Тема 3: « Методологические основы законотворчества»

Лекция 3: Методологические основы и принципы законотворчества

Законотворчество: понятие и принципы. Методологические принципы законотворчества. Общие, специальные и частные методы используемые в процессе подготовки и научной экспертизы законопроектов. Основные критерии качества закона.

 

Тема 4: «Стадии подготовки проектов законов»

Лекция 4: Основные стадии подготовки законопроектов

Начало законодательного проекта: обоснование необходимости принятия нового закона; консультации при разработке законопроекта; оценка последствий законопроекта; организационные аспекты подготовки законопроектов (законотворческая деятельность Правительства РФ, планирование Правительством РФ законопроектной деятельности, роль министерства юстиции РФ); требования относительно техники разработки законопроектов.

 

Тема 5: Законодательный процесс в Российской Федерации. Основные понятия и стадии

Лекция 5: Законодательный процесс в Российской Федерации. Основные понятия и стадии

Субъекты права законодательной инициативы. Форма и обязательные реквизиты законодательных инициатив. Планирование законодательной деятельности. Технология подготовки законопроектов. Всенародное обсуждение законопроектов. Участие общественных объединений в законодательном процессе. Экспертиза законопроектов: ее виды и значение. Внесение законопроекта в законодательный орган. Прохождение законопроектов в Государственной Думе (первое, второе и третье чтение законопроектов). Обсуждение и доработка законопроекта в законодательном органе. Принятие закона. Особенность принятия закона о федеральном бюджете. Прохождение законов, принятых Государственной Думой в Совете Федерации. Согласительные комиссии Федерального Собрания. Рассмотрение федеральных законов Президентом РФ. Опубликование и вступление законов в силу.

 

Законодательный процесс представляет собой нор­мативно установленный порядок внесения законопро­ектов на рассмотрение в законодательный орган, их рассмотрение, принятие, подписание и обнародование, a также порядок внесения в законы соответствующих изменений и дополнений.

Юридический характер законодательного процес­са требует, чтобы все его стадии были нормативно рег­ламентировaны, осуществлялись в строго установлен­ных правовым актом рамках.

Нормативная регламентация парламентских ста­дий, должна основываться на следующих концептуальных положениях:

1) обеспечение принципов организации парламентской деятельности, в частности гласности законодательного процесса, нормативное закрепление мер, направ­лeнных на охрану прав парламентского меньшинства; 2) обеспечение стабильности, преемственности в регла­ментации законодательной деятельности c учетом новых моментов; 3) детaльность регламентации законотворче­ской процедypы; 4) отражение особенностей построе­ния системы органов власти, механизма их взаимодей­ствия в законодательном процессе; 5) информационное обеспечение законотворчества, его достаточность регулярность и полнота, компьютеризация законотворческого механизма.

Правовые основы законотворческого процесса в Российской Федерации закреплены в Конституции и регламентах. Так, в ч.1 ст. 104 Конституции регламен­тировано право законодательной инициативы, которое принадлежит Президенту, депутатам Государственной Думы, Совету Федерации и его членам, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъек­тов Российской Федерации, a также Конституционно­му Суду, Верховному Суду, Высшему Арбитражному Судупо вопросам их ведения.

Кроме этого, ч. 3. ст. 104 регламентировала поря­док рассмотрения так называемых «финансовых» за­конов, такие законопроекты могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.

Основные моменты зaконотворческого процесса регламентированы ст. 105 Конституции, в которой от­мечается, что «фeдеpальные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы». Помимо этого, данной стать­ей регламентирован общий порядок одобрения феде­рaльныx законов Советом Федерации. Законы, кoтoрые подлежат обязательному рассмотрению в Совете Фе­дерации, перечислены в ст. 106 Конституции. К ним относятся федерaльные законы по вопросам федераль­ного бюджета, федеральных законов o налогах и сбо­рах, финансового, валютного, кредитного, таможенно­го регулирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров, которые под­писала Российская Федерация, статуса и защиты го­сударственной границы Российской Федерации, войны и мира.

Процедура промульгации, как ее определяют тео­ретики, т. e. процедура подписания и обнародования федeрaльных законов, регламентирована ст. 107 Конституции РФ.

Ст.108 Конституции ввела новый для системы российского законодательства термин «федеральные конституционные законы» и закрепила порядок их принятия.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 76) по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, которые не могут противоречить федеральным конституционным законам.

Первая стадия законодательного процесса - законодательная инициатива - сводится к внесению на рассмотрение Государственной думы законопроекта.

Вторая стадия - предварительное рассмотрение законопроектов.

Третья стадия законодательного процесса включает в себя рассмотрение законопроектов в Государственной думе в трех чтениях.

Четвертая стадия - принятие закона.

Пятая стадия - рассмотрение и одобрение федеральных законов Советом Федерации.

Особую стадию законодательного процесса представляет преодоление разногласий, возникших между Советом Федерации и Государственной Думой, для этого может быть создана согласительная комиссия.

Завершающей стадией законодательного процесса является подписание и обнародование закона.

Порядок опубликования и вступления в силу актов палат Федерального собрания определяется федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального собрания». Согласно этому закону на территории Российской Федерации применяются только те акты палат Федерального собрания, которые официально опубликованы. Акты палат Федерального собрания публикуются не позднее десяти дней после их принятия и вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования.

Прямое ориентирование непосредственно в Конституции на форму акта и круг регулируемых этим актом отношений подчеркивает особую связь Конституции и данного закона, выделяет регламентируемые им отношения как особо значимые для государства, правового статуса граждан, и устанавливает основополагающую роль данного закона в системе законодательства. Логическим следствием такой значимости конституционных законов является вывод о том, что текущее законодательство должно исходить не только из положений Конституции, но и из названных в ее тексте специальных конституционных законов.

С появлением конституционных законов создается своеобразная «промежуточная ступень в реализации конституционных предписаний». Это обеспечивает большую стабильность самой Конституции, которая не может и не должна поспешно приспосабливаться к динамично меняющимся общественным отношениям. По своей юридической силе конституционные законы находятся между Конституцией и обычным федеральным законом. В ч. 3 ст. 76 Конституции РФ установлено, что федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.

По содержанию конституционные законы посвящены регулированию наиболее важных общественных отношений и соответственно ключевых конституционных институтов – народовластия, государственного устройства, федеративных отношений. Можно сказать, что конституционные законы закрепляют правовые основы государственной и общественной жизни, определяют важнейшие правовые институты. Согласно Конституции РФ 1993г. должны быть приняты шестнадцать федеральных конституционных законов.

Есть и другие мнения о круге конституционных законов. Так в процессе подготовки проекта новой конституции Республики Беларусь высказывались мнения об отнесении к их числу законов о внесении изменений в Конституцию и законов о введении в действие Конституции. Безусловно, такая позиция представляется содержательной.

Особо подчеркнем, что значительную группу федеральных конституционных законов составляют статутные акты о важнейших государственных институтах и органах. Это принятые законы о Правительстве Российской Федерации, об Уполномоченном по правам человека, о референдуме, о Конституционном Суде РФ, о судебной системе Российской Федерации, о Государственном флаге, гербе и гимне Российской Федерации, а также еще не принятый закон о Конституционном Собрании Российской Федерации.

Но надо учитывать, что конституционный закон не всегда полностью определяет правовое положение государственного органа. Например, Конституция Италии сужает пределы регулирования статутных конституционных законов, например, в ней предусмотрено принятие конституционного закона, который устанавливает не в целом статус Конституционного суда республики, а лишь отдельные принципиальные положения, касающиеся осуществления конституционного правосудия. Он определяет условия, формы и сроки возбуждения дел о конституционной законности, а также гарантии независимости судей Конституционного суда. Другие нормы, необходимые для образования и деятельности Конституционного суда Италии, устанавливаются общим законом. Этот опыт оказался полезным для нашего государства. Законодателем было исследовано данное положение и использовано при работе над конституционным законом о Конституционном Суде РФ.

В ст.128 Конституции РФ 1993г. установлено, что с помощью федерального конституционного закона определяются полномочия, порядок образования и деятельности не только Конституционного Суда РФ, но и других федеральных судов.

Другая разновидность новых российских конституционных законов – это акты, определяющие различные государственно-правовые состояния. Речь идет об актах, связанных с ограничением прав и свобод человека, что является, несомненно, предметом конституционного регулирования. К ним можно отнести федеральные конституционные законы об условиях и порядке введения чрезвычайного и военного положения на территории Российской Федерации или отдельных ее местностях.

И наконец, Конституция РФ предусмотрела разрешение с помощью конституционных законов вопросов изменения состава Федерации. Принятие в российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта, а также изменение конституционно-правового статуса субъекта Федерации осуществляется с помощью конституционного закона. Это несколько иная разновидность конституционных законов. Действительно, это скорее не общенормативные правовые акты, ибо имеют индивидуальный правоустанавливающий смысл и являются, как это следует из ч.1 ст.137 Конституции РФ, основанием для внесения в нее соответствующего изменения в части определения федеративного состава государства.

Сопоставление этой конституционной нормы со ст.65 и 66 Конституции РФ позволяет сделать вывод: предполагается также принятие федерального конституционного закона в собственном смысле этого слова, который должен установить порядок решения вопросов о принятии и образовании нового субъекта Российской Федерации или изменении конституционно-правового статуса ее участника. В этом акте (а такие акты уже были приняты в нашем законодательстве) содержатся нормативное описание переговорных и согласительных процедур, круг его участников и их правомочия, а также государственно-правовая ответственность, поскольку речь идет о регулировании особо важных для государства федеративных отношений, имеющих базовое для его развития значение. Такие акты были приняты в связи с соединением ряда субъектов Российской Федерации.

Законопроектная работа представляет собой весьма сложную, кропотливую, но и интересную сферу деятельности. Помимо больших затрат труда, времени она требует от законодателя владения специальными приемами, навыками, средствами, т.е. правилами юридической техники. При этом ее недооценка ведет к законодательным ошибкам, к правовым коллизиям, пробелам в законах, к недостаточной юридической проработанности законодательных текстов, поспешным, непродуманным решениям.

Федеральные конституционные законы это новый вид нормативно-правовых актов, которые являются источниками конституционного права. Учеными выдвигаются предложения считать конституционные законы актами толкования Конституции. Действительно, развивая и конкретизируя нормы Конституции, федеральные конституционные законы выполняют задачу разъяснения, впрочем как и любой закон. Но имеется и существенное отличие от актов толкования. Федеральные конституционные законы имеют самостоятельную правоустанавливающую функцию, причем более авторитетную, чем обычные законы. В то же время следует подчеркнуть, что акты толкования права не могут иметь нормативный смысл, даже если толкование производится органом, принявшим нормативный акт.

Наличие в системе законодательства особой группы конституционных актов указывает на обладание ими более высокой юридической силой по сравнению с другими законами. Это свойство конституционных законов прямо закреплено в Конституции РФ. Статья 76 п.3 установила, что федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Это означает строгую обязательность для них положений конституционных законов, возможность отсылок к ним в конституционных актах.

Во всех государствах, в которых существует эта разновидность актов, конституционным законом придается особый правовой авторитет, который позволяет использовать их как основу для контроля за конституционностью обычных законов. Так Конституция Казахстан 1993 года рассматривает конституционные законы как фактор обеспечения стабильности Конституции.

Высшая юридическая сила конституционных законов находит выражение в особой процедуре их принятия, схожей с процедурой внесения изменений и дополнений в Конституцию. Эти процедурные особенности заключаются в следующем. Принятие конституционных законов требует квалифицированного большинства в парламенте. Конституцией РФ 1993г. установлено, что федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Другой процедурной особенностью принятия конституционных законов является закрепленный Конституцией порядок, когда этот закон не может быть отклонен Президентом РФ и возвращен в парламент для повторного рассмотрения.

Сказанное позволяет сделать вывод о том, что конституционные законы нужно принимать в первоочередном порядке после вступления в силу новой Конституции. И эта работа должна быть предусмотрена в плане приведения законодательства в соответствие с Конституцией и в программах федеральной законодательной деятельности. Ведь конституционные законы не могут не повлиять на построение сходных конституционных институтов в субъектах Федерации и в конституциях республик. Подчеркнем, что подготовка проекта конституционного закона требует особой тщательности, в ходе которой предстоит учитывать его связи с текстом Конституции и однородными законами, регулирующими сходные общественные отношения.

Подготовка законопроекта включает в себя ряд последовательно связанных между собой этапов, т.е. юридических, организационных и иных действий по созданию закона, и использование при этом наиболее целесообразных правил и приемов, обеспечивающих впоследствии его эффективное применение.

Прежде всего необходимо определить, каково фактическое состояние той области жизнедеятельности общества (экономики, политики, социальной сферы и т.п.), к которой будет относиться новый закон. Затем следует четко уяснить существо предполагаемого правового регулирования и цели, которые должны быть реализованы принятием нового закона, а также является ли данное правовое регулирование сопоставимым с поставленными целями. При этом следует помнить, что проекты законов готовятся с целью: а) реализации положений международных договоров; б) реализации положений Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов; в) решения каких-то новых вопросов, возникших на практике и требующих законодательного регулирования; г) содействия гражданам, проживающим на территории России, в реализации их прав и законных интересов; д) устранения имеющихся в законодательстве пробелов, коллизий, устаревших предписаний, а также множественности актов по одним и тем же вопросам.

Необходимо ясно определить пространственную, временную и предметную сферу действия будущего закона, убедиться, действительно ли имеется потребность в урегулировании тех или иных отношений на законодательном уровне, другими словами – не будет ли более предпочтительным и эффективным использование иных правовых актов для достижения поставленной цели. Подготовка законопроекта должна основываться на более полной статистической, аналитической и иной информации. Очень важно отобрать и проанализировать по возможности все ранее изданные по данному вопросу акты. Разработка законопроектов без увязки с действующими нормативными правовыми актами может привести к разбалансированности и внутренней противоречивости системы законодательства. Поэтому, чтобы избежать подобных противоречий, несогласованностей актов между собой, весьма полезно подготавливать по каждому законопроекту перед началом его разработки справку о действующем регулировании по соответствующему вопросу. В настоящее время такая процедура предусмотрена действующим Регламентом Государственной Думы в качестве обязательного требования, предъявляемого к вносимому в Государственную Думу законопроекту.

Наряду с действующем законодательством важно изучить и проанализировать зарубежный опыт законодательного регулирования в соответствующей сфере. Здесь следует заметить, что идеи западных ученых о повышении роли парламента, о совершенствовании законодательной процедуры и формы закона во многом плодотворны и полезны, а различные процедурные вопросы рассмотрения закона достаточно подробно разработаны парламентской практикой зарубежных стран.

Анализировать и оценивать действующие нормативно-правовые акты следует с учетом принятых Конституционным Судом РФ решений по делам о проверке конституционности тех или иных нормативно-правовых актов, а также с учетом ратифицированных (одобренных) Российской Федерацией международных договоров.

Как уже отмечалось, разработка законов – сложная, кропотливая и многоплановая работа. Только одного здравого смысла и опыта здесь недостаточно. Для этого нужны определенные навыки, высокий профессионализм. Как показывает законотворческая практика, сейчас депутаты, комитеты Государственной Думы во многом опираются на специалистов, и в первую очередь научных консультантов, экспертов, прислушиваются к их мнению. Эту тенденцию нужно наращивать (разумеется, не снижая активности самих депутатов), вводить в определенные организационные рамки. Так, в состав комиссий, готовящих проекты законов, обязательно должны входить ученые, специалисты, причем не только юристы, но и экономисты, политологи, работники социального обеспечения и др. А для того, чтобы они были заинтересованы в такого рода деятельности, участие их в работе комиссий и рабочих групп должно материально и морально поощряться. Им должна быть предоставлена возможность выступать с заключениями и рекомендациями и в комитетах, и на самих заседаниях Государственной Думы.

Разумеется, необходимо всячески укреплять и развивать уже испытанные, устоявшиеся формы участия ученых в законопроектной работе, такие как подготовка материалов к проектам актов, проведение сравнительных исследований действующего законодательства, работа в качестве членов комиссий и рабочих групп, консультирование, обсуждение готовых проектов, проведение различных экспертиз проектов нормативных актов и т.п. Однако очень важен сегодня поиск новых эффективных форм такого участия. Ученые-юристы могли бы оказывать существенную помощь депутатам в законотворческой работе. Эта помощь конкретно могла бы проявляться в осуществлении научного консультирования депутатов по вопросам разъяснения действующего законодательства, а также в подготовке соответствующих мотивировок и обоснованных предложений к законопроектам, составлении обоснования к законопроекту, в котором излагаются финансовое и хозяйственное значение предлагаемого регулирования, способы покрытия требуемых расходов.

В практику участия науки в подготовке проектов все чаще входит такая форма, как разработка каким-либо научным коллективом, имеющим солидный теоретический задел по тематике проектируемого акта, конкретного проекта целиком, начиная с предварительных исследований и кончая представлением готового проекта. При этой форме активно работает весь научный коллектив, что благотворно сказывается на всестороннем обсуждении всех основных вопросов, выработке оптимальных решений. Такие проекты служат хорошей основой для их последующего обсуждения и доработки в комиссиях, образуемых компетентными правотворческими органами.

Следует подчеркнуть, что для принятия решения о разработке конкретного законопроекта немаловажное значение имеет стратегия законодательной деятельности и правильно выбранные ее приоритеты. Весьма существенную роль в законоподготовительной работе играют планы законопроектных работ.

Планирование законоподготовительной деятельности в значительной степени способствует преодолению таких изъянов в нынешней практике законотворчества, как нестабильность правового регулирования, авральность в подготовке и принятии законов, несогласованность некоторых концептуальных положений закона и взаимосвязанных законов, чрезмерная зависимость выбора темы закона от текущего момента, что нередко приводит к противоречиям и пробелам в правовом регулировании, снижает качество законодательства.

Текущее и перспективное планирование законоподготовительной деятельности необходимо в целях создания единой и непротиворечивой системы законодательства Российской Федерации, упорядочения самого процесса законотворчества. В практике деятельности Государственной Думы планирование законопроектной работы было введено осенью 1994г. Сегодня в Государственной Думе планы законопроектных работ составляют на каждую сессию.

На наш взгляд, анализируя всю деятельность по работе над законопроектами надо остановиться на еще одном важном аспекте исследуемой темы, это необходимость принятия федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации». С таким предложением выступала группа ученых, которая подчеркивала, что принятие федерального закона о нормативных актах необходима в целях укрепления верховенства Конституции РФ законов Российской Федерации, создания единого правового пространства и системы существующих нормативных правовых актов в Российской Федерации, подробной правовой регламентации системы федеральных нормативных правовых актов, определения на основе Конституции РФ их юридической силы.

Предлагаемый проект регулирует прежде всего отношения, связанные с правотворческой деятельностью федеральных органов государственной власти и в то же время устанавливает общие принципы и цели регламентации правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации, затрагивает вопросы обеспечения соответствия актов субъектов Федерации федеральному законодательству. В связи с этим можно заключить, что проект регулирует вопросы, относящиеся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а именно вопросы обеспечения соответствия нормативных правовых актов субъектов Федерации Конституции РФ и федеральному законодательству; создания единого правового пространства (п. «а» ч.1 ст.71 Конституции РФ).

Предметом правового регулирования проекта являются общественные отношения, связанные с осуществлением правотворческой деятельности в форме принятия нормативного акта. Ранее данная сфере отношений не была подвергнута правовому регулированию. Основная концепция рассматриваемого законопроекта состоит в следующих основных моментах. Проект определяет понятие нормативного правового акта, закона в Российской Федерации, подзаконного нормативного правового акта в Российской Федерации. Так, под нормативным правовым актом понимается официальный документ, изданный уполномоченным органом, содержащий нормы права, действие которых постоянно или временно, применение обязательно. В законе должны быть установлены общие виды нормативных актов в Российской Федерации (федеральные нормативные правовые акты, законы субъектов Российской Федерации, и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты местного самоуправления и нормативные правовые акты иных негосударственных органов), виды федеральных нормативных правовых актов (Конституция РФ, федеральные конституционные законы, законы о поправках к гл.3-8 Конституции РФ, федеральные законы, указы и распоряжения Президента РФ, постановления Правительства РФ и нормативные правовые акты министерств и иных федеральных органов исполнительной власти), их иерархия и юридическая сила, урегулированы вопросы, по которым принимаются федеральные нормативные правовые акты, определены механизмы разрешения коллизий внутри системы федеральных нормативных правовых актов и между федеральными нормативными правовыми актами и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также установлены общие правила юридико-технического оформления правовых предписаний.

Из всего вышеизложенного можно заключить, что принятие такого акта необходимо для нашего государства с целью упорядочения законодательства и данный закон мог бы только способствовать этому облегчить подготовку, обсуждение и принятие любого вида нормативных правовых актов.

Важным моментом при подготовке законов является проведение правовой экспертизы.

По той роли, которую независимая экспертиза призвана играть в подготовке и принятии законов, ее справедливо отнести к важнейшему технологическому этапу законотворческого процесса. Особое значение экспертиза приобретает сегодня, когда принятие эффективных, юридически грамотных, работающих законов, своевременность и точность законодательных решений становятся во многом определяющим фактором экономического, политического и социального реформирования России. Научная экспертиза как раз и позволяет в значительной степени обеспечить должное качество проектов; способствует созданию научно–обоснованной системы принимаемых законов, их согласованности; наконец, помогает выявить возможные негативные социальные, экономические, юридические, экологические и другие последствия, которые может вызвать реализация этих актов.

Экспертиза законопроектов успешно действует в некоторых зарубежных странах. Так, велико ее значение в работе Конгресса – высшего законодательного органа США. Практически любое решение по тому или иному законодательному предложению подвергается здесь тщательному исследованию с участием развитой системы информационно–аналитических органов, привлекающих при необходимости ведущих экспертов. Во Франции ни один законопроект не может быть принят без заключения Государственного совета, в составе которого около трехсот видных юристов. Аналогичный орган, призванный следить за юридической отработкой законодательных актов, действует в Нидерландах.

Институт экспертизы все больше утверждается и в практике российского законотворчества. Законопроекты подробно обсуждаются со специалистами, проходят экспертизу у авторитетных зарубежных экспертов. Действующий Регламент Государственной Думы предусматривает правовую и лингвистическую экспертизу законопроектов. Их проведение возлагается на Правовое управление Аппарата Государственной Думы. Правовая экспертиза законопроектов проводится по основным отраслям законодательства. Лингвистическая экспертиза заключается в оценке соответствия текста представленного законопроекта нормам современного русского литературного языка с учетом функционально–стилистических особенностей текстов законов.

В процесс становления и развития института экспертизы в России все активнее включается наука. При профильных комитетах Государственной Думы созданы и успешно работают, например, экспертно–консультативные советы по конституционному, гражданскому праву, при Председателе Государственной Думы – Экспертно–консультативный совет по проблемам систематизации и кодификации законодательства и правовой информатизации. В состав таких советов входят высококвалифицированные специалисты–ученые, пользующиеся авторитетом как в научной среде, так и в кругах практических работников. На заседаниях экспертно–консультативных советов обсуждаются актуальные проблемы теории и практики законотворчества, анализируются конкретные законопроекты, внесенные на рассмотрение Государственной Думы.

Как эффективная форма зарекомендовала себя организация проведения экспертизы целыми научными коллективами. Показателен в этом отношении опыт Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Институт, имея в своем составе специалистов практически по всем отраслям законодательства, осуществляет правовую экспертизу по широкому спектру законопроектов.

В настоящее время создаются благоприятные условия и возможности для привлечения в необходимых случаях к экспертизе законопроектов ведущих ученых и специалистов из иностранных государств и международных организаций (МОТ, Комиссии ООН по правам человека» Международного валютного фонда, Европейской экономической комиссии и др.). Такая практика дает возможность более полно учесть зарубежный опыт, достижения мировой науки, новые тенденции в развитии законодательства.

В процессе осуществления научной экспертизы подготовленный законопроект подвергается научному анализу и оценке с точки зрения его содержания и формы, иными словами – проходит серьезное испытание «на зрелость».

Анализ законопроекта предполагает исследование его текста с целью уяснения существа регулируемых им вопросов, а также выявления вопросов, которые могут возникнуть на практике в связи с принятием подготавливаемого акта (в какой степени проект способствует их решению). В результате анализа эксперт, опираясь на свои знания, необходимые для разрешения специальных вопросов, возникающих в процессе экспертизы, и на свой опыт должен оценить представленный законопроект.

Каковы те главные, принципиальные положения, на которых должно основываться проведение независимой научной экспертизы? Прежде всего, это – соблюдение законности; профессионализм лиц, осуществляющих экспертизу проекта; независимость экспертов в пределах предоставленных им полномочий; самостоятельность экспертов в принятии конкретных решений и выводов и, наконец, ответственность экспертов за полноту анализа законопроекта и обоснованность заключения по результатам экспертизы.

Главным правовым ориентиром в работе экспертов должны служить нормы Конституции РФ, специального законодательства в области экспертизы законопроектов, в частности – Федеральных законов «Об экологической экспертизе», «О государственной экспертизе в Российской Федерации», «О нормативных правовых актах Российской Федерации», а также положения регламентов палат Федерального Собрания Российской Федерации. Лишь при этом условии выводы экспертов будут действительно обоснованными и в рамках закона.

В качестве экспертов оправдано привлекать специалистов, обладающих не только широкой эрудицией, но и непосредственными знаниями в той или иной области в зависимости от содержания проекта, что и обеспечивает, главным образом, профессиональную оценку содержания проекта, решения той или иной конкретной проблемы. В ряде случаев с учетом профиля рассматриваемого проекта целесообразно проведение комплексной научной экспертизы с привлечением специалистов по различным отраслям знания.

С принципом профессионализма экспертов связан и такой принцип как самостоятельность экспертов в принятии решений, поскольку эксперт в своих выводах опирается на собственные специальные познания в сфере юриспруденции или в какой–либо иной области знания. Он несет личную ответственность за полноту анализа законопроекта и обоснованность заключения по результатам экспертизы.

Важнейшим условием, обеспечивающим действительную свободу выбора экспертом той или иной позиции в оценке качества законопроекта, является независимость экспертов в пределах предоставленных им полномочий. Это означает, что эксперт не должен находиться в непосредственном подчинении того органа, по чьей инициативе разрабатывался законопроект. В этом случае он не будет связан позицией органа, по поручению которого проводится экспертиза. Кроме того, в качестве экспертов целесообразно привлекать организации и лиц, не принимавших непосредственного участия в подготовке соответствующего проекта, что поможет им быть непредвзятыми в своих оценках.

Для получения более полных и качественных результатов экспертизы необходимо обеспечить свободный доступ экспертов к информации, имеющей значение для оценки законопроекта. Важно также создать условия для делового, коллегиального обсуждения вопросов, возникающих в связи с экспертизой законопроекта (если экспертиза осуществляется группой экспертов) и гарантировать равенство экспертов при постановке вопросов, внесении предложений и т.д. в процессе подготовки заключения по законопроекту.

На наш взгляд, научная экспертиза законопроектов предполагает как юридическую их оценку (правовая экспертиза), так и оценку с точки зрения профильной направленности (специализированная экспертиза).

Целью правовой экспертизы например, является сопоставление подготовленного проекта с действующими законами на предмет их взаимосогласованности, встроенности в общую систему правовых актов.

Правовая экспертиза включает в себя оценку проекта с точки зрения его соответствия правовым принципам; правильности использования правовых категорий; соотношения проектируемых решений с другими актами, включая договоры и соглашения России с иностранными государствами, а также признаваемые Российской Федерацией международно–правовые акты, и внутренней их последовательности; обеспечение системности законодательства; обоснованности выбора формы акта, корректности применения тех или иных средств юридической техники; соответствия положений проекта современным достижениям отечественной и зарубежной правовой науки и юридической практики.

В общем виде правовая экспертиза законопроекта – это специальное исследование, проводимое для оценки законопроекта на предмет его совместимости с Конституцией, федеральным законодательством и международными договорами Российской Федерации, а также установления качества законопроекта с точки зрения примененных правил законодательной техники.

Регламент Государственной Думы выделяет две формы правового обеспечения законодательного процесса в Государственной Думе, осуществляемого Правовым управление