Тема 7. Організація бюджетного процесу на місцевому рівні

Методичні вказівки до вивчення теми

У процесі вивчення даної теми доцільно детально опрацювати діючі законодавчо-нормативні матеріали, які регулюють організацію бюджетного процесу в цілому та на місцевому рівні, вивчити порядок складання, затвердження і виконання місцевих бюджетів, визначити повноваження усіх учасників бюджетного процесу

Бюджетний процес – це регламентований бюджетним законодавством процес складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання, а також контролю за дотриманням бюджетного законодавства.

Перші три стадії в структурі бюджетного процесу, а саме: складання, розгляд і затвердження являють собою бюджетне планування.

Бюджетне планування є комплексом організаційно-технічних, методичних і методологічних заходів із визначення доходів і видатків бюджетів у ході їх складання, розгляду та затвердження. Бюджетне планування базується на таких завданнях, що стоять перед органами, на які покладена функція складання проекту бюджету:

- визначення реальної величини доходів, які слід зібрати в наступному бюджетному періоді;

- обґрунтованість і визначення розмірів бюджетних видатків за кожним напрямком;

- збалансування бюджету.

Процедура бюджетного процесу починається зі складання бюджету і закінчується затвердженням звітів про їх виконання. Усі стадії бюджетного процесу повторюються систематично, щороку. Так втілюється принцип щорічності бюджету. Бюджет складається і затверджується на рік, який має назву бюджетного року, або бюджетного періоду. В Україні він збігається з календарним роком: з 1 січня до 31 грудня. Процес формування місцевого бюджету охоплює наступні етапи (рис. 7.1).

 

Рис. 7.1. Етапи формування та виконаня місцевого бюджету

Згідно зі статтею 75 Бюджетного кодексу порядок складання проектів місцевих бюджетів передбачає наступні дії учасників бюджетного процесу:

1. Міністерство фінансів України доводить Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевим державним адміністраціям, виконавчим органам відповідних місцевих рад особливості складання розрахунків до проектів бюджетів на наступний бюджетний період.

2. Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи відповідних місцевих рад зобов'язані надавати необхідну інформацію: Міністерству фінансів України для проведення розрахунків обсягів міжбюджетних трансфертів та інших показників; Комітету Верховної Ради України з питань бюджету для розгляду цих розрахунків.

3. Згідно з типовою формою бюджетних запитів, визначеною Міністерством фінансів України, та з урахуванням особливостей складання проектів місцевих бюджетів місцеві фінансові органи розробляють і доводять до головних розпорядників бюджетних коштів інструкції з підготовки бюджетних запитів.

4. Головні розпорядники бюджетних коштів організують розроблення бюджетних запитів для подання місцевим фінансовим органам у терміни та в порядку, встановлені цими органами. Головні розпорядники бюджетних коштів забезпечують своєчасність, достовірність та зміст поданих місцевим фінансовим органам бюджетних запитів, що мають містити всю інформацію, потрібну для аналізу показників проекту місцевого бюджету, згідно з вимогами місцевих фінансових органів.

5. Місцеві фінансові органи на будь-якому етапі складання і розгляду проектів місцевих бюджетів здійснюють аналіз бюджетного запиту, поданого головним розпорядником бюджетних коштів, з погляду його відповідності меті, пріоритетності, а також дієвості та ефективності використання бюджетних коштів. На основі результатів аналізу керівник місцевого фінансового органу ухвалює рішення про включення бюджетного запиту до пропозиції проекту місцевого бюджету перед поданням його на розгляд відповідно Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевим державним адміністраціям, виконавчим органам відповідних місцевих рад.

6. Виконавчі органи сільських, селищних, міських (міст районного значення) рад (крім виконавчих органів рад, для бюджетів територіальних громад яких у державному бюджеті визначаються міжбюджетні трансферти), районні державні адміністрації в містах Києві та Севастополі подають відповідно районним або міським фінансовим органам пропозиції щодо показників проектів відповідних бюджетів.

7. Територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об'єднувати на договірних засадах кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ з урахуванням статей 92 і 93 Бюджетного кодекс України.

8. У тижневий строк з дня схвалення Кабінетом Міністрів України проекту закону про Державний бюджет України Міністерство фінансів України забезпечує доведення Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевим державним адміністраціям, виконавчим органам відповідних місцевих рад розрахунків прогнозних обсягів міжбюджетних трансфертів, методики їх визначення, організаційно-методологічних вимог та інших показників щодо складання проектів місцевих бюджетів, а також пропозицій щодо форми проекту рішення про місцевий бюджет (типової форми рішення).

9. У тижневий строк з дня прийняття проекту закону про Державний бюджет України у другому читанні Кабінет Міністрів України забезпечує доведення Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевим державним адміністраціям, виконавчим органам відповідних місцевих рад визначених таким законом показників міжбюджетних відносин (включаючи обсяги міжбюджетних трансфертів для відповідних бюджетів) і текстових статей, а також організаційно-методологічних вимог щодо складання проектів місцевих бюджетів. У триденний строк з дня отримання таких документів Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні державні адміністрації доводять виконавчим органам міських (міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення) рад, районним державним адміністраціям відповідні обсяги субвенцій на здійснення державних програм соціального захисту.

Щодо процедури бюджетного планування місцевих бюджетів базового рівня, а саме: районних, міських, районних у містах, то вона є аналогічною до процедури бюджетного планування місцевих бюджетів централізованого рівня, за винятком терміну подання проекту бюджету на розгляд і затвердження радам. Для місцевих бюджетів базового рівня встановлений термін – 25 грудня.

Розгляд та затвердження підготовлених проектів місцевих бюджетів здійснюється наступним чином:

1. Складений проект бюджету Мінфін АРК подає на розгляд Раді міністрів АРК, обласні і міські (міста Київ і Севастополь) фінансові управління – державним адміністраціям.

2. У разі згоди до 10 грудня Рада міністрів АРК передає його Верховній Раді АРК, обласні і міські державні адміністрації – відповідним радам. Спочатку проекти відповідних місцевих бюджетів централізованого рівня розглядають постійні комісії, які готують висновки і зауваження щодо показників доходів і видатків бюджету. З доповіддю про проект республіканського бюджету АРК на засіданні Верховної Ради виступають міністр фінансів АРК та голова чинної комісії з питань бюджету; обласного і міського (міста Київ і Севастополь) – на засіданні сесії рад начальник фінансового управління та голова комісії з питань бюджету. У процесі обговорення беруть участь усі депутати. Проект республіканського бюджету АРК затверджується на сесії Верховної Ради АРК, обласних і міських рад тільки після затвердження проекту державного бюджету. Якщо місцевий бюджет не буде прийнято до 30 грудня, то набувають чинності показники бюджету, який передано на затвердження.

Затвердження місцевих бюджетів. Бюджет Автономної Республіки Крим, обласні і районні бюджети, міські (міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення) бюджети, інші бюджети місцевого самоврядування, для яких у державному бюджеті визначаються міжбюджетні трансферти, на наступний бюджетний період затверджуються рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідної місцевої ради не пізніше ніж у двотижневий строк з дня офіційного опублікування закону про Державний бюджет України.

Міські (міст районного значення) бюджети, районні у містах (у разі їх створення), селищні та сільські бюджети (крім бюджетів місцевого самоврядування, для яких у державному бюджеті визначаються міжбюджетні трансферти) на наступний бюджетний період затверджуються відповідно рішеннями міської, районної у місті, селищної або сільської ради не пізніше ніж у двотижневий строк з дня затвердження районного чи міського (міста Києва та Севастополя, міста республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення) бюджету.

Рішенням про місцевий бюджет визначаються:

- загальна сума доходів, видатків та кредитування місцевого бюджету (з розподілом на загальний та спеціальний фонди);

- граничний обсяг річного дефіциту (профіциту) місцевого бюджету в наступному бюджетному періоді і місцевого боргу на кінець наступного бюджетного періоду; граничний обсяг надання місцевих гарантій, а також повноваження щодо надання таких гарантій;

- доходи місцевого бюджету за бюджетною класифікацією (у додатку до рішення);

- фінансування місцевого бюджету за бюджетною класифікацією (у додатку до рішення);

- бюджетні призначення головним розпорядникам коштів місцевого бюджету за бюджетною класифікацією з обов'язковим виділенням видатків споживання (з них видатків на оплату праці, оплату комунальних послуг і енергоносіїв) та видатків розвитку (у додатках до рішення);

- бюджетні призначення міжбюджетних трансфертів (у додатках до рішення);

- розмір оборотного залишку коштів місцевого бюджету;

- додаткові положення, що регламентують процес виконання місцевого бюджету;

- перелік захищених видатків місцевого бюджету.

Звітність про виконання місцевих бюджетів визначається відповідно до вимог, встановлених діючим бюджетним законодавством, зокрема, статтею 80 Бюджетного кодексу України.

Звітність про виконання місцевих бюджетів складається Державним казначейством України, а зведені показники звітності – його територіальними органами.

Державне казначейство України складає та подає відповідним місцевим фінансовим органамзвітність про виконання місцевих бюджетів за встановленими формами. Правила складання звітності про виконання місцевих бюджетів, затверджені наказом Державного казначейства України від 8 жовтня 2004 р. № 173.

Метою складання звітності про виконання місцевих бюджетів є надання повної, правдивої та неупередженої інформації про стан виконання місцевих бюджетів користувачам для прийняття рішень. Звітність про виконання місцевих бюджетів за періодичністю складання поділяється на: місячну; квартальну; річну.

Основними формами місячної звітності про виконання місцевих бюджетів є:

1) звіт про виконання місцевих бюджетів;

2) звіт про бюджетну заборгованість;

3) звіт про надання та використання місцевими бюджетами дотацій та субвенцій, отриманих з державного бюджету;

4) інформація про виконання захищених статей видатків місцевих бюджетів;

5) інформація про використання коштів з резервного фонду.

Звітність про виконання місцевих бюджетів складається на основі даних бухгалтерського обліку. Така звітність повинна містити всю інформацію про фактичні результати операцій з виконання місцевих бюджетів, яка може впливати на рішення, що приймаються на її підставі. Зміни даних звітності внаслідок допущених помилок, що належать до поточного року, проводяться у тому звітному періоді, у якому були виявлені помилки.

Окремо органи стягнення (ДПА) надають місцевим фінансовим органам:

- місячний звіт про фактичне надходження податків і зборів та інших доходів до бюджету;

- місячний звіт про податкову заборгованість (недоїмки і передплату);

- квартальний звіт про втрати доходів внаслідок податкових пільг, про суми реструктуризованої та списаної податкової заборгованості.

Квартальний та річний звіти про виконання місцевого бюджету подаються на розгляд комісії з питань бюджету відповідної Ради і затверджуються.

Досягнення конкретних результатів місцевої бюджетної політики в значній мірі залежить від того наскільки учасник бюджетного процесу чітко знає свої завдання, несе відповідальність за бюджетні кошти і має необхідну інформацію для прийняття оперативних управлінських рішень. Компетенції та повноваження учасників бюджетного процесу визначені Конституцією України, бюджетним кодексом, Законом України «Про місцеве самоврядування» та іншим чинним законодавством у сфері бюджетних відносин.

Повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських Рад:

- складання проекту місцевого бюджету, подання його на затвердження і забезпечення виконання;

- щоквартальне подання раді звітів про хід виконання бюджету;

- підготовка і подання фінансових показників і пропозицій, необхідних для складання проектів районних і обласних бюджетів;

- встановлення порядку використання коштів і майна, що перебуває у спільній власності територіальної громади;

- об’єднання коштів інших місцевих бюджетів або спільного фінансування комунальних підприємств, населення і бюджетних коштів на будівництво, розширення, ремонт і утримання на пайових засадах об’єктів соціальної і виробничої інфраструктури;

- здійснення в установленому порядку видатків бюджету і контролю за дотриманням бюджетних зобов’язань.

Виключна компетенція міських, селищних, сільських Рад:

- затвердження місцевих бюджетів і внесення змін до нього, затвердження звіту про виконання бюджету;

- встановлення місцевих податків і зборів та розмірів їх ставок;

- прийняття рішення щодо випуску місцевих позик, щодо отримання позик з інших місцевих бюджетів.

- прийняття рішень щодо надання податкових пільг

- затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних територій.

До компетенції обласних та районних рад відносять:

- затвердження бюджетних програм, програм розвитку регіону;

- затвердження обласних і районних бюджетів, звітів про їх виконання;

- управління об’єктами спільної власності на рівні районних і обласних рад;

- розподіл переданих з державного бюджету коштів у вигляді дотацій і субвенцій між місцевими бюджетами;

- звернення до суду про визнання незаконними певних актів місцевих органів виконавчої влади;

- встановлення місцевого збору за проїзд по території прикордонних областей автотранспорту, що прямує за кордон.

Повноваження обласних і районних Державних адміністрацій:

- підготовка і внесення на розгляд Ради проектів програм соціально-економічного розвитку;

- забезпечення виконання рішень Ради;

- підготовка і подання фінансових показників і пропозицій до проекту Державного Бюджету України;

- об’єднання на договірних засадах коштів підприємств, населення і бюджетних коштів.

Повноваження місцевих фінансових органів:

- організація виконання відповідних бюджетів за доходами і видатками;

- контроль за ефективним використанням бюджетних коштів;

- обслуговування боргу органів місцевого самоврядування;

- складання розпису доходів і видатків;

- прогнозування і аналіз виконання відповідних бюджетів;

- складання необхідної звітності про виконання бюджетів;

- складання протоколів про бюджетні правопорушення.

Державна податкова адміністрація забезпечує контроль за дотриманням податкового законодавства, за правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю надходження до місцевого бюджету відповідних доходів.

Органи Державного казначейства здійснюють обслуговування місцевих бюджетів:

- відкривають рахунки для коштів місцевих бюджетів;

- здійснюють розмежування надходжень між рівнями місцевих бюджетів;

- здійснюють розрахунки за міжбюджетними трансфертами;

- здійснюють контроль за відповідністю кошторисів розпорядників бюджетних коштів бюджетного розпису;

- здійснюють платежі за дорученням розпорядників бюджетних коштів;

- ведуть бухгалтерський облік доходів місцевих бюджетів, бюджетних зобов’язань і виконання бюджетів;

- встановлюють єдині правила ведення обліку і звітності про виконання бюджетів.

Головні розпорядники бюджетних коштів:

- розробляють план своєї діяльності, проект кошторису, бюджетні запити і подає їх місцевому фінансовому органу;

- отримують бюджетні призначення шляхом їх затвердження у рішенні про місцеві бюджети;

- доводять до розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня затверджені їм обсяги асигнувань;

- здійснюють контроль за витрачанням бюджетних коштів і повнотою надходження бюджетних асигнувань;

- одержує звіти від підпорядкованих розпорядників бюджетних коштів.

Головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, виконанням місцевих бюджетів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов’язань, станом і достовірністю фінансової звітності в органах виконавчої влади, в державних фондах, бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки.

Чіткість розподілу повноважень між органами управління та іншими учасниками бюджетного процесу має забезпечити прозорість у бюджетній сфері та підвищити відповідальність за прийняті рішення.