Методичні вказівки до вивчення теми

 

При вивченні даної теми необхідно зрозуміти мету, завдання, основні засади організації та інструменти міжбюджетних відносин. Особливу увагу доцільно звернути на механізм функціонування міжбюджетних трансфертів та порядок їх розрахунку.

Необхідність організації міжбюджетних відносин пов’язана із запровадженням децентралізованого управління і розподілом повноважень для здійснення урядових функцій.

Для розуміння сутності розподілу делегованих державних повноважень між різними рівнями місцевого самоврядування, доцільно розподілити відповідні видатки за наступними групами:

Перша група – видатки, пов’язані з функціонуванням бюджетних установ, які забезпечують часткове виконання мінімальних соціальних послуг, гарантованих державою і розташованих найближче до споживачів (медичні пункти, амбулаторії, початкові школи, сільські та селищні клуби тощо).

Друга група – видатки, пов’язані з функціонуванням бюджетних установ, які забезпечують мінімальні соціальні послуги, гарантовані державою для всіх громадян України відповідно до норм та стандартів, визначених державою (середні школи, лікарні широкого профілю, клуби, палаци культури, бібліотеки, стадіо­ни тощо).

Третя група – видатки, пов’язані з функціонуванням бюджетних установ, які забезпечують гарантовані державою мінімальні соціальні послуги для окремих категорій громадян, або видатки на виконання спеціальних програм, потреба в яких існує в усіх регіонах України (школи-інтернати, спеціалізовані лікарні, облас­ні бібліотеки, театри, філармонії тощо).

Видатки першої групи забезпечуються радами міст, селищ, сіл відповідно до виділених державою бюджетних ресурсів.

Видатки другої групи в повному обсязі забезпечуються міськими радами міст обласного значення та районними радами, які виступають з цих питань від імені територіальних громад міст, селищ, сіл, що передали їм делеговані державні повноваження.

Видатки третьої групи забезпечуються в повному обсязі обласними радами.

Процес децентралізації державної влади має супроводжуватися передаванням частини керівних повноважень по вертикалі управління, розширенням самостійності у вирішенні проблем соціально-економічного розвитку території місцевими органами влади. Це зумовлює необхідність запровадження та забезпечення чіткого та ефективного функціонування системи міжбюджетних відносин.

Міжбюджетні відносини – це сукупність правовідносин між державою, АРК Крим та органами місцевого самоврядування щодо розмежування фінансових ресурсів між видами бюджетів та органів влади для забезпечення виконання функцій, передбачених Конституцією України та законами України.

Бюджетним Кодексом запровадженні нові засади побудови міжбюджетних відносин в Україні:

1) розмежування видів видатків між видами бюджетів і відповідальність за їхнє фінансування та виконання;

2) порядок вирівнювання спроможності місцевих бюджетів за рівнем надання бюджетних послуг, для чого застосовується фінансовий норматив у розрахунку на одного мешканця;

3) розмежування видів доходів місцевих бюджетів на доходи, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів з державного бюджету, та доходи, що не враховуються;

4) прозорий та простий порядок розподілу міжбюджетних трансфертів, диференціація видів трансфертів на умовні та безумовні;

5) компенсація втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень внаслідок наданих державою податкових пільг.

Об’єктом міжбюджет­них відносин виступають фінансові ресурси, що розподіляються між бюджетами різних рівнів для усунення диспропорцій в економічному розвитку регіонів. Таким чином, міжбюджетні відносини об’єктивно зумовлені тим, що, як і будь-які фінансові відносини, виникають через суспільну потребу в перерозподілі бюджетних ресурсів на користь бюджетів, що в меншій мірі забезпечені чи мають у цей час більшу потребу в коштах.

Основна мета міжбюджетних відносин полягає у встановленні справедливого розподілу публічних фінансів, забезпеченні відповідності між закріпленими за бюджетами видатками та ресурсами, які повинні використовуватись для виконання цих видатків.

Основними завданнями міжбюджетного компоненту в Україні є:

- здійснення чіткого розподілу видатків між державою і місцевими бюджетами, а також між рівнями місцевих бюджетів з метою посилення їх відповідальності за ефективність видатків;

- забезпечення більшої стабільності та передбачуваності надходження коштів до місцевих бюджетів;

- встановлення суворого бюджетного обмеження загального обсягу видатків місцевих бюджетів;

- створення дієвих стимулів для органів місцевого самоврядування до ефективного витрачання коштів;

- звільнення місцевих бюджетів від необхідності фінансування централізованих соціальних програм;

- здійснення вирівнювання, за допомогою якого може бути досягнуто справедливого розподілу бюджетних коштів між усіма бюджетами країни;

- спрощення механізму контролю за трансфертами;

- встановлення суворих обмежень запозичень державного і місцевого бюджетів.

У процесі реалізації зазначених завдань формується система органів управління потоками бюджетних ресурсів, до компетенції яких належить право вирішення питань про розміри, напрями, терміни, механізми використання цих ресурсів. Взаємозв’язок органів влади і управління виявляється в необхідності фінансування єдиних суспільних потреб, у кількісному і якісному розмежуванні бюджетних ресурсів між адміністративно-територіальними одиницями і по вертикалі державного управління. У процесі перерозподілу фінансових ресурсів бюджетною системою виділяються такі основні типи відносин між бюджетами різних рівнів (рис. 6.1):

1) розподіл витрат відповідно до розподілу повноважень між виконавчою державною владою та органами місцевого самоврядування;

2) забезпечення місцевих бюджетів дохідними джерелами для виконання власних і делегованих державою фінансових зобов’язань;

3) перерозподіл через Державний бюджет фінансових ресурсів від «багатих» у фінансовому розумінні регіонів «бідним»;

4) формування умов для збільшення зацікавленості органів місцевого самоврядування в мобілізації доходів;

5) використання у процесі виконання бюджету різних форм і методів взаємодії між Державним і місцевим бюджетами.

Рис. 6.1. Сфера дії міжбюджетних відносин в Україні

Основною формою організацій міжбюджетних відносин виступають міжбюджетні трансферти. Трансфертні платежі – це передача доходів, які не потребують будь-яких прямих відповідних послуг економічного характеру. Бюджетні трансферти – це трансфертні платежі, які передаються бюджетам. Відтак, міжбюджетні трансферти – це кошти, які безоплатно і безповоротно передаються з одного бюджету до іншого (п. 32 ч. 1 ст. 2 Бюджетного кодексу України).

Згідно із зазначеною статтею Бюджетного кодексу міжбюджетні трансферти поділяються на наступні види:

1. Дотація вирівнювання. Згідно з міжнародною термінологією бюджетна дотація – незв'язаний, загальний, безумовний, генеральний трансферт.Дотація вирівнювання та зворотне їй вилучення коштів надається бюджетам нижчого рівня і визначається як перевищення обсягу делегованих видатків над відповідними визначеними бюджетним кодексом доходами бюджетів. Вилучення здійснюється у протилежному напрямку. Отже, дотація вирівнювання і вилучення коштів є формою бюджетного регулювання, спрямованого на забезпечення збалансованості бюджетів усіх рівнів.

2. Субвенція. Бюджетна субвенція розглядається як зв'язаний, спеціальний, умовний трансферт, який надається при певній участі у фінансуванні з боку отримувача.

Субвенції можуть бути надані:

- з державного бюджету (на здійснення програм соціального захисту, на компенсацію втрат доходів місцевих бюджетів внаслідок надання пільг, встановлених державою на виконання інвестиційних проектів, інші субвенції цільового характеру);

- з місцевого бюджету (на утримання об’єктів спільного користування чи ліквідацію наслідків їх негативної діяльності, на виконання власних повноважень територіальних громад, сіл, селищ і міст, на здійснення інвестиційних проектів та інші субвенції).

Встановлено також певний механізм регулювання міжбюджетних відносин між бюджетами районів та бюджетами міст обласного значення, що є центрами цих районів. Бюджетним Кодексом України передбачено як договірне врегулювання відносин, так і зобов’язання по передачі коштів у випадку, якщо бюджетні установи району не можуть в повній мірі забезпечити надання суспільних послуг.

Як бюджетні дотації, так і субвенції мають надаватися на єдиних для всіх суб’єктів міжбюджетних відносин засадах з використанням простої і зрозумілої методики. Це дасть змогу усунути таку суттєву ваду, як непрозорість системи бюджетного регулювання в цілому і порядку надання фінансової допомоги місцевим бюджетам зокрема.

Першим кроком на шляху до створення чіткої та зрозумілої системи надання бюджетних трансфертів став перехід до визначення обсягів видатків місцевих бюджетів за основними напрямами делегованих повноважень на основі узагальнених нормативів бюд­жетної забезпеченості в розрахунку на душу населення. Це стосується таких видатків, як охорона здоров’я, освіта (на одного учня), соціальний захист, компенсації органам самоврядування за виконання делегованих повноважень, культура, фізична культура і спорт.

Нині у процесі розрахунку обсягів міжбюджетних трансфертів застосовуються наступні показники:

1. Фінансовий норматив бюджетної забезпеченості – визначається діленням загального обсягу фінансових ресурсів, що спрямовуються на реалізацію бюджетних програм на кількість мешканців або споживачів соціальних послуг. В основу розрахунку нормативів бюджетної забезпеченості покладені такі соціальні показники, як забезпеченість регіону населення кадрами відповідних професій (лікарі, педагоги, соціальні працівники тощо), норми забезпечення продуктами харчування, товарами широкого вжитку, послугами та ін. Нормативи бюджетної забезпеченості розраховуються окремо по кожній з бюджетних галузей (видів суспільних послуг), що сприяє обґрунтованому розподілу ресурсів у галузевому розрізі.

Фінансові нормативи бюджетної забезпеченості коригуються за допомогою коефіцієнтів, що враховують відмінності у вартості надання соціальних послуг в залежності:

а) від кількості населення відповідного регіону;

б) від соціально-економічних, демографічних, кліматичних, екологічних та інших особливостей адміністративно-територіальних одиниць.

Коригуючи коефіцієнти затверджуються Кабінетом Міністрів України.

2. Обсяги міжбюджетних трансфертів (дотації вирівнювання) – визначаються за формулою як різниця між розрахунковим обсягом видатків, прогнозним показником обсягу доходів із застосуванням коефіцієнту вирівнювання.

, де:                                                                    (6.1)

 обсяг дотації вирівнювання, що передається місцевим бюджетам з державного бюджету (і навпаки);

 розрахунковий обсяг видатків адміністративно-територіальної одиниці;

 кошик доходів, що враховується при розрахунку міжбюджетних трансфертів;

 коефіцієнт вирівнювання, має значення в межах від 0,6 до 1, залежно від зростання обсягу коштів, що передаються з бюджету в плановому році у відсотках, порівняно з роком, що передує плановому.

Розрахунок прогнозного показника кошику доходів здійснюється шляхом застосування індексу відносної податкоспроможності відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Він розраховується на основі зведених даних про фактичні надходження відповідних податків, зборів до місцевих бюджетів за три останні бюджетні періоди перед тим роком, у якому формувалися показники бюджету на плановий бюджетний період. Одержана середня сума податкових надходжень ділиться на кількість населення в кожному місті чи районі.

Головна функція цього індексу полягає у розрахунку доходного потенціалу всіх місцевих бюджетів. Для кожного міста чи району цей індекс співвідноситься із середнім показником на душу населення по країні.

Після встановлення індексів відносної податкоспроможності очікувані доходи територіальної громади розраховуються як добуток відповідного індексу та прогнозованих доходів на душу населення.

Розглянувши міжнародний досвід у різних сферах виконання капітальних бюджетів, перейдемо до процедур, які застосовуються в Україні. Постановою Кабінету Міністрів України 2003 р. за №256 затверджено «Порядок фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенції з державного бюджету». Постановою також передбачено запровадження головними розпорядниками бюджетних коштів місцевих бюджетів персоніфікованого обліку отримувачів за видами пільг ветеранам війни і праці, допомоги сім'ям з дітьми, додаткових виплат населенню на покриття витрат з оплати житлово-комунальних послуг, компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян.

Зазначеним Порядком визначено механізм фінансування видатків місцевих бюджетів на виконання державних програм соціального захисту населення. Пункт 4 статті 89 Бюджетного кодексу України визначає програми, які фінансуються за рахунок субвенції з державного бюджету, зокрема:

- пільги ветеранам війни і праці;

- допомогу сім'ям з дітьми;

-  додаткові виплати населенню на покриття витрат з оплати житлово-комунальних послуг;

- компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян.

Фінансування зазначених видатків здійснюється в межах обсягів, передбачених у місцевих бюджетах. При цьому фінансування додаткових соціальних гарантій місцевих органів влади за рахунок субвенції забороняється.

Місцеві програми соціального захисту окремих категорій населення в розрахунок міжбюджетних трансфертів не включаються і фінансуються за рахунок доходів, що не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів.

Відповідно до розпису асигнувань державного бюджету, Державне казначейство перераховує суми субвенції два рази на місяць (5-го та 25-го числа). Щомісячні суми субвенції перераховуються на рахунки місцевих бюджетів пропорційно до обсягів субвенції, передбачених у Державному бюджеті.

Головні розпорядники коштів місцевих бюджетів до 15-го числа місяця, що настає за звітним, звіряють розрахунки з підприємствами-постачальниками та передають відповідні акти місцевим фінансовим органам. Останні на підставі отриманих актів готують реєстри нарахованих сум та направляють їх Міністерству фінансів Автономної Республіки Крим, фінансовим управлінням до 20-го числа цього ж місяця.

Міністерство фінансів Автономної Республіки Крим, фінансові органи облдержадміністрацій після отримання коштів субвенції розподіляють їх пропорційно до нарахованих сум і протягом трьох операційних днів надають органам Державного казначейства платіжні доручення на перерахування субвенції бюджетам нижчих рівнів. Протягом операційного дня органи Державного казначейства зараховують визначені суми на рахунки місцевих бюджетів, які, в свою чергу, перераховують їх протягом одного операційного дня головним розпорядникам коштів для здійснення відповідних платежів.

Головні розпорядники бюджетних коштів у п’ятиденний термін здійснюють розрахунки з постачальниками відповідних послуг. При цьому погашення кредиторської заборгованості, яка утворилася на початок року, проводиться першочергово.

Головні фінансові управління відстежують фактичну кредиторську заборгованість міських та районних бюджетів по відшкодуванню субвенції з урахуванням її обсягу, передбаченого у відповідних бюджетах. В разі необхідності (виникнення дисбалансу) здійснюють перерозподіл обсягів субвенції між міськими та районними бюджетами, виходячи з фактично нарахованих обсягів пільг, субсидій та допомоги населенню. Узагальнені матеріали про фактично нараховані та відшкодовані пільги ветеранам війни та праці, допомоги сім'ям з дітьми, додаткові виплати населенню на покриття витрат з оплати житлово-комунальних послуг, компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян подають Міністерству фінансів України до 25 числа місяця, наступного за звітним кварталом.

Міністерство фінансів України здійснює моніторинг відповідності передбачених обсягів субвенції фактичному обсягу нарахованих та відшкодованих сум. У разі потреби вносить Кабінету Міністрів України пропозиції щодо перерозподілу обсягів субвенції між бюджетами Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя, виходячи з фактично нарахованих обсягів. Кабінет Міністрів України за погодженням з Комітетом Верховної Ради України з питань бюджету здійснює, відповідно до статті 34 Закону України, зазначений перерозподіл.

Відповідно до проведеного перерозподілу, Міністерство фінансів Автономної Республіки Крим, фінансові органи обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій вносять до відповідних рад пропозиції щодо уточнення обсягів субвенції для міст та районів.