Методичні вказівки до вивчення теми

При вивченні даної теми потрібно розуміти, що існування об’єктивної нерівності розвитку окремих регіонів зумовлює необхідність запровадження регіонального фінансового вирівнювання та визначає мету і завдання державної регіональної фінансової політики, яка має бути спрямована на усунення відповідних вертикальних і горизонтальних дисбалансів.

Реалізація конституційних гарантій здобуття освіти та доступ до програм охорони здоров'я й соціального захисту не повинна залежати від регіону проживання громадянина. В той же час у кожній країні об’єктивно існує нерівність рівня розвитку окремих регіонів, що обумовлено міжрегіональною неоднаковістю обсягів баз оподаткування та іншими специфічними особливостями соціально-економічного, екологічного та демографічного стану регіонів.

Таким чином, необхідність запровадження в Україніфінансового вирівнювання зумовлена рядом об'єктивних причин:

1) нерівномірністю територіального розміщення продуктивних сил, яка зумовлює диференціювання податкової бази регіонів та територій України. Причому, як свідчить досвід, диференціація податкової бази зростає: зміщуються центри її розміщення; порівняно зменшується роль традиційних індустріальних областей і зростає значення столиці держави; ще більш занепадає податкова база аграрних регіонів України.

2) Значною диференціацією обсягів витрат у сфері надання державних і громадських послуг та цін на ці послуги. З урахуванням екологічної забрудненості більш високі витрати на ці послуги несуть східні регіони України та регіони зони Чорнобильської катастрофи. Зростає ціна таких послуг у столиці держави та в інших великих міських агломераціях.

3) Необхідністю забезпечення гарантованих Конституцією України соціально-економічних прав громадян, що зумовлює проведення центральною владою ефективних заходів із забезпечення єдиних стандартів державних і громадських послуг на всій території держави. Сьогодні такі стандарти не розроблено і вони не забезпечуються. Внаслідок цього сформувався й поглиблюється розрив у рівнях життя в окремих регіонах України, в міській і сільській місцевостях.

4) Потребою у передачі від центральної влади на місцевий рівень значної частини видатків, не властивих для її конституційних функцій. Такі видатки більш ефективно здійснюватимуться на місцевому рівні. Це стосується видатків з фінансування освіти, культури, охорони здоров’я, фізкультури і спорту та деяких інших.

5) Наявністю зовнішніх ефектів соціальних виплат, які полягають в тому, що послугами, які фінансуються з бюджету однієї адміністративно-територіальної одиниці, користуються і жителі інших територіальних одиниць, але їхні владні органи при цьому не несуть ніяких витрат.

Зазначені фактори зумовлюють необхідність формування та реалізації державної регіональної політики шляхом застосування конкретних заходів та інструментів фінансового вирівнювання.

Державна регіональна фінансова політика – це система заходів, що здійснюється центральною владою з метою управління процесом утворення, розподілу і перерозподілу фінансових ресурсів у регіонах.

Певною мірою основні цілі державної регіональної фінансової політики України визначаються Конституцією України. Так, згідно із статтею 95 Конституції України, бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами; а згідно із статтею 142, держава фінансово підтримує місцеве самоврядування.

Головною метою регіональної фінансової політики є забезпечення кожному органу місцевого самоврядування можливості надавати соціальні послуги на приблизно однаковому рівні за однакових ставок оподаткування.

Завданнями державної регіональної фінансової політики є:

- зближення рівнів соціально – економічного розвитку окремих регіонів на основі надання фінансової допомоги територіям, які не мають достатніх ресурсів для виконання покладених на них функцій і завдань;

- створення умов для надання грошових послуг за єдиними стандартами на всій території України;

- подолання низького рівня розвитку інфраструктури і соціально культурної сфери в малих містах, селах і селищах;

- зменшення диспропорцій територіального розміщення виробничих потужностей;

- забезпечення комплексного економічного й соціального розвитку територіальних одиниць;

- усунення надмірної концентрації техногенно й екологічно небезпечних виробництв в окремих регіонах;

- реструктуризація економічної та соціальної сфери депресивних територій та регіонів першої хвилі індустріалізації;

- створення умов для ефективного й раціонального використання природних і ресурсних можливостей територій;

- розширення можливостей використання територіальних факторів економічного зростання на основі фінансової автономії місцевої влади, її ініціативи та підприємливості;

- зміцнення фінансових основ місцевого самоврядування як інституту суспільного розвитку і саморегулюції;

- створення умов для розвитку міжкомунального і міжрегіонального співробітництва як фактора підвищення ділової активності в країні.

У всіх державах фінансова політика реалізується через фінансову систему та ґрунтується на наступних принципах: управління фінансами з врахуванням специфіки усіх ланок фінансової системи; єдність функцій всіх фінансових закладів; загальне керівництво з центру при активній участі усіх нижчих органів управління; залежність від кінцевої цілі; відповідність інтересам усіх членів суспільства; врахування внутрішніх та зовнішніх економічних умов на основі реальних можливостей.

Фінансова регіональна політика має спрямовуватися на створення сприятливих фінансових умов для розвитку виробництва тих галузей економіки, які мають вирішальне значення для задоволення потреб населення даного регіону. Тож важливим напрямком фінансової політики є неухильне сприяння розвитку виробництва, підтримання підприємницької активності та підвищення рівня зайнятості населення.

Особливості реалізації регіональної фінансової політики пов’язані зі специфікою виникнення вертикальних і горизонтальних дисбалансів у розвитку територій.

Вертикальний дисбаланс – це невідповідність між обсягами фінансових ресурсів певного рівня влади і обсягами завдань та обов’язків, які на нього покладаються. Суть такого дисбалансу полягає в тому, що держава наділяє органи місцевого самоврядування певними зобов’язаннями, але не підкріплює їх відповідними фінансовими ресурсами.

Основними причинами виникнення вертикального дисбалансу є:

- фіскальні недоліки адміністрування збору документів місцевого бюджету. Як правило, таке адміністрування ніколи не буває повністю ефективним, тому виникає недоїмка по збору податків.

- Недостатній контроль за обсягом динамікою і цільовим спрямуванням наданих громадських послуг, в результаті чого має місце перевищення бюджетних зобов’язань за витратами бюджету.

Усунути вертикальний дисбаланс можна наступними шляхами:

1) зменшенням обов’язків із надання державних і громадських послуг того рівня влади, де виник дисбаланс, та передачею їх частини центральній владі або вищим органам місцевого самоврядування;

2) запровадженням додаткових податків тим рівням влади, де виник дисбаланс;

3) наданням центральною владою цільових субвенцій на фінансування певних соціальних заходів.

Якщо дисбаланс виникає не тільки на рівні закріплених доходів і делегованих видатків, а охоплює кошти місцевого бюджету в цілому, джерелом покриття дефіциту виступають місцеві запозичення.

На відміну від вертикальних фіскальних дисбалансів, горизонтальні фіскальні дисбаланси пов’язані з різними фінансовими можливостями органів влади одного територіального рівня.

Горизонтальний дисбаланс – це невідповідність між обсягами фінансових ресурсів територіальних одиниць, які мають однакові обсяги завдань, що на них покладаються.

Основними причинами виникнення горизонтального дисбалансу є:

- існування так званих «бідних» та «багатих» територій;

- наявність більших потреб щодо фінансування соціально-економічних видатків певних територій порівняно з іншими (наприклад, у структурі населення окремих територій може бути більшою частка дітей шкільного віку, а це зумовлює додаткову потребу в школах, або більшою частка пенсіонерів, що викликає додаткові видатки на соціальні потреби);

- недостатнсть фінансових ресурсів на територіях однакового рівня для забезпечення грошових послуг відповідно до певних стандартів;

- існування більш високої вартості державних і грошових послуг на одних територіях порівняно з іншими.

Фінансове вирівнювання – це процес усунення вертикальних і горизонтальних дисбалансів. У процесі фінансового вирівнювання здійснюються заходи щодо перерозподілу фінансових ресурсів як між ланками системи бюджетів по вертикалі, так і між «бідними» й «багатими» територіями – по горизонталі. Мета фінансового вирівнювання – перерозподіл фінансових ресурсів на користь тих владних рівнів, котрі мають вертикальні й горизонтальні фіскальні дисбаланси з метою їх усунення.

Основними інструментами фінансового вирівнювання з метою подолання вертикальних дисбалансів є:

Бюджетні дотації – це трансфертні ресурси, що передаються з Державного бюджету України місцевим бюджетам, чи з місцевих бюджетів вищого адміністративного рівня місцевим бюджетам нижчого адміністративного рівня безповоротно для збалансування їхніх доходів і витрат. Дотація не може мати цільового призначення. Вона може вважатися одним з дохідних джерел міс­цевих бюджетів, що використовують її на цілі, визначені органами місцевого самоврядування.

Зауважимо, що порядок розрахунку дотацій вирівнювання було висвітленно при розгляді теми 6 «Організація міжбюджетних відносин» даного навчального посібника.

Бюджетні субсидії – це трансфертні ресурси, що надаються з державного бюджету місцевим бюджетам, чи з місцевих бюджетів вищого адміністративного рівня до місцевих бюджетів нижчого адміністративного рівня на фінансування цільових витрат. Обсяги бюджетних субсидій, що надаються тій чи іншій території у принципі мають бути зв’язані з обсягами її витрат на фінансування делегованих повноважень.

Під бюджетною субвенцією розуміють трансфертні ресурси, що передаються з Державного бюджету місцевим бюджетам, чи з місцевих бюджетів вищого рівня до місцевих бюджетів нижчого адміністративного рівня на фінансування цільових витрат і які підлягають обов’язковому поверненню у випадку нецільового використання. Бюджетні субвенції необхідно спрямовувати в міс­цеві бюджети розвитку, тому що вони мають стати основною фор­мою державної фінансової підтримки інвестиційної діяльності місцевих органів влади. Обсяги надання бюджетних субвенцій мають визначатися для кожної територіальної одиниці з урахуванням цілей державної регіональної фінансової політики, зближення і вирівнювання рівнів розвитку окремих регіонів України.

Горизонтальні фіскальні дисбаланси можна усунути вищими податковими ставками в межах відповідних територій. Але це буде несправедливо стосовно населення цих територій. Тому держава зобов'язана долати такі дисбаланси в рамках політики фінансового вирівнювання.

Головним інструментом горизонтального вирівнювання є спеціальні фонди вирівнювання. Кошти цих фондів у формі універсальних трансфертів розподіляються між місцевими бюджетами згідно з певними критеріями потреб у коштах цих бюджетів. б'єктивному обчисленню необхідних розмірів дотацій сприятиме становлення інформаційної бази за основними показниками не тільки місцевих бюджетів, а й соціально-економічного розвитку територіальної громади.

Для розрахунку трансферту території, що потребує підтримки, доцільно застосовувати формулу:

, де:                                            (9.1)

Т і – середній трансферт області, що потребує підтримки у базовому році;

СД – середній дохід на душу населення бюджетів усіх областей України;

СД і – середній дохід на душу населення і- тої території;

ЧН і – чисельність населення і- тої території;

0,95 – знижуючий коефіцієнт (його значення знаходиться в межах 0,90-0,95);

К – коригуючий коефіцієнт видатків

 

У свою чергу, коригуючий коефіцієнт (К) розраховується наступним чином:

, де:                                             (9.2)

СР еі – середні видатки на душу населення бюджету економічного району, в який входить і -та область.

 

Знижуючий і коригуючий коефіцієнти застосовуються для підвищення зацікавленості областей, що мають право на отримання трансфертів, до найбільш повної мобілізації до бюджету власних фінансових ресурсів та раціонального їх використання. При цьому область має статус такої, що потребує допомоги, якщо за даними базового року середній доход на душу населення нижчий від середнього по областях України, проте підвищення доходів обмежується 90-95% від середнього рівня.

Об'єктивному обчисленню необхідних розмірів дотацій сприятиме становлення інформаційної бази за основними показниками не тільки місцевих бюджетів, а й соціально-економічного розвитку територіальної громади.