Методичні вказівки до вивчення теми

Метою вивчення даної теми є засвоєння студентами теоретичних положень щодо організації та конституційних гарантій надання державних і громадських послуг, забезпечення фінансування делегованих повноважень органами місцевого самоврядування, джерел та напрямів фінансування їх власних повноважень. Необхідною умовою для розуміння питань даної теми є набуття студентами практичних навичок м оніторинг у та аналіз у виконання місцевого бюджету за видатками.

 

Основним Законом України – Конституцією України передбачено певні гарантії з надання громадських (публічних) послуг органами місцевого самоврядування. Так, за вимогами Конституції:

1) держава створює умови для здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізує програми професійно-технічного навчання, підготовки й перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб. Також гарантується щотижневий відпочинок, а також оплачувана щорічна відпустка, соціальний захист, що включає право на забезпечення громадян у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках.

2) Конституція гарантує надання державою та органами місцевого самоврядування певним категоріям населення (які потребують соціального захисту) житла на безоплатній основі або за доступну плату.

3) Гарантується також і умовно-безкоштовна охорона здоров'я, яка забезпечується державним або місцевим (у вигляді делегованих повноважень) фінансуванням відповідних соціально-економічних, медико-санітарних і оздоровчо-профілактичних програм. Державою також має забезпечуватись ефективне й доступне для всіх громадян медичне обслуговування. У державних і комунальних закладах охорони здоров'я медична допомога має надаватися безоплатно, але рівень безоплатних медичних послуг обмежується рівнем відповідного фінансування з певного місцевого бюджету. Держава також має дбати і про санітарно-епідемічне благополуччя.

4) За рахунок бюджетних видатків здійснюється утримання та виховання дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування.

5) За Конституцією, в нашій країні повна загальна середня освіта є обов'язковою і її доступність також забезпечується за допомогою бюджетного фінансування з відповідного рівня бюджету. Гарантується безоплатність та доступність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах.

6) За допомогою фінансування із відповідного бюджету забезпечується розвиток науки, збереження історичних пам'яток та інших об'єктів, які становлять культурну цінність, тощо.

7) Право громадян на передбачену в певних випадках безоплатну правову допомогу та й інші гарантії соціальних, економічних і політичних прав громадян України так само забезпечуються із відповідних бюджетів.

Перелік конституційних гарантій громадян України є досить широким. Він засвідчує необхідність збереження в державі досить високого рівня державних витрат, що є надзвичайно складним завданням. Так, за розрахунками західних науковців, єфективним використанням видаткової частини бюджету будь-якого рівня вважається таке, коли на фінансування конституційних гарантій громадян із відповідного бюджету виділяється не більше 1/3 загальної видаткової частини такого бюджету. У нашій державі ми можемо спостерігати картину, коли майже вся видаткова частина відповідного бюджету іде на фінансування конституційних гарантій громадян, і практично відсутнє фінансування інестиційної складової місцевої економіки органами місцевого самоврядування

Розподіл функціональних повноважень між різними рівнями влади і управління є основою для розмежування видатків між державою і місцевими бюджетами.

Відповідно державні видатки поділяються на:

1. На здійснення неделегованих державних повноважень, які спрямовуються на забезпечення конституційного ладу і суверенітету України і не можуть бути передані на виконання місцевому самоврядуванню. До них належать: видатки на державне управління, судову владу, міжнародну діяльність, національну оборону, правоохоронну діяльність, обслуговування державного боргу, проведення загальнодержавних виборів та референдумів, державні економічні програми тощо. Такі види фінансування виконуються за рахунок коштів державного бюджету.

2. Видатки на здійснення делегованих державних повноважень, які визначаються функціями держави і передаються місцевому самоврядуванню для забезпечення найбільш ефективного їх використання. Така передача доцільна з урахуванням критеріїв повноти надання суспільних послуг і наближення їх до безпосереднього споживача.

3. Видатки на здійснення власних повноважень органів місцевого самоврядування, тобто видатки на реалізацію прав, обов’язків, та функцій органів місцевої влади, які носять місцевий характер.

На сьогодні держава застосовує практику делегування органам місцевого самоврядування вагомої частини повноважень на виконання зобов’язань за конситуційними гарантіями.

Делеговані повноваження, за якими передбачаються безпосередні фінансові витрати місцевої влади, це:

- забезпечення надання державних субсидій сім’ям, які мають дітей;

- ведення державного земельного кадастру;

- проведення експертизи новозбудованих об’єктів;

- організація охорони, реставрації і використання пам’ятників архітектури й містобудування, природних ландшафтів;

- організація прикордонної (прибережної) торгівлі;

- вирішення у встановленому порядку питань соціального захисту населення, охорони й опіки,

- організація територіального планування;

- проведення оплачуваних громадських робіт для осіб, зареєстрованих як безробітних;

- вирішення питань створення особовому складові Міністерства внутрішніх справ України належних умов для служби та відпочинку;

- створення на власній матеріально-технічній і фінансовій базі місцевих дружин охорони

Конституцією України визначено, що делеговані повноваження надаються лише законом. Конституцією України встановлено також два способи фінансування делегованих державою повноважень органам місцевого самоврядування:

- за рахунок коштів Державного бюджету України

- за рахунок передачі органу місцевого самоврядування доходів від загальнодержавних податків та об’єктів загальнодержавної власності на певні делеговані повноваження.

Делеговані видатки поділяються на 3 групи:

1. видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують першочергове надання соціальних послуг, гарантованих державою найближчих до споживачів. Такі видатки здійснюються з бюджетів міст, селищ, сіл.

2. Видатки на фінансування бюджетних установ та заходів для окремих категорій громадян або фінансування програм, потреба в яких існує в усіх регіонах України. Ці видатки здійснюються з бюджету АРК Крим та обласних бюджетів.

3. Видатки на фінансування основних соціальних послуг, гарантованих державою для всіх громадян України (здійснюються з бюджетів міст республіканського та обласного значення, а також районних бюджетів).

Перелік делегованих видатків:

1. на утримання органів місцевого самоврядування;

2. на освіту (дошкільну, загальну-середню);

3. на охорону здоров’я (первинну, медико-санітарну, амбулаторно-поліклінічну та стаціонарну допомогу);

4. соціальний захист і соціальне забезпечення (допомога сім’ям з дітьми, пільги ветеранам війни і праці, компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян, державної програми підтримки будівництва житла для окремих категорій громадян);

5. видатки на культуру і мистецтво (державні культурно-освітні та театрально-видовищні програми, утримання театрів, бібліотек, музеїв, будинків культури);

6. на фізичну культуру і спорт (державні програми розвитку спорту, утримання ДЮС шкіл, фінансова підтримка організацій фізкультурно-оздоровчої спрямованості) тощо.

Делеговані видатки враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів. Джерелами їх фінансування виступають закріплені доходи.

Видатки на здійснення власних повноважень органів місцевого самоврядування фінансуються за рахунок власної дохідної бази місцевих бюджетів і не враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів.

До видатків бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень належать видатки на:

1) органи місцевого самоврядування міст, сіл, селищ у частині виконання ними власних повноважень;

2) місцеву пожежну охорону;

3) позашкільну освіта;

4) соціальний захист та соціальне забезпечення:

а) програми місцевого значення з питань дітей, молоді, жінок, сім'ї;

б) місцеві програми соціального захисту окремих категорій населення;

5) місцеві програми розвитку житлово-комунального господарства та благоустрою населених пунктів;

6) культурно-мистецькі програми місцевого значення;

7) програми підтримки засобів масової інформації місцевого значення;

8) місцеві програми з розвитку фізичної культури і спорту;

9) типове проектування, реставрацію та охорону пам'яток архітектури місцевого значення;

10) транспорт, дорожнє господарство:

а) регулювання цін на послуги метрополітену за рішеннями органів місцевого самоврядування;

б) експлуатацію дорожньої системи місцевого значення (в тому числі ро­боти, що проводяться спеціалізованими монтажно-експлуатаційними підрозділами міліції);

в) будівництво та утримання доріг місцевого значення;

11) обслуговування боргу органів місцевого самоврядування;

12) програми природоохоронних заходів місцевого значення;

13) фінансування інших програм, затверджених відповідною радою згідно з законодавством.

Передача видатків на виконання власних повноважень між місцевими бюджетами. Територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об’єд­ну­вати на договірних засадах кошти відповідних бюджетів для виконання власних повноважень.

Міські (міст республіканського та міст обласного значення) ради та районні ради можуть передати видатки на виконання всіх або частини власних повноважень Верховній Раді Автономної Республіки Крим чи обласній раді з передачею відповідних коштів до бюджету Автономної Республіки Крим чи до обласного бюджету у вигляді бюджетного трансферту.

Сільські, селищні та міські (міст районного значення) ради можуть передавати видатки на виконання всіх або частини власних повноважень районній раді чи раді іншої територіальної громади з передачею коштів до відповідного бюджету у вигляді бюд­жетного трансферту.

Процес планування і виконання місцевих бюджетів за видатками здійснюється за наступними етапами:

1. аналіз зведених показників про виконання бюджету за видатками за попередній період. Дає змогу визначити очікувані видатки і виключити такі, яких не буде у плановому році.

2. Складання бюджетних запитів. Бюджетний запит – це документ, підготовлений розпорядником бюджетних коштів, що містить пропозиції і відповідні обґрунтування щодо обсягу коштів, необхідних для його діяльності на наступний бюджетний період.

Складання бюджетних запитів починається з доведення головних розпорядників бюджетних коштів інструкції з підготовки бюджетних запитів. В бюджетних запитах повинна міститись наступна інформація:

- бюджетна класифікація, що відповідає конкретній установі та програмі;

- сума фактичних видатків минулого року;

- обсяги видатків поточного року;

- граничний обсяг видатків на поточний рік;

- суму запиту на відповідну програму на бюджетний рік;

- сума додатково необхідних коштів;

- прогноз видатків на 2 наступних роки;

- характеристика мережі і штату бюджетних установ.

До бюджетного запиту подаються пояснення, щодо запланованих бюджетних програм.

3. Встановлення бюджетних асигнувань розпорядникам бюджетних коштів на основі затвердженого бюджетного розпису.

Бюджетний розпис – затверджений розподіл бюджетних призначень (повноважень на фінансування) у вигляді графіку виділення фактичних коштів протягом року.

4. Затвердження кошторисів розпорядників бюджетних коштів.

Бюджетний розпис являється основою для складання кінцевого кошторису. В кошторисі розподіляються бюджетні повноваження (призначення) між розпорядниками нижчого рівня в межах розпорядника вищого рівня. Кінцевий кошторис є головним документом бюджетної установи, який передбачає розподіл видатків за конкретними їх статтями і надає повноваження на отримання відповідного фінансування цих видатків.

5. Взяття бюджетних зобов’язань.

В першу чергу головний розпорядник бюджетних коштів повинен забезпечити проведення видатків щодо захищених статей бюджету. Такими першочерговими видатками є видатки на оплату праці, комунальні послуги, придбання предметів постачання та обладнання протягом року.

Придбання товарів і послуг здійснюється на тендерній основі, що є вирішальним для більш ефективного та економного використання бюджетних коштів. Взяття бюджетних зобов’язань реалізується шляхом розміщення замовлень на товари і обладнання, укладання договорів, організацію поставки товарів. Головним завданням на цій стадії є забезпечення контролю з метою недопущення перевищення обсягів видатків, затверджених у кошторисі.

6. Отримання товарів, робіт і послуг. Розпорядники здійснюють контроль за фактичним отриманням замовлених ТМЦ. На даному етапі здійснюється контроль поставки, звірка замовлень, порівняння з первинними зобов’язаннями.

7. Здійснення платежів. Після доставки та перевірки ТМЦ розпорядник дає розпорядження про здійснення оплати, фінансовий відділ розпорядника здійснює платіж.

8. Використання товарів, робіт і послуг на виконання бюджетних програм здійснюється за цільовим призначенням.

Аналіз виконання місцевого бюджету за видатками здійснюють шляхом порівняння затверджених показників видаткової частини бюджету з обсягом касових видатків за звітом відповідного бюджетного періоду. Аналізуються такі показники звіту місцевого бюджету за видатками:

- обсяг видатків загального фонду;

- обсяг видатків спеціального фонду;

- обсяг видатків за кожним головним розпорядником бюджетних коштів (розпорядником);

- показники виконання бюджету за економічною класифікацією;

- показники за мережею, штатами та контингентами;

- стан дебіторської та кредиторської заборгованості;

- стан міжбюджетних розрахунків;

- обсяг здійснених запозичень;

- використання резервного фонду (якщо його створено за рішенням КМУ).

Поряд з аналізом загальних показників виконання місцевого бюджету за видатками відповідного бюджетного періоду здійснюють аналіз діяльності головного розпорядника бюджетних коштів щодо використання бюджетних коштів та якості надання населенню соціальних послуг.

Аналізуються звітні дані про витрачання власних коштів бюджетних установ на предмет відповідності цільовому призначенню цих коштів, їх ефективності та економного використання.

Безпосереднім предметом аналізу є затверджений кошторис. За вимогами Бюджетного кодексу України суми видатків мають не перевищувати обсяги затвердженого бюджету і не спричиняти значних відхилень від його затвердженої структури протягом року.

Моніторинг виконання місцевого бюджету здійснюється у напрямках:

1. у точнення базового плану видатків. Уточнений план дає можливість сформувати схеми використання бюджетних коштів в особливих умовах поточного року, які можуть скластися після затвердження бюджету та кошторису.

2. Формування звіту про фактичні видатки порівняно з квартальним планом. Бюджетне управління чи фінансовий відділ на місцевому рівні здійснює моніторинг квартальних обсягів видатків порівняно з річним планом, щоб передбачити проблеми майбутніх кварталів.

3. Формування місячного бюджетного звіту. Учасники бюджетного процесу на місцевому рівні здійснюють моніторинг бюджетної звітності з метою виявлення нездійснених видатків та заборгованості. При цьому виявляються та фіксуються неоплачені замовлення та угоди, які вимагатимуть платежів. Ця заборгованість виникає протягом усього року, вона не запланована на початку і може призвести або до боргу, або до дефіциту. Тому важливо формувати щомісячні бюджетні звіти для оперативного виявлення такої заборгованості.

4. Здійснення управлінського обліку (облік у витрат).

Запровадження обліку витрат необхідно для:

1) встановлення точних сум платежів за платні послуги;

2) оцінки рішень щодо укладення угод на надання конкретних послуг;

3) обґрунтування бюджетів з точки зору вартості за одиницю при оцінці наданих послуг (запити на основі результатів діяльності);

4) визначення графіка роботи.

Важливе значення в управлінському обліку має р озмежування витрат за видами. У світовій практиці існує два види витрат у плані виконання відповідного місцевого бюджету: прямі й непрямі.

Прямі витрати включають роботу, матеріали та обладнання, які змінюються залежно від виду роботи. Непрямі, або накладні, витрати, такі як офісна підтримка, телефонний зв'язок, відрядження, час керівника управління та додаткові виплати, не змінюються прямо, залежно від роботи. Ці витрати накопичуються і розподіляються пропорційно на певному рівні управління.

5. Проведення оцінки результатів моніторингу та аналізу відхилень. Протягом відповідного бюджетного року бюджетне управління чи відділ на місцевому рівні здійснює моніторинг відхилень фактичних видатків від запланованих у місцевому бюджеті. Для повної картини дане управління (відділ) також здійснює моніторинг відхилень за минулий рік (рік до року) і квартальних відхилень.

Аналіз та моніторинг витрат часто здійснюється з періодичним залученням консультантів з бухгалтерських фірм або внутрішніх підрозділів з використанням більш неформальних методів, які ґрунтуються на існуючих бюджетних та бухгалтерських даних та передбачають огляд операцій за такими документами: контракти, закупівельні відомості, рахунки та платіжні відомості.