Методичні вказівки до вивчення теми

При вивченні даної теми необхідно розглянути поняття, завдання і принципи фінансового контролю, його види, місце та роль органів фінансового контролю в єдиній його системі. Окрему увагу доцільно приділити організації аудиту фінансової діяльності органів місцевого самоврядування.

Створення чіткої системи фінансового контролю, яка відображає багаторівневий характер бюджетних відносин, являється об’єктивною необхідністю формування і розвитку цілісної бюджетної політики держави. Визначення місця і ролі найвищих органів фінансового контролю в єдиній його системі, загальних принципів і механізмів їх організації і функціонування повинно забезпечити уніфікацію і узгодженість контроля за перерозподіл бюджетних ресурсів, зіставність показників економічної ефективності використання державних фінансових ресурсів в цілому.

Фінансовий контроль як функція управління місцевими фінансами – це специфічна діяльність, що реалізується через систему спос­тереження і перевірки законності і ефективності процесів ство­рення і використання грошових фондів місцевого самоврядування з метою оцінки обгрунтованості прийнятих ними управлінських рі­шень і результатів їх виконання для досягнення поставлених перед ними завдань. Таке визначення фі­нансового контролю дозволяє виявити його специфічне місце серед інших видів контролю як з точки, зору безпосереднього об'єкта контролю – центролізованих і децентралізованих грошових фондів, що виступають у формі фінансових ресурсів, – відповідності їх формування і використання обмежуючим параметрам фінансового і економічного розвитку, так і безпосередньої мети здійснення фінансового контролю – сприяння успішній реалізації фінансової політики, ефективному використанню фінансових ресурсів.

Фінансовий контроль грунтується на таких принципах:

- незалежності;

- гласності;

- превентивності (попереджувальний характер);

- дієвості;

- регулярності;

- динамізму.

Зміст фінансового контролю визначається фінансовою діяльністю держави та органів місцевого самоврядування. Завданнями фінансового контролю на місцевому рівні є:

- безумовне дотриманням вимог чинного законодавства при ухваленні фінансових рішень органами місцевого самоврядування;

- виявлення можливих резервів розширення ресурсної бази місцевого самоврядування;

- забезпечення економного та ефективного використання матеріальних ресурсів відповідно до рішень, ухвалених представницькими органами місцевого самоврядування;

- попередження і виявлення фактів використання фінансових ресурсів із порушенням встановлених правил;

- забезпечення достовірності інформації про фінансову діяльність органів місцевого самоврядування.

Сутність фінансового контролю більш глибоко розкривається через класифікацію видів контролю за певними ознаками, що характеризують різні складові механізму його реалізації (табл. 11.1).

 

Таблиця 11.1

Класифікація фінансового контролю

Ознаки класифікації	Види фінансового контролю
В залежності від ступеня охоплення контрольованого об'єк­та	Комп­лексний Тематичний
Залежно від ступеня охоплення об'єктів фінансовим конт­ролем	Повний Частковий Суцільний Вибірковий
Залежно від джерел інформації і методики виконання кон­трольних дій	Доку­ментальний Фактичний
Залежно від місця здійснення фінансового контролю	Контроль на місцях Дистанційний контроль
За формою здійснення	Попередній; Поточний; Наступний
За методами проведення:	Перевірки Обстеження Нагляд Аналіз фінансової діяльності Спостереження або моніторинг Ревізії
За суб'єктами контролю	Зовнішній (обов’язковий) Внутрішній (ініціативний)

 

В залежності від ступеня охоплення контрольованого об'єк­та можна виділити такі види фінансового контролю, як комп­лексний, тобто такий, якому підлягають всі аспекти діяльності підконтрольного об'єкта, і тематичний, тобто такий, що зосе­реджується лише на окремих аспектах діяльності.

Залежно від ступеня охоплення об'єктів фінансовим конт­ролем можна виділяти такі його види, як повний і частковий, суцільний і вибірковий. Повний фінансовий контроль характе­ризується загальним глибоким вивченням фінансової сторони діяльності організації, максимально можливим застосуванням різних методів контролю. Частковий контроль проводиться з певного кола питань шляхом ознайомлення на місці з окре­мими напрямами фінансової діяльності.

Суцільний контроль передбачає вивчення всіх первинних документів і записів у формах аналітичного і синтетичного об­ліку. При вибірковому контролі перевіряються всі документи в окремі періоди протягом року або перевіряється частина до­кументів, але за весь звітний період,

Залежно від джерел інформації і методики виконання кон­трольних дій фінансовий контроль можна поділити на доку­ментальний і фактичний. Цей поділ носить деякою мірою умовний характер, тому що в основу такого розмежування по­кладено лише різні джерела даних, що використовуються при здійсненні контрольних дій. Так, джерелами інформації для до­кументального контролю е первинні документи, бухгалтерська, статистична звітності, нормативна й інша документація. Фак­тичний контроль базується на вивченні фактичного стану об'єктів, що перевіряються, за даними їх перевірки в натурі, а тому він не може бути всеохоплюючим через безперервний характер фінансово-господарських операцій.

Залежно від місця здійснення фінансового контролю його можна поділити на такі види, як контроль на місцях, коли суб'єкт виконує контрольні дії безпосередньо на підконтроль­ному об'єкті, і дистанційний контроль, коли суб'єкт контролює віддалений від нього об'єкт за допомогою інформації, одержу­ваної через засоби зв'язку.

Важливою ознакою класифікації фінансового контролю є форма його здійснення. Під формами фінансового контролю слід розуміти окремі сторони виявлення змісту фінансового кон­тролю залежно від часу здійснення контрольних дій. Формами фінансового контролю є попередній (превентивний), поточний і наступний (ретроспективний). Критерії розмежування цих форм визначаються зіставленням часу здійснення контрольних дій з процесами формування і використання фондів фінансових ре­сурсів. Разом з тим вони знаходяться у тісному взаємозв'язку, відображаючи тим самим безперервний характер контролю. В умовах переходу до ринкових відносин все важливішу роль ві­діграє попередній (превентивний) контроль, який здійснюється до проведення фінансових операцій. Попередній контроль є найефективнішою формою фінансового контролю, оскільки вона дає змогу запобігти виникненню недоліків, перевитрат і витрат фінансових ресурсів, порушенню законодавства.

Поточний фінансовий контроль є органічною частиною процесу оперативного фінансового управління і регулювання фінансово-господарської діяльності підприємств, організацій, установ. Він проводиться в короткі проміжки часу – в процесі здійснення фінансово-господарських операцій.

Наступний (ретроспективний) фінансовий контроль здійс­нюється після виконання фінансових операцій за певні минулі періоди часу шляхом вивчення даних обліку і звітності, плано­вої, нормативної документації, контролю підлягає і фактичний стан справ.

Попередній (превентивний), поточний і наступний (рет­роспективний) фінансовий контроль взаємопов'язані і допов­нюють один одного. Попередній контроль забезпечує перевір­ку проектів бюджетів, фінансових планів, кошторисів і т.п. Поточний контроль допомагає своєчасно виявити недоліки і порушення в процесі фінансово-господарської діяльності і своєчасно їх ліквідувати. Наступний контроль виявляє недолі­ки, які не виявлені попереднім і поточним контролем. Тільки застосування всіх указаних форм фінансового контролю в їх єдності і взаємозв'язку робить фінансовий контроль систематичним, підвищує його ефективність.

Важливою ознакою класифікації фінансового контролю є метод контролю. До методів фінансового контролю відносяться конкретні способи (прийоми), що застосовуються при здій­сненні контрольних функцій. Методами фінансового контролю є ревізія, тематична перевірка, обстеження, безперервне відстежування фінансової діяльності.

Ревізія є методом контролю всієї фінансово-господарської діяльності підприємства, установи, організації за певний період часу з метою встановлення законності здійснюваних операцій,, їх доцільності і ефективності, правильності обліку і достовір­ності облікових і звітних даних.

Тематична перевірка здійснюється з певного кола питань чи однієї теми шляхом ознайомлення на місці з окремими сторо­нами фінансово-господарської діяльності. Такі перевірки мо­жуть проводитися наскрізним методом за ознакою однотипнос­ті операцій чи за ознакою взаємозв'язку між різними суб'єктами контролю і мають сильний контрольний вплив.

Обстеження являє собою ознайомлення на місці з окремими ділянками фінансової діяльності, в процесі якого виявляються її позитивні і негативні сторони. Характерним для обстеження є використання прийомів співставлення фактичного стану справ з нормативним, логічного аналізу різних факторів і обставин здійснення окремих фінансових операцій і дій посадових осіб.

Відстежування фінансової діяльності господарюючих суб'єк­тів має відбуватися у формі моніторингу, який передбачає постій­не здійснення фінансового контролю суб'єктів господарювання.

Використання всієї сукупності видів, форм і методів конт­ролю має надзвичайно велике значення для ефективного фун­кціонування системи фінансового контролю в цілому.

За суб’єктами контролю розрізняють зовнішній (обов’язковий) і внутрішній (ініціативний) фінансовий контроль. Зовнішнім є загальний державний фінансовий контроль, що здійснюється через систему органів, які створені на законній основі і діють в межах виділених ним повноважень і в рамках компетенції. Безпосередня організація фінансового контролю на місцевому рівні покладена на місцеві державні адміністрації. Суб’єктами зовнішнього контролю можуть виступати також громадяни, їх об’єднання, відповідні відомчі органи. Внутрішній контроль покладається на керівників підприємств, організацій, установ та їх контролюючі підрозділи (табл. 11.2).

Таблиця 11.2

Суб’єкти фінансового контролю на місцевому рівні

Види фінансового контролю		Суб'єкти фінансового контролю
Зовнішній контроль	Контроль органів державного управління	Верховна Рада України, Рахункова палата Верховної Ради України Міністерство фінансів України, Головне контрольно-ревізійне управління, Головне управління державного казначейства, Державна податкова адміністрація України
	Контроль органів місцевого самоврядування	Фінансові органи місцевих рад Виконавчі органи місцевого самоврядування
	Відомчий контроль	Контрольно-ревізійні підрозділи міністерств, відомств, державних комітетів
	Громадський контроль	Громадяни, громадські організації, політичні партії, професійні спілки
Внутрішній контроль		Керівники підприємств, організацій комунальної власності, бюджетних установ Структурні підрозділи підприємств, організацій комунальної власності, бюджетних установ, на які покладено функції фінансового контролю

 

Виходячи з поділу контролюючих суб'єктів на ініціаторів та виконавців, можна виділити також такі види фінансового контролю, як:

- прямий (безпосередній), який виконують його ініціатори;

- представницький (опосередкований), тобто контроль, де­легований ініціаторами іншим суб'єктам, які відіграють роль його виконавців.

Функції загального контролю у сфері фінансів здійснюють Верховна Рада України, Рахункова палата Верховної Ради України. Контроль за виконанням місцевого бюджету та використанням органами державної виконавчої влади та виконавчими органами місцевих Рад здійснює відповідно Верховна Рада Автономної Республіки Крим та місцеві ради, які самостійно визначають організаційні форми здійснення такого контролю.

Органи державної виконавчої влади та виконавчі органи місцевих рад разом з органами Міністерства фінансів України здійснюють контроль за станом надходження доходів відповідного бюд­жету та правильністю використання підприємствами, устано­вами і організаціями виділених їм з відповідного бюджету асигнувань.

Органи державної виконавчої влади та виконавчі органи місцевих рад вищого рівня здійснюють нагляд за виконанням бюд­жету відповідними виконавчими органами нижчого рівня, виходячи з вимог дотримання чинного законодавства, рішень органів державної виконавчої влади, рад та їх виконавчих органів вищого рівня, прийнятих у межах їх компетенції. У разі, якщо бюджетні субвенції, виділені бюджету нижчого територіального рівня, не витрачено у встановлений строк або вони витрачаються не за цільо­вим призначенням, субсидіювання припиняється, а виділені кошти підлягають поверненню до бюджету, з якого їх було отримано.

Верховна Рада Автономної Республіки Крим, місцеві ради та їх постійні комісії можуть у процесі виконання бюджету вимагати від відповідного виконавчого органу, його фінансових та інших органів, органів управління позабюджетних фондів будь-яку інформацію, пов’язану з виконанням бюджету. Порядок і строки надання такої інформації визначаються відповідними радами. Вони можуть також прийняти рішення про залучення аудитора для проведення перевірки виконання бюджету.

Для контролю за використанням державних бюджетних коштів органи Державного казначейства наділяються такими правами: вони можуть здійснювати перевірки грошових документів на підприємствах, в установах і організаціях будь-якої форми власності, включаючи спільні підприємства; застосовувати до порушників штрафні санкції, припиняти операції по рахунках, примусово стягувати використовувані не за призначенням кошти.

Основним завданням фінансового контролю з блку Державної податкової адміністрації є забезпечення додержання законодавства про податки, повний облік усіх платників податків та інших обов’язкових платежів у бюд­жет, здійснення контролю і забезпечення правильності обчислення та сплати цих податків.

Забезпечення в Україні контролю за ефективним цільовим використанням бюджетних коштів покладено на органи Державної контрольно-ревізійної служби. Статтею 2 Закону «Про Державну контрольно-ревізійну службу в Україні» визначено, що головним завданням Державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного контролю за витрачанням коштів і матеріальних цінностей, їх збереженням, станом і достовірністю бухгалтерського обліку та звітності в міністерствах, відомствах, державних комітетах, державних фондах, бюджетних установах, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують кошти з бюджетів усіх рівнів та державних валютних фондів. Отже, надзвичайно актуальним залишається на сьогодні питання контролю за ефективним та цільовим використанням бюджетних коштів. На перший план серед таких перевірок виходять комплексні перевірки економічної й контрольної роботи фінансових, економічних та контрольних органів, органів державної виконавчої влади й місцевого самоврядування щодо виконання бюджету.

Державна контрольно-ревізійна служба здійснює фінансовий контроль організацій, що фінансуються з бюджету, проведенням ревізій і тематичних перевірок витрачання коштів відповідно до затверджених кошторисів, а також збереження публічної власнос­ті, додержання законодавства та нормативних актів у їхній діяльності.

У частині контролю за використанням коштів Державного бюд­жету завдання Державної контрольно-ревізійної служби перетинаються із завданнями Рахункової палати України. При цьому Рахункова палата веде парламентський контроль переважно на рівні центральних органів управління державою, а Державна контрольно-ревізійна служба – починаючи з бюджетних установ у селах, аж до міністерств і відомств. Для цього Державна контрольно-ревізійна служба уже понад п’ять років має розгалужену структуру у всіх містах, районах і областях, а Рахункова палата складається тільки з центрального апарату.

В умовах ринкових відносин виникають конфліктні ситуації між об’єктами підприємництва й органами державного контролю щодо розміру податків, які слід сплачувати до бюджету, цін та порядку застосування їх. Ці спірні питання вирішуються правоохоронними і державними органами управління за умови, що сторони подають письмові висновки незалежного аудиторського контрольного органу.

Фінансово-господарський контроль діяльності підприємств в умовах ринкових відносин і різних форм власності набуває іншого змісту, оскільки виникла нова форма фінансового контролю – аудиторський контроль.

Аудиторська перевірка проводиться з використанням аудиторських стандартів, розроблених практикою в країнах з розвинутою вільною економікою. Аудиторські стандарти – це основні принципи виконання аудиторських процедур. Вони мають виконуватися незалежно від умов, у яких проводиться аудит. До аудиторських стандартів включають пояснення і норми аудиту, що є керівництвом до виконання аудиторських процедур, застосування їх до окремих об’єктів перевірки, підготовки аудиторських звітів. Норми для аудиторів не є директивними, але в практиці аудиту їх здебільшого дотримуються. Було б неправильно вважати, що норми задовольняють аудитора у всіх можливих ситуаціях, тоді вони не задовольняли б потребу контролю комерційних нововведень і стримували б розвиток аудиту. Тому аудитори можуть не додержуватись норм, але зобов’язані пояснити причину цього. Наприклад, нормою аудиту є методичні рекомендації на випадок виявлення шахрайства у фінансовій звітності з метою приховання і викривлення розміру податків.

Основними порушеннями законодавства про бюджетну систему України можуть бути:

- використання коштів державного бюджету на цілі, не передбачені законом про Державний бюджет України, або в обсягах, що перевищують межу видатків, затверджену законодавством;

- використання коштів республіканського бюджету Автономної Республіки Крим, місцевих бюджетів на цілі, не передбачені рішеннями про затвердження республіканського бюджету Автономної Республіки Крим та місцевих бюджетів, або в обсягах, що перевищують межі видатків, затверджених зазначеними нормативними актами:

- невиконання умов пропорційного скорочення видатків щодо незахищених статей бюджету, якщо Верховна Рада України прийняла рішення про пропорційне скорочення;

- невиконання умов пропорційного фінансування видатків бюджетів усіх рівнів;

- видання органами державної виконавчої влади і посадовими особами нормативних та розпорядчих актів, які змінюють доходи і видатки бюджету всупереч виключній компетенції Верховної Ради України щодо встановлення обов'язкових платежів та видатків Державного бюджету України;

- недотримання термінів щодо бюджетного процесу;

- порушення інших правил і процедур, установлених законодавством України щодо порядку витрачання коштів бюджетів, які призводять до незаконних видатків;

- невжиття заходів до підпорядкованих органів і підлеглих осіб, що вчинили зазначені в цій статті порушення.

За вищевказані порушення посадові особи органів державної виконавчої влади несуть дисциплінарну, адміністративну та кримінальну відповідальність згідно з чинним законодавством.