Тема 4. Формы, функции и механизм государства

Понятие формы государства является одним из важнейших содержательных характеристик государствоведения. Данная категория показывает особенности внутренней организации государства, порядок образования и структуру органов государственной власти, специфику их территориальной обособленности, характер взаимоотношения друг с другом и с населением, а также те методы, которые используются ими для осуществления организующей и управленческой деятельности.

В настоящее время под формой государства понимают организацию государственной власти и ее устройство. Форма государства неразрывно связана с его содержанием. Если последнее позволяет установить принадлежность государственной власти, ее субъекта, ответить на вопрос, кто ее осуществляет, то изучение формы государства позволяет рассмотреть, как организована власть в государстве, какими органами представлена, какой порядок образования этих органов, насколько длителен период их полномочий, какими методами при этом происходит осуществление государственной власти и т.д.

Очевидно, что проблема формы государства приобретает не только теоретическое, но и практическое значение. В зависимости от того, как организована и реализуется государственная власть, зависят эффективность государственного руководства, действенность управления, престиж и стабильность правительства, состояние законности и правопорядка. Поэтому проблема формы государства имеет весьма существенный политический аспект.

Форма государства, то есть устройство государственной власти, ее организация выступает в различных аспектах. Во-первых, это определенный порядок образования и организации высших органов власти и управления. Во-вторых, это способ территориального устройства государства, определенный порядок взаимоотношений центральной, региональной и местной властей. В-третьих, это приемы и методы осуществления государственной (политической) власти. Таким образом, форма государства представлена как совокупность трех основных элементов, а именно: формы (государственного) правления, формы (государственного) устройства, формы (государственного) политического режима.

Указанное понимание формы государства сложилось не сразу. Довольно долгое время ее считали состоявшей из формы правления и государственного устройства, к которым впоследствии добавлялись политический режим, политическая динамика. В ходе научной дискуссии высказывались различные мнения, отдававшие приоритет тем или иным отдельным аспектам понятия формы государства. Тем не менее, сегодня наиболее распространенной является концепция организации государственной власти, заключающейся в единстве трех элементов - правления, государственного устройства и политического режима.

Под формой правления подразумевают организацию верховной государственной власти, особенно ее высших и центральных органов, структуру, компетенцию, порядок образования этих органов, длительность их полномочий, взаимоотношения с населением, степень участия последнего в их формировании.

Под формой государственного устройства понимают административно - территориальную организацию государственной власти, характер взаимоотношений между государством в целом и составляющими его частями.

Политический (государственный) режим представляет собой в узком смысле слова систему средств и способов осуществления государственной власти, а в широком понимании - уровень гарантированности демократических прав и политических свобод личности, степень соответствия официальных правовых требований политическим реалиям, характер отношения властных структур к правовым основам государственной и общественной жизни.

Рассматривая форму правления, следует не только отграничить монархию от республики, но и, обобщая исторический опыт, выделить основные виды монархий (древневосточная, рабовладельческая, раннефеодальная, сословно - представительная, абсолютная, конституционная, парламентская, дуалистическая) и республик (рабовладельческая, демократическая, аристократическая, феодальная, парламентская, президентская, социалистическая), показать их специфику, привести соответствующие примеры.

Термин «монархия» - греческого происхождения, означает «единовластие», хотя известны и исключения. Например: в Спарте существовало два царя. Полибий называл властвование двух консулов в Древнем Риме монархией. И наоборот, лица, именовавшиеся монархами, не имели фактически их полномочий в царский период Рима. Монархии на первых порах были значительно ограничены народными собраниями или собраниями старейшин (сенатом и собранием курий в Риме). Монархию связывали лишь с исполнением военных функ-

ций, позднее - жреческих и судебных. Наследственность не являлась существенным признаком монархии.

Период расцвета монархии - это рубеж Нового времени. Именно тогда четко проявилось отличие монархии от республиканской формы правления, появились важнейшие ее разновидности: монархия абсолютная, неограниченная, монархия конституционная, ограниченная общенародным представительством (парламентом).

Независимо от разновидностей можно выделить следующие общие черты монархической формы правления:

- во главе государства находится монарх;

- наследуемый порядок преемственности верховной власти;

- монарх не несет никакой юридической ответственности за свои действия;

- монарх выступает источником всякого права, только с его волеизъявления любые постановления приобретают силу закона;

- монарх находится во главе исполнительной власти;

- от его имени творится правосудие, ему принадлежит право помилования.

Республика как форма правления, в отличие от монархии, единственным источником власти признает народное большинство. Само происхождение термина «республика» связано с народом. Цицерон считал государство «делом народа». Власть в республике осуществляется избранными народом на определенный срок представительными органами.

История государственно-организованного общества знает несколько разновидностей республиканской формы правления:

- демократическая республика в Афинском государстве (V - IV вв. до н.э.);

- аристократическая республика в Спарте (V - IV вв. до н.э.);

- города - республики (Флоренция, Генуя, Венеция - в Италии, Новгород и Псков - в России).

Эра капитализма породила парламентскую и президентскую республики. Необходимо уяснить характерные черты каждой из них.

В классической парламентской республике правительство формируется партиями, обладающими большинством или даже меньшинством в парламенте, несет перед парламентом политическую ответственность. В случае необходимости, парламент может объявить правительству вотум недоверия (Италия, Индия, Германия и др.). Президент такой республики избирается либо парламентом, либо расширенной коллегией членов парламента. Формально он может обладать большими полномочиями, однако является лишь номинальным главой государства.

В классической президентской республике президент одновременно является и главой государства и главой исполнительной власти. Он выбирает министров, парламент не вправе отправить их в отставку. Президент избирается населением и непосредственной ответственности перед парламентом не несет.

Республиканская форма правления (независимо от ее разновид­ностей) обладает следующими признаками:

- выборность органов государственной власти на определенный период и их коллегиальный характер;

- наличие выборного на определенный срок главы государства;

- производный характер государственной власти от власти суверенного народа;

- юридическая ответственность главы государства.

Рассматривая формы государственного устройства, можно использовать метод сравнительного анализа. Традиционно выделяют простые и сложные государства.

Унитарное государство - это единое, цельное, неделимое образование. Каждая его составная часть обладает одинаковыми правами, представительством в государственных органах.

Федерация - это сложное государство, представляющее собой союз нескольких полусуверенных государств. Следует обратить внимание на то, что федерации могут основываться как на национальном, так и на территориальном принципах построения, либо сочетать в себе те и другие начала. Необходимо попытаться проследить судьбу федераций, основанных на национальном принципе.

Конфедерация - это союз суверенных государств. В отличие от федерации, конфедерации создаются для достижения определенных целей на определенный период времени. Государства, образовавшие конфедерацию, не утрачивают суверенитет, имеют собственное гражданство, системы органов власти, управления, правосудия.

Наряду с указанными формами государственного устройства в современной литературе выделяются иногда следующие: протекторат, уния, империя, фузия, союз, сообщество, содружество, доминион, автономия, инкорпорация. Студенты должны сформулировать черты, отличающие их от форм, традиционно выделяемых в отечественной науке, уделить их характеристике необходимое внимание.

При освещении политического режима постарайтесь уйти от упрощенного подхода, выражающегося в сопоставлении демократического и антидемократического режимов, в приукрашивании первого и уничижительной критике второго. Не забывайте, что демократический режим эволюционировал от рабовладельческой (ограниченной) демократии до демократии в полном смысле этого слова, складывающейся лишь в правовых государствах. Антидемократический режим тоже имеет много форм своего проявления: от крайне реакционных (тоталитарного, расистского) до более «мягких», позволявших многим государствам преодолеть кризисные явления (например, авторитарный режим генерала Де Голя во Франции, режим генерала Пиночета в Чили 70-80-х г. ХХ в.). Постарайтесь поглубже вникнуть в суть этого вопроса.

Студенту необходимо уделить внимание понятию «функции государства». Общепризнанным в юридической науке является следующее определение функции государства.

Функции государства - это основные направления его деятельности, в которых выражается сущность и социальное назначение, цели и задачи государства по управлению обществом. Следует обратить внимание, что функции государства - лишь основные направления деятельности, а не сама деятельность. Эти основные направления деятельности государства по управлению обществом определяются его сущностью и социальным назначением. Исходя из этого, государством определяются и цели – позитивный результат планомерного развития общества. Их выбор осуществляется не произвольно, а исходя из имеющихся ресурсов. К этим ресурсам относятся: экономический потенциал, людские и природные возможности, легитимность власти, нравственный и культурный уровень общества, здоровые национальные традиции, высокий уровень профессионализма кадров и др. В конечном итоге соотношение функций, целей и задач государства можно выразить формулой: что делать, зачем делать, как делать.

Студенты должны усвоить, что функции государства и значение каждой из них не остаются неизменными, их динамика определяется эволюцией сущности. Необходимо проиллюстрировать это положение примерами смены исторических типов государств с соответствующим изменением их сущности. Так, в классово-антагонистическом обществе функции государства имеют выраженный классовый характер. В современных же постиндустриальных государствах они общесоциальны.

Приступая к классификации функций государства, студенты должны иметь в виду, что деление на виды функций весьма условно. Это обусловлено их общей природой, взаимозависимостью и взаимоопределяемостью. Деление функций на виды можно произвести по нескольким основаниям. По направленности на решение внутренних или внешних задач: внутренние и внешние. По времени действия: временные и постоянные. По степени значимости в конкретных исторических условиях: основные и не основные. Исходя из сфер деятельности: правотворческая, правоисполнительная, судебная, контрольно-надзорная.

Характеризуя связь и взаимодействие, надлежит показать взаимозависимость функций в Российской Федерации, к примеру, реализация экологической функции зависит от наличия финансирования программ, уровня правового обеспечения и состояния законности в обществе, от согласованности усилий в этом направлении с другими государствами. То есть, решение экологических проблем зависит от комплексной реализации иных функций как внутренних, так и внешних.

Несмотря на специфику отдельных государств, а также изменение его сущности на разных этапах исторического развития, всякое государство в большей или меньшей степени осуществляет функции, связанные с организацией экономики, развитием науки, культуры, образования, охраной правопорядка, социальным обслуживанием населения. Особенно это относится к современным государствам. При таком подходе ученые выделяют четыре функции, которые осуществляются любым государством:

- экономическая (обеспечение нормального функционирования и развития экономики и пр.);

- политическая (обеспечение государственной и общественной безопасности, социального и национального согласия, подавления сопротивления противоборствующих социальных сил, охрана суверенитета государства от внешних посягательств и т.п.);

- социальная (охрана прав и свобод всего населения или его части, осуществление мер по удовлетворению социальных потребностей людей и т.п.);

- идеологическая (поддержка определенной, в том числе и религиозной идеологии, организация образования, поддержание науки, культуры и т.д.).

Характеризуя внутренние функции Российского государства, не следует ограничиваться лишь их перечислением. Нужно раскрыть содержание каждой, показать существующие для российского государства проблемы в их реализации, выделить основные функции в современных условиях.

Одним из важнейших направлений государственной деятельности является решение экономических задач, что создаст условия успешного достижения намеченных целей во всех иных сферах жизнедеятельности человеческого общества.

К внутренним функциям современного российского государства относятся: обеспечение народовластия; экологическая; экономическая; социальная; функция охраны прав и свобод граждан; налогообложения.

При характеристики внешних функций современного российского государства, необходимо показать их изменение по отношению к советскому периоду, вызванное сменой внешнеполитической доктрины, что объясняется стремлением России интегрироваться в мировое сообщество, признанием ряда гуманистических и общедемократических норм и принципов в международных отношениях.

К внешним функциям относятся: интеграция в мировую экономику; функция внешнеэкономического партнерства и государственной поддержки иностранных инвестиций; оборона страны; поддержка мирового правопорядка; сотрудничество с другими государствами в решении глобальных проблем современности (экологической, сырьевой, энергетической, демографической и др.).

Деление функций на внутренние и внешние во многом является условным, ведь деятельность государства внутри страны - в сферах экономики, политики, культуры и других - зависит от внешних условий, от внешнеэкономических и культурных связей.

Следует выделить два основных блока форм реализации функций государства: правовые и не правовые (организационные). Существуют различные классификации правовых форм реализации государственной власти. Наиболее распространенным является деление этих форм на правоустановительные (правотворчество), правоисполнительные и правоохранительные. Первая представляет собой деятельность субъектов государственной власти по созданию правовых норм, их изменению и отмене, вторая - по реализации предписаний правовых норм, наконец, третья - это деятельность по охране правовых норм от нарушений. Из не правовых: экономические (дотации, кредитование, регулирование цен и др.), идеологические (призывы, обращения к населению и т.п.), собственно организационные (планирование, программирование, контроль и т.п.) формы реализации функций государства.

Правовые формы представляют собой деятельность, связанную с совершением юридически значимых действий в строго определенном законом порядке. Они определяются природой субъекта государственной власти и его компетенцией в области осуществления государственно-властных полномочий.

Организационные формы осуществления функций государства - это деятельность, которая не требует полного и строгого юриди­ческого оформления, не связана с совершением юридически значимых действий, последние не влекут за собой правовых последствий. Сказанное не означает, что организационная деятельность никак не регулируется правом. Не правовые способы реализации функций государства часто реализуются через правовое регулирование. Правом здесь регламентируется лишь общая процедура совершения действий. Организационные действия не нуждаются в издании специальных юридических актов и проводятся в порядке текущей, прежде всего управленческой, деятельности.

При рассмотрении механизма государства необходимо выяснить соотношение понятий «механизм государства» и «государственный аппарат». Понятия «государственный аппарат», «государственный механизм» часто употребляются как синонимы. Однако нуж­но иметь в виду, что механизм государства более широкое понятие. Механизм государства – это система органов государства, призванных выполнять задачи и функции государства. В структуру механизма государства входят: государственный аппарат (органы государственной власти = государственные органы); государственные учреждения; государственные предприятия; местное самоуправление.

Государственный аппарат - это система взаимосвязанных между собой, основанных на общих принципах государственных органов, осуществляющих функции государства и решающих стоящие перед ними задачи.

Государственные учреждения - это такие органы государства, которые осуществляют непосредственную, практическую деятельность по выполнению функций государства в различных сфе­рах: экономической, социальной, культурной, охранительной и т.п. Очень часто считают, что государственные учреждения осуществляют социально-культурные функции в сфере науки, образования, здравоохранения.

Государственные предприятия учреждаются для осуществления хозяйственной деятельности в целях производства продукции, либо его обеспечения, выполнения различных работ и оказания многочисленных услуг для удовлетворения потребностей общества, частных лиц, извлечения прибыли.

Кроме того, во многих странах (в т.ч. и в России) получило широкое распространение местное самоуправление. Муниципальные органы (органы местного самоуправления) в своей совокупности образующие муниципальный аппарат, муниципальные учреждения и предприятия, как правило, не входят в систему государственных органов, но вместе с тем являются неотъемлемой частью механизма государства.

Студентам следует обратить внимание, что «государственные органы» и «органы государства» не тождественные понятия. Они соотносятся между собой как часть и целое. Государственные органы отличаются от других органов государства наличием государственно-властных полномочий.

Государственный орган - это структурно-обособленное звено государственного аппарата, создающееся и действующее в установленном законом порядке и наделенное определенной компетенцией для решения стоящих перед ним задач. Его признаки.

1. Создается и действует в установленном законом порядке.

2. Имеет определенную компетенцию, то есть закрепленную совокупность предметов ведения и полномочий (прав и обязанностей).

3. Наделен властными полномочиями, то есть государственный орган может издавать юридические акты, обязательные для исполнения (соблюдения) теми, кому они адресованы; осуществлять контроль или надзор за их реализацией; применять меры принуждения, убеждения, воспитания, поощрения для обеспечения реализации требований этих актов.

Кроме того, в юридической литературе выделяют и такие признаки государственного органа: 1) осуществляет от имени государства его задачи и функции посредством определенного вида деятельности в порученной области; 2) характеризуется определенной структурой, то есть строением по видам отдельных служб и численному составу; 3) имеет территориальный масштаб деятельности.

Государственные органы различаются между собой по функциям, задачам, структуре, компетенции, сферам деятельности и другим основаниям.

В зависимости от способа формирования государственные органы делятся на: 1) первичные (формируются путем выборов); 2) производные (путем назначения и т.п.).

В наиболее абстрактной, всеобщей форме структура государственного аппарата может быть представлена следующими основными видами органов (в зависимости от содержания и форм деятельности):

1. Законодательные (представительные) органы (основная функция - принятие законов, то есть нормативных правовых актов, обладающих высшей юридической силой).

2. Исполнительно-распорядительные органы (осуществляют оперативную управленческую деятельность и в рамках своей компетенции могут также издавать нормативные правовые акты).

3. Органы правосудия (система специальных государственных органов - судов).

4. Контрольно-надзорные органы (осуществляют надзор и контроль за правильной реализацией норм права). Контрольно-надзорные органы должны выявлять различные нарушения правопорядка.

На систему государственных органов в Российской Федерации значительное влияние оказывают принцип разделения властей и федеративная форма устройства нашего государства. В связи с этим в России следует различать федеральные государственные органы, а также государственные органы субъектов РФ. Успешному рассмотрению вопроса поможет Конституция РФ, в которой указаны федеральные органы Российской Федерации и закреплены основные принципы организации и деятельности всех государственных органов страны.

Президент РФ - глава государства, он является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, гарантом стабильности государственной системы. Особенность положения Президента РФ в том, что он не является органом какой-либо ветви власти, в их классическом выражении (законодательная, исполнительная, судебная). Он не возглавляет как ранее исполнительную власть. Президент как координирующий орган выделяется из всей системы разделения государственных властей, занимая специфическое положение.

Представительным и законодательным органом РФ является постоянно действующее Федеральное собрание – «парламент», состоящий из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы. Главная задача этого федерального органа - законотворчество (принятие федеральных законов). Значительное место в компетенции парламента занимает деятельность, связанная с формированием федеральных звеньев государственного аппарата.

Исполнительную власть в РФ осуществляет Правительство, состоящее из Председателя, заместителей председателя, федеральных министров. Правительство РФ – орган общей компетенции, оно возглавляет всю систему исполнительно-распорядительных органов страны. В эту систему на федеральном уровне входят центральные органы: министерства, федеральные агентства, службы, департаменты, комитеты и другие ведомства. Главная задача исполнительно-распорядительных органов - это повседневное управление, на основе законов, экономикой страны, социально-культурной сферой, различными отраслями хозяйства России.

Судебная власть в РФ осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Судебную систему России составляют: Конституционный суд, Верховный суд, Высший арбитражный суд и иные федеральные суды Российской Федерации. Верховный суд РФ возглавляет систему судов общей юрисдикции, которые осуществляют свою деятельность посредством уголовного, гражданского, административного судопроизводства. Студентам необходимо знать виды судов этой системы от высшего до низшего звена (включая суды, функционирующие на уров­не субъектов РФ, военные и мировые суды).

Систему арбитражных судов в России возглавляет Высший арбитражный суд - в юрисдикции этой системы судов находится решение хозяйственно-экономических споров.

К контрольно-надзорным органам в Российской Федерации относятся: а) Конституционный суд; б) прокуратура; в) инспекции (например, налоговая). Конституционный суд РФ является органом конституционного надзора и следит за тем, чтобы издаваемые в России нормативно-правовые акты соответствовали Конституции РФ. В России сформировалась единая централизованная система органов прокуратуры и подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяется Федеральным законом.

Студенты также должны знать виды государственных органов субъектов Российской Федерации.

Особенностью функционирования местного самоуправления в РФ является то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, но входят в структуру механизма государства, поскольку их деятельность направлена на выполнение задач и функций государства.

Далее необходимо назвать и охарактеризовать основные принципы, как организации, так и деятельности государственного аппарата России.

Принцип разделения властей - выделяют государственную власть как власть законодательную, исполнительную и судебную. Разделение властей выражается в разграничении компетенции, взаимном контроле, в системе сдержек и противовесов и направлено на то, чтобы препятствовать возможным злоупотреблениям. Принцип разделения властей не абсолютен, государственно-правовые формы его реализации зависят от национальных традиций, от конкретной социально - экономической и политической ситуации.

Аппарат государства, построенный на основе принципа разделения властей, характеризуется следующими организационно-правовыми чертами:

- единая суверенная власть принадлежит народу;

- отсутствие органа, в котором бы сконцентрировалась вся полнота государственной власти;

- относительная независимость трех ветвей государственной власти и реализующих ее государственных органов;

- система сдержек и противовесов, которые ограничивают власть каждого органа государства и препятствуют сосредоточению власти в рамках какой-либо ветви власти в ущерб другим.

Заслуживают внимания и другие принципы. Так, принцип демократизма предполагает вовлечение народных масс в управление государством с сочетанием профессионализма в деятельности государственного аппарата. Существует две основные формы демократизма: непосредственная (выборы, референдум) и представительная - через органы (государственные и муниципальные) государства.

Интернационализм предполагает учет интересов разных наций и народностей в организации государственного аппарата.

Законность - требование соблюдения правовых норм всеми и повсеместно.

Научный подход в организации и деятельности государственного аппарата предполагает обоснованность, планомерность, своевременность и т.д.