Метод административного права

Проблема методов правового регулирования достаточно дискус­сионна. До сих пор обнаруживаются два принципиально различных подхода к пониманию их содержания: либо каждая правовая от­расль помимо предмета имеет и свой собственный метод, либо все отрасли права используют в регулятивных целях единые правовые средства, заложенные в самой природе права. Предпочтительной представляется вторая позиция.

Действительно, любая отрасль российского права использует в качестве средств правового регулирования следующие три юри­дические возможности: предписание, запрет, дозволение. Они в сво­ей совокупности и составляют содержание средств правового воз­действия на общественные отношения. Различия между отраслями права, помимо предмета, возможно провести по степени или удель­ному весу практического использования того или иного средства. Так, для уголовного права наиболее характерны запреты; для граж­данского — дозволения и т. п. Но это вовсе не означает, что ука­занными отраслями не используются, хотя и в меньшем объеме,

Раздел I. Административное право в правовой системе РФ |

Глава 2. Предмет и метод административного права

 

другие правовые средства. Запреты и предписания содержатся и в действующем гражданском законодательстве, равно как дозволения можно обнаружить в уголовном законодательстве и т. п.

Что представляют собой правовые средства регулирования общественных отношений? Предписания — возложение прямой юридической обязанности совершать те или иные действия в ус­ловиях, предусмотренных правовой нормой. Запреты — фактически также предписания, но иного характера, а именно: возложение пря­мой юридической обязанности не совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой. Дозволения — юри­дическое разрешение совершать в условиях, предусмотренных пра­вовой нормой, те или иные действия, либо воздержаться от их со­вершения по своему усмотрению.

Подобная характеристика указанных правовых средств под­тверждает вывод о том, что они едины для всех отраслей права. Используются же они с учетом особенностей предмета данной от­расли, то есть регулируемых общественных отношений. Это и явля­ется отправным моментом для понимания сути административно-правового регулирования, его специфических особенностей. Они оп­ределяются сущностью исполнительной власти, реализуемой в про­цессе юридически-властной деятельности особого вида государст­венных органов. Соответственно, административно-правовое регули­рование, его механизм есть форма юридического опосредования от­ношений, в которых одна сторона выступает в роли управляющего, а другая — управляемого. Такого рода отношения всегда предпола­гают известное подчинение воли управляемых единой управляющей воле, выразителем которой является тот или иной субъект испол­нительной власти. Следовательно, административно-правовое регу­лирование рассчитано преимущественно на такие общественные отношения, в которых исключается юридическое равенство их уча­стников.

Но есть и такие общественные отношения, для которых харак­терно равенство сторон. Классическим примером являются отно­шения, регулируемые нормами гражданского права. На этой осно­ве стало почти традиционным противопоставление двух методов правового регулирования: гражданско-правового и административ­но-правового. Первый из них рассчитан на отношения, в которых их участники равноправны, а второй — на отношения с участием не­равноправных сторон. Считалось, что эти два метода собирательно выражают признаки, характерные для регулируемых различными отраслями права общественных отношений: для одних отраслей наиболее приемлемы черты, свойственные гражданско-правовому методу, для других — административно-правовому. Такой вариант решения проблемы методов правового регулирования по существу также не признавал средства правового регулирования едиными. В

силу этого любого рода попытки сконструировать особые черты, свойственные, например, для регулирования исключительно земель­ных, финансовых, уголовных и прочих отношений, неизбежно при­водили к признанию наличия одного из двух методов. Налицо — от­четливо выраженная условность выделения двух, якобы, универ­сальных методов. Действительно, даже в отношениях, регулируе­мых гражданским правом, нередко отсутствует равенство сторон (например, обязательства из причинения вреда).

При характеристике так называемого административно-право­вого метода регулирования не всегда учитывалось, что "админист­ративное" означает, как правило, "внесудебное". Однако граждан­ско-правовые споры (включая имущественные) далеко не всегда требуют судебного рассмотрения и разрешения. Тем самым услов­ность, присущая делению методов правового регулирования толь­ко на гражданско-правовые и административно-правовые, усили­вается в еще большей степени.

В качестве своеобразной реакции на складывающуюся, дале­ко не бесспорную, ситуацию был сформулирован вывод о наличии третьего'вида методов правового регулирования, а именно — уго-ловно-правового, использующего, якобы, средства исключительно запретительного характера. Если это действительно так, то следу­ет признать, что многие управленческие и имущественные (граж­данские) отношения регулируются уголовно-правовым методом, что алогично.

Изложенные соображения, однако, вовсе не исключают любую возможность выделения правовых средств, характерных для каж­дой из существующих отраслей права. Но это означает лишь то, что правовые отрасли используют в своих регулятивных целях с уче­том особенностей регулируемых общественных отношений (предмет) единые правовые средства (метод) в их различном сочетании. Ука­занные средства рассчитаны на общественные отношения, участни­ки которых либо находятся на одном правовом уровне, то есть рав­ноправны, либо они неравноправны, то есть юридически выражен­ная воля одной стороны имеет определенный приоритет в сравне­нии с юридической волей другой стороны. Это и является опреде­ляющим при характеристике методов правового регулирования, ибо элементы равенства или неравенства сторон могут быть обнаружены в отношениях, регулируемых любой отраслью права, включая и те, которые подвержены административно-правовому регулированию. В частности, об этом свидетельствует то, что в сфере государствен­ного управления имеют место так называемые горизонтальные от­ношения, исключающие неравенство их участников (см. подробнее гл. 4).

Следовательно, вполне обоснован подход к проблеме методов правового регулирования с позиций, учитывающих, во-первых,

Административное право РФ.

Раздел I. Административное право в правовой системе РФ

принципиальное единство используемых в этих целях правовых средств, и, во-вторых, специфику регулируемых общественных от­ношений.

На подобной основе представляется возможным оттенить осо­бенности административно-правового регулирования управленчес­ких общественных отношений, вытекающие из сущности государ­ственно-управленческой деятельности и предмета административ­ного права.

Во-первых, вообще для механизма административно-правового регулирования наиболее характерны правовые средства распоряди­тельного типа, то есть предписания. Свое непосредственное выра­жение они находят в том, что одной стороне регулируемых отноше­ний предоставлен определенный объем юридически-властных пол­номочий, адресуемых другой стороне. Последняя обязана подчи­ниться предписаниям, исходящим от носителя распорядительных прав. Такого рода полномочия не могут находиться в распоряжении обеих сторон; иное превратило бы их в равноправных субъектов.

Во-вторых, административно-правовое регулирование предпо­лагает односторонность волеизъявлений одного из участников отношения. Это волеизъявление юридически властно, а потому ему принадлежит решающее значение. Следовательно, волеизъявление одной стороны не равнозначно волеизъявлению другой. Объясняется это прежде всего тем, что юридически-властные предписания от­несены к компетенции соответствующих субъектов исполнительной власти.

В-третьих, в конкретных управленческих отношениях, регу­лируемых административным правом, наиболее типичное выраже­ние находит следующая взаимосвязь между управляющими и уп­равляемыми: либо у управляющей стороны есть такие юридичес­ки-властные полномочия, каковыми не обладает управляемая сто­рона (например, гражданин), либо объем таких полномочий у уп­равляющей стороны больше, чем у управляемой (например, у нижестоящего органа исполнительной власти). Следовательно, скла­дывается такой механизм правового регулирования, который не является результатом взаимного (т. е. договорного) волеизъявле­ния управляющих и управляемых. Данная особенность, в частно­сти, свидетельствует о том, что административно-правовое регу­лирование исходит из наличия официальной государственной ин­станции, полномочной реиштъ в одностороннем порядке, но в со­ответствии с требованиями законов и административно-правовых норм, возникающие в рамках регулируемых управленческих отно­шений вопросы, независимо от того, по чьей инициативе они воз­никают.

В-четвертых, все названные черты, характеризующие метод административного права, проявляются и в тех случаях, когда ад-

 

Глава 2. Предмет и метод административного права

министративно-правовыми средствами регулируются отношения имущественного характера. Так, антимонопольные органы могут ограничивать и пресекать монополистическую деятельность на то­варных рынках, давать хозяйствующим субъектам обязательные предписания об устранении нарушений антимонопольного законо­дательства и т. д.

Министерство имущественных отношений РФ распоряжается объектами федеральной собственности; принимает решения о при­ватизации находящихся в федеральной собственности государствен­ных предприятий; передает объекты федеральной собственности Российскому фонду федерального имущества для продажи и т. п.¹

Федеральные органы исполнительной власти также решают вопросы передачи государственных предприятий и хозяйственных организаций, находящихся в федеральной собственности, в государ­ственную собственность субъектов РФ; о продаже на аукционе иму­щества ликвидируемых и ликвидированных предприятий² и т. п.

Гражданский кодекс РФ также признает, что имущественные отношения могут основываться на административном или ином вла­стном подчинении одной стороны другой, то есть что они могут быть административными (ч. 3 ст. 2).

В-пятых, властность и односторонность, как наиболее суще­ственные признаки административно-правового регулирования, не исключают использования в необходимых случаях дозволительных средств, в результате которых могут возникать управленческие отношения равенства участников регулируемых управленческих отношений, то есть их волеизъявлений. Но использование дозволе­ний также предписывается административно-правовыми нормами (например, в виде соответствующих разрешений).

Таким образом, суть методов административно-правового ре­гулирования управленческих общественных отношений может быть сведена к следующему:

а) установление определенного порядка действий — предпи­сание к действию в соответствующих условиях и надлежащим об­разом, предусмотренным данной административно-правовой нормой. Несоблюдение такого порядка не влечет за собой юридических по­следствий, на достижение которых ориентирует норма. Так, КоАП установлено, что административные взыскания могут быть наложе­ны (должны быть наложены) не позднее двух месяцев со дня совер­шения проступка. Превышение этого срока не позволяет применять к виновному меры административной ответственности (ст. 38);

б) запрещение определенные действий под страхом примене­ния соответствующих юридических средств воздействия (например,

См. СЗ РФ. 1995. № 55. Ст. 4930. ¹ СЗ РФ. 1995. № 45. Ст. 4355, 4356; № 50. Ст. 4906; № 22. Ст. 2059.

Раздел I. Административное право в правовой системе РФ

Глава 2. Предмет и метод административного права

 

дисциплинарной или административной ответственности). Так, зап­рещено направление жалоб граждан на рассмотрение тем должно­стным лицам, чьи действия являются предметом жалобы; виновные должностные лица несут за нарушение данного запрета дисципли­нарную ответственность;

в) предоставление возможности выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренных административно-правовой нормой. Как правило, данный метод рассчитан на регулирование поведения должностных лиц, причем последние не вправе уклонять­ся от такого выбора. Это — "жесткий" вариант дозволения, дающий возможность проявления самостоятельности при решении, напри­мер, вопроса о применении к лицу, совершившему административ­ное правонарушение, той или иной меры административного воздей­ствия (взыскания) либо освобождения его от ответственности;

г) предоставление возможности действовать (или не действо­вать) по своему усмотрению, то есть совершать либо не совершать предусмотренные административно-правовой нормой действия в определенных ею условиях. Как правило, это имеет место при реа­лизации субъективных прав. Например, гражданин сам решает воп­рос, нужно ли обжаловать действия должностного лица, которые он оценивает как противоправные. Это — "мягкий" вариант дозволе­ния. В связи с этим надо подчеркнуть, что фактически дозволитель­ные варианты управляющего воздействия обладают всеми чертами официального разрешения на совершение определенных действий. Разрешительный метод является наиболее перспективным.

Таковы отличительные особенности административно-правово­го регулирования управленческих общественных отношений, неред­ко характеризуемые в качестве властеотношений. За подобным их обозначением скрыто то, что во всех вариантах регулирующего воз­действия административное право проявляет себя властно, незави­симо от конкретной формы выражения властности (предписание, запрет, дозволение или разрешение). Однако властеотношения в таком понимании вовсе не являются прерогативой административно-правового регулирования. Элементы властеотношений (в изложен­ном смысле) нетрудно обнаружить в механизме правового регули­рования, используемом и иными отраслями российского права (на­пример, финансового, земельного, уголовного и т. п.), что служит еще одним свидетельством реальности подхода к проблеме методов пра­вового регулирования как к единой юридической категории.