, не указанные в законодательстве.

Перечень обстоятельств, отягчающих ответственность, явля­ется исчерпывающим. Орган (должностное лицо), решающий дело, не может выйти за его пределы. Ему лишь предоставлено право не признать состояние опьянения обстоятельством, отягчающим от­ветственность. При этом учитывается характер совершенного пра­вонарушения.

Однако данные обстоятельства не могут учитываться как отяг­чающие, если они предусмотрены в качестве квалифицирующего признака административного правонарушения соответствующими нормами об административной ответственности за его совершение.

Непременным условием законности привлечения к админист­ративной ответственности является строгое соблюдение правила, согласно которому за одно и то же'административное правонару­шение к лицу, совершившему его, может быть назначено одно ос­новное либо основное и дополнительное наказания, предусмотрен­ные за данное правонарушение. Никто не может нести админист­ративную ответственность дважды за одно и то же административ­ное правонарушение. Это правило не препятствует сочетанию мер административной, дисциплинарной, материальной ответственнос­ти, если они предусмотрены нормативно-правовыми актами.

Назначение административного наказания не освобождает лицо от исполнения обязанности, за неисполнение которой оно было назначено.

При нескольких административных правонарушениях, совер­шенных одним и тем же лицом, наказание назначается за каждое правонарушение в отдельности. Из этого правила есть существен­ное исключение. Если при этом дела одновременно рассматрива­ются одним и тем же органом, должностным лицом, наказание на­значается в пределах только одной санкции.

В целях повышения эффективности административных нака­заний законом установлены сравнительно небольшие сроки для их назначения.

Давность привлечения к административной ответственности определяется периодами времени, по истечении которых не может быть вынесено постановление по делу об административных пра­вонарушениях. Их продолжительность установлена в зависимости, от особенностей характера административных правонарушений, наказаний за их совершение, способов определения начала течения сроков. Под этим углом зрения можно выделить общий и специаль­ные сроки давности привлечения к административной ответствен-

Раздел IV. Ответственность по административному праву

Глава 13. Административная ответственность

 

ности. Общий срок установлен в два месяца. Он исчисляется со дня совершения административного правонарушения. По истечении это­го срока постановление по делу об административном правонару­шении не может быть вынесено.

Специальные сроки более длительны по сравнению с общим и установлены прежде всего применительно к административным правонарушениям, имеющим особый характер, нередко сложный фактический состав, установление которого требует, в том числе, и значительного времени. Давность в один год установлена для при­влечения к ответственности за нарушение законодательства РФ о внутренних морских водах, территориальном мореконтинентальном шельфе, об исключительной экономической зоне РФ, таможенного, антимонопольного, валютного законодательства РФ, законодатель-ства РФ об охране окружающей природной среды, об использова­нии атомной энергии, о налогах и сборах, о защите прав потреби­телей, о рекламе.

При длящемся административном правонарушении вышеука­занные сроки начинают исчисляться со дня обнаружения админи­стративного правонарушения.

В случае отказа в возбуждении уголовного дела или прекра­щения уголовного дела, но при наличии в действиях лица призна­ков административного правонарушения, данные сроки начинают исчисляться со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела или его прекращении.

Административное наказание в виде дисквалификации может быть назначено не позднее одного года со дня совершения админи­стративного правонарушения, а при длящемся административном правонарушении — одного года со дня его обнаружения.

КоАП РФ предусмотрел возможность приостановления срока давности привлечения к административной ответственности в слу­чае удовлетворения ходатайства привлекаемого к ответственности о рассмотрении дела по его месту жительства. Срок приостанавли­вается с момента удовлетворения ходатайства до момента поступ­ления материалов дела судье, в орган, должностному лицу, упол­номоченным рассматривать дела по месту жительства, в отношении которого ведется производство по делу.

Вопрос о возмещении имущественного ущерба, причиненного административным правонарушением, решается судьей одновремен­но с назначением административного наказания (при отсутствии спора), а в остальных случаях — в порядке гражданского судопро­изводства. Следовательно, возмещение имущественного ущерба в административном порядке не допускается;

Споры о возмещении морального вреда, причиненного админи­стративным правонарушением, рассматриваются судом в порядке гражданского судопроизводства.

§ 8. Административная ответственность юридического лица

Проблема административной ответственности организаций до принятия КоАП РФ не получила не только в законодательстве, но и в теории приемлемого разрешения.

В правовых актах термин "административная ответственность" организаций почти не применялся. Чаще говорилось об их ответ­ственности в административном порядке, но это не одно и то же. Лишь впервые в Земельном кодексе РСФСР, а затем в Законе РСФСР "Об административной ответственности предприятий, уч­реждений, организаций и объединений за административные пра­вонарушения в области строительства"¹ прямо указывается на ад­министративную ответственность коллективных образований.

В предшествующие годы коллективные субъекты админист­ративной ответственности, в том числе в виде штрафа, были изве­стны административному праву. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 21 июля 1961 г. "О дальнейшем ограничении штра­фов, налагаемых в административном порядке" было отменено на­ложение штрафов в административном порядке на предприятия, учреждения и организации и установлено их наложение на долж­ностных лиц. Таким образом усиливалась личная ответственность должностных лиц за укрепление правопорядка на порученных им участках работы и устранялось ее обезличенное возложение на предприятия, учреждения и организации. Практика была такова, что ответственностью последних покрывалась безответственность других, конкретных виновников, штрафы не затрагивали матери­ального положения ни их, ни членов трудовых коллективов.

Однако, во-первых, к юридическим лицам продолжали приме­няться административные штрафы за отдельные правонарушения (за уклонение от участия в дорожном строительстве); во-вторых, их административная ответственность не сводится только к штрафу. И упомянутый Указ в этом смысле не служил основанием для того, чтобы не признавать юридическое лицо субъектами административ­ной ответственности.

Переход к рыночным отношениям, появление хозяйствующих субъектов различных организационно-правовых форм закономер­но возродили административную ответственность юридических лиц в виде штрафа. Это отчасти объясняется тем, что новые условия позволяют усилить влияние административного штрафа на укреп­ление законности в деятельности юридических лиц, ибо его круп-, ные размеры призваны ощутимо отражаться на их имущественном положении. В ряде случаев узаконивали возможность сочетания ад­министративной ответственности юридических и должностных лиц.

¹ ВВС РФ. 1993. № 2. Ст. 58.

Раздел IV. Ответственность по административному праву

Глава 13. Административная ответственность

 

Тем не менее законодательство об административной ответ­ственности юридических лиц не представляло собой систему, сло­жившуюся на основе четкой концепции законодателя. Действовали пока отдельные акты либо их нормы, содержавшиеся в разных за­конах.

Но субъектами многих видов административных правонаруше­ний признавались уже только юридические лица, исключая их дол­жностных лиц, например, загрязнения земель химическими и ра­диоактивными веществами и других нарушений земельного зако­нодательства, правонарушений в области строительства.

И все же юридические лица признавались субъектами нару­шений, влекущих административную ответственность, в основном земельного, налогового законодательства, законодательства об ох­ране окружающей среды, правонарушений в области строительства. Виды правонарушений, а иногда их понятие, конкретизировались в законодательстве, устанавливающем за них административную от­ветственность. Так, под правонарушением в области строительства понималось несоблюдение обязательных требований государствен­ных стандартов, технических условий, строительных норм и пра­вил, проектов, других нормативных актов в области строительства, влекущее снижение и потерю прочности, устойчивости, надежнос­ти зданий, строений, сооружений, их частей и т. д.

Основной мерой административной ответственности юридичес­ких лиц являлся штраф. Предусматривались также другие меры от­ветственности. Так, за правонарушения в области строительства, кроме штрафа, возможнб было приостановление действия лицензии на осуществление строительной деятельности сроком до трех ме­сяцев.

Федеральным законом, комплексно регламентирующим адми­нистративную ответственность юридических лиц в современных условиях, является КоАП РФ, распространяющийся, как уже от­мечено, и на физических лиц. Применительно к юридическим ли­цам его нормы можно подразделить на две группы: а) нормы, име­ющие общее значение для физических и юридических лиц; б) нор­мы, относящиеся только к юридическим лицам как субъектам ад­министративных правонарушений. Это, например, касается вины юридического лица, системы мер административного наказания, ко­торые могут быть назначены юридическому лицу, ответственности юридических лиц в случаях их реорганизации и т. д.

Юридические лица подлежат административной ответственно­сти за административные правонарушения в случаях, предусмот­ренных статьями Особенной части КоАП РФ или законами субъек­тов РФ. В их числе имеются административные правонарушения, субъектами которых могут быть: а) граждане, должностные лица, юридические лица; б) граждане; в) граждане и должностные лица;

г) должностные лица; д) граждане и юридические лица; е) должно­стные лица и юридические лица; ж) юридические лица.

Относительно норм, содержащихся в КоАП РФ, установлены правила: если в его статьях, за исключением статей, входящих в Особенную часть, не указано, что установленные ими нормы приг меняются только к физическому лицу или только к юридическому лицу, данные нормы в равной мере действуют в отношении и фи­зического, и юридического лица, за исключением случаев, если по смыслу данные нормы относятся и могут быть применимы только к физическому лицу.

При реорганизации юридических лиц административная ответ­ственность устанавливается в зависимости от ее организационных форм и связанным с этим правопреемством.

При реорганизации:

а) в форме слияния нескольких юридических лиц к админис­тративной ответственности привлекается вновь возникшее юриди­ческое лицо;

б) при присоединении юридического лица к другому юридичес­кому лицу к административной ответственности — присоединивше­еся юридическое лицо;

в) при разделении юридического лица или при выделении из его состава одного или нескольких юридических лиц к админист­ративной ответствености привлекается то юридическое лицо, к ко­торому согласно разделительному балансу перешли права и обязан­ности по заключенным сделкам или имуществу, в связи с которы­ми было совершено административное правонарушение;

г) при преобразовании юридического лица к административной ответственности привлекается вновь возникшее юридическое лицо.

При реорганизации юридических лиц административная ответ­ственность наступает независимо от того, было ли известно привле­каемому к ответственности юридическому лицу о факте админис­тративного правонарушения до завершения реорганизации.

Административные наказания в виде административного штра­фа, возмездного изъятия, конфискации, назначенные юридическо­му лицу до завершения его реорганизации, применяются с учетом изложенных выше положений о формах реорганизации.

Глава 14. Дисциплинарная ответственность

 

Глава 14

ДИСЦИПЛИНАРНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ

Административное право выполняет различные функции в ус­тановлении и реализации дисциплинарной ответственности. Оно определяет круг субъектов и полномочия органов управления (дол­жностных лиц) в осуществлении дисциплинарной власти. Примени­тельно к установлению дисциплинарной ответственности ряда ка­тегорий государственных служащих, военнослужащих и приравнен­ных к ним в дисциплинарном отношении лиц функции администра­тивного права более обширны. Его нормами определяются основа­ния дисциплинарной ответственности, ее меры и порядок их приме­нения.

В отношении большинства работников дисциплинарная ответ­ственность регламентируется комплексом норм трудового и адми­нистративного права.

Дисциплинарная ответственность некоторых категорий лиц полностью опосредуется административным правом, например, во­еннослужащих и др.

Это объясняется необходимостью наряду с общими началами учитывать особые требования дисциплины в отношении определен­ных категорий лиц и установления специфики их дисциплинарной ответственности.

В общем дисциплинарная ответственность характеризуется тем, что: а) ее основанием является дисциплинарный проступок;

б) за такой проступок предусмотрены дисциплинарные взыскания;

в) взыскания применяются в порядке подчиненности уполномо­ченными органами (должностными лицами); г) пределы дисцип­линарной власти этих органов (должностных лиц) определяются правом.

Дисциплинарный проступок образует противоправное, винов­ное нарушение дисциплины, не влекущее уголовной ответственно­сти. По нормам трудового права под нарушением дисциплины по­нимается неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей (ст. 192 Трудового кодекса РФ). Субъектами таких проступков является ос­новная масса работников. Но не все. Обязанности определенных ка­тегорий государственных служащих, реализующих свои властные

полномочия вне рамок трудовых отношений, военнослужащих оп­ределяются законами, указами Президента РФ, утвержденными полномочными органами уставами, положениями.

Содержание таких обязанностей закрепляется в большинстве случаев нормами административного права, а их неисполнение или ненадлежащее исполнение является нарушением дисциплины, об­разующим дисциплинарный проступок, но часто дисциплинарный проступок трактуется шире.

Так, по Закону об основах государственной службы РФ госу­дарственные служащие подлежат ответственности за должностной проступок, под которым понимается неисполнение или ненадлежа­щее исполнение государственным служащим возложенных на него обязанностей. Вместе с тем предусматривается возможность уволь­нения государственного служащего за несоблюдение установленных ограничений, связанных с государственной службой.

Нередко основанием дисциплинарной ответственности при­знается нарушение служебной дисциплины, объем и содержание которой определяется различным способом. Например, служебная дисциплина в органах налоговой полиции означает соблюдение сотрудниками налоговой полиции установленных законодатель­ством РФ, присягой, контрактом о службе, а также приказами директора Федеральной службы налоговой полиции и прямых на­чальников порядка и правил при исполнении возложенных на сотрудников обязанностей и осуществлении имеющихся у них пол­номочий.

В понятие дисциплинарного проступка военнослужащего вклю­чается, в частности, нарушение норм морали и военной чести.

Основные виды дисциплинарных взысканий, которые могут применяться за нарушение трудовой дисциплины, закреплены в ст. 192 Трудового кодекса, содержащей оговорку, что федеральны­ми законами, уставами и положениями о дисциплине могут быть предусмотрены для отдельных категорий работников также и дру­гие дисциплинарные взыскания.

Так, взысканиями, которые могут быть применены к федераль­ным государственным служащим, являются замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответ­ствии, увольнение с государственной службы.

Предусмотрены специфические и относительно многочислен­ные дисциплинарные взыскания, которые могут применяться к во­еннослужащим, сотрудникам органов внутренних дел и другим ка­тегориям лиц, за совершенные ими дисциплинарные проступки.

Дисциплинарные взыскания налагаются уполномоченными ор- ганами (должностными лицами) на подчиненных им в той или иной форме нарушителей. Объем их дисциплинарной власти регламен­тируется административным правом.

Раздел IV. Ответственность по административному праву

Известны также случаи, когда проступок признается дисцип­линарным, хотя лицо, его совершившее, не связано с тем или иным коллективом, трудовыми, служебными отношениями. К ним отно­сятся учащиеся учебных заведений, лица, проживающие в общежи-тиях. Администрация соответствующих учреждений вправе нала­гать дисциплинарные взыскания на лиц, виновных в нарушении установленных для них правил и обязанностей.

Дисциплинарная ответственность указанных субъектов всецело регламентируется административным правом.

Глава 15 МАТЕРИАЛЬНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ

• Установление и реализация мер материальной ответственно­сти не составляет специальной функции административного права.

Тем не менее, административное право, хотя и своеобразным образом, но проявляет себя и в этой области.

Прежде всего не только с помощью норм трудового права (хотя им принадлежит приоритет в данной области), но и администра­тивного права определяются полномочия работодателя, связанные с возмещением материального ущерба в административном поряд­ке. По распоряжению работодателя производится взыскание с ви­новного работника суммы причиненного ущерба, не превышающей среднего месячного заработка. Распоряжение может быть сделано не позднее одного месяца со дня окончательного установления ра­ботодателем размера причиненного работником ущерба.

По истечении месячного срока или при несогласии работника добровольно возместить причиненный работодателю ущерб, если его сумма превышает средний месячный заработок работника, взыска­ние осуществляется в судебном порядке.

Законодательством предусматриваются также случаи, когда материальная ответственность устанавливается именно в контексте административного права.

Материальная ответственность военнослужащих, в частности по административному праву, установлена Федеральным законом от 12 июля 1999 г. "О материальной ответственности военнослужа­щих", согласно которому военнослужащие несут материальную от­ветственность только за реальный ущерб, причиненный по их вине имуществу, закрепленному за воинскими частями, и лишь при ис­полнении обязанностей военной службы.

Причинение ущерба имуществу воинской части не при испол­нении обязанностей военной службы влечет их ответственность в соответствии с гражданским законодательством РФ. Не допускается привлечение военнослужащих к материальной ответственности за ущерб, причиненный вследствие исполнения приказа командира (начальника), а также в результате правомерных действий, оправ­данного служебного риска, действия непреодолимой силы.

Размер материального ущерба, взыскиваемого в администра­тивном порядке, не может превышать одного оклада месячного де­нежного содержания и одной месячной надбавки за выслугу лет.

Раздел IV. Ответственность по административному праву

Глава 15. Материальная ответственность

 

Ответственность выражается в ежемесячном денежном удержании для возмещения ущерба в размере 20% месячного денежного до­вольствия на основании приказа командира (начальника). Взыска­ние не может быть обращено на иное имущество военнослужащих, в том числе на уже полученные денежные средства.

Приказ командира (начальника) может быть издан при соблю­дении следующих условий.

При обнаружении ущерба для установления его причин, раз­меров и виновных лиц командир (начальник) воинской части обя­зан назначить административное расследование, которое должно быть закончено в месячный срок со дня обнаружения ущерба. Та­кое расследование может не проводиться только в том случае, если причины ущерба, его размер и виновные лица установлены судом либо в результате ревизии, проверки, дознания или следствия.

Приказ командира (начальника) воинской части должен быть издан в двухнедельный срок со дня окончания административного расследования либо решения суда или материалов ревизии, провер­ки, дознания или следствия, объявлен военнослужащему под рос­пись и обращен к исполнению по истечении семи дней после объяв­ления его военнослужащему.

Имущественная ответственность сотрудников органов внутрен­них дел, налоговой полиции и некоторых иных категорий служащих может предусматриваться контрактами о службе.

При увольнении из органов внутренних дел, налоговой поли­ции по основаниям, установленным в нормативно-правовых актах (например, за грубое нарушение дисциплины, за совершение про­ступков, несовместимых со служебным статусом и др.), с сотрудника подлежит взысканию в бесспорном порядке стоимость выданной ему форменной одежды с учетом степени ее износа.

Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. № 180-ФЗ "О вне­сении изменений и дополнений в законодательные акты РФ о воз­мещении работодателями вреда, причиненного работникам увечьем, профессиональным заболеванием либо иным повреждением здоро­вья, связанными с исполнением ими трудовых обязанностей" допус­кается возможность досудебного рассмотрения дел о возмещении вреда. Такие дела отнесены к ведению Государственной инспекции труда при Министерстве труда РФ и государственных инспекций труда в субъектах РФ. Их решения о выплате сумм возмещения вреда являются для работодателя обязательными для исполнения. Несогласие работодателя с их решениями не может быть основанием для невыплаты суммы возмещения вреда.

Досудебный порядок рассмотрения таких дел не является пред­варительным условием обращения в суд. Заинтересованные лица при несогласии с решением работодателя вправе обратиться с за­явлением непосредственно в суд.

Отдельным органам исполнительной власти (должностным ли­цам) предоставляется законодательством право применения санк­ций имущественного характера. Так, Главный государственный са­нитарный врач РФ и его заместители могут обязать предприятия и организации, допустившие загрязнение окружающей среды, вы­пуск или реализацию продукции, употребление которой привело к массовым заболеваниям и отравлениям:

а) уплатить штраф в доход местного бюджета;

б) возместить дополнительные расходы лечебных учреждений на оказание помощи больным, проведение гигиенических и проти­воэпидемических мероприятий.

Глава 16. Административно-процессуальная деятельность

 

РАЗДЕЛ V