Изменения в государственном механизме

 

В развитии Российского государства выделяется в качестве само­стоятельного период с начала XIX в. до 1861 г. В это время, осо­бенно в царствование Николая I, абсолютизм достигает своего апогея. Вся власть была сосредоточена в руках одного лица — императора всероссийского. В Основных законах, открываю­щих Свод законов Российской империи, идея самодержавия сфор­мулирована четко и безапелляционно: «Император Российский есть монарх самодержавный и неограниченный. Повиноваться верховной его власти не только за страх, но и за совесть сам Бог повелевает». По-прежнему, как видим, самодержавие идеологи­чески обосновывается божественным происхождением. Вместе с тем появляется новая идея — идея законности власти монарха[cxlix][149].

Император в данный период стремился лично вмешиваться даже в мелочи государственного управления. Конечно, такое стремление было ограничено реальными человеческими возмож­ностями: царь был не в состоянии обойтись без государственных органов, которые проводили бы его желания, его политику в жизнь. Русский посол в Лондоне граф С.Р. Воронцов в 1801 г. в частном письме писал: «Страна слишком обширна, чтобы госу­дарь, будь он хоть вторым Петром Великим, мог все делать сам при существующей форме правления без конституции, без твер­дых законов, без несменяемых и независимых судов».

Разговоры о конституции велись при Александре I. Были состав­лены даже два проекта — М.М. Сперанского, а позже Н.Н. Но­восильцева. Несмотря на то что они были составлены с расчетом ни в коей мере не колебать устои самодержавия, дальше авторских упражнений дело не пошло.

Спокойно обходясь без конституции, российские императоры не могли в то же время обойтись без совершенствования госу­дарственного аппарата, без приспособления его к нуждам нового времени. По мнению современных исследователей, необходи­мость реформ обусловливалась двумя основными обстоятельства­ми. Во-первых, развитие буржуазных отношений в России и бур­жуазной революции на Западе требовало приспособить государ­ственный аппарат так, чтобы он мог отстоять феодальные поряд­ки. Во-вторых, дворянство, его верхушка, в том числе и верхи чи­новничества, хотели держать императора в своих руках, чтобы он не вздумал посягнуть на их классовые привилегии, объективная необходимость ограничения которых давно назрела[cl][150].

Развитие государственного механизма в целом характеризует­ся в предреформенный период консерватизмом и реакционнос­тью. Изменения, в нем происшедшие, невелики и относятся пре­имущественно к самому началу века, когда молодой Александр I с кружком аристократов-единомышленников решил провести ли­беральные реформы. Эти реформы, однако, остановились на уч­реждении министерств и Государственного совета.

Получив от императора поручение разработать проект преоб­разования государственного механизма, М.М. Сперанский пред­ложил создать Государственную думу — представительный орган, избираемый собственниками недвижимости, которому вруча­лись законосовещательные прерогативы. Одновременно предла­галось создать сугубо чиновничий Государственный совет, на ко­торый возлагались бы тоже законосовещательные и вместе с тем административные обязанности. Идея Государственной думы бы­ла решительно отвергнута, ибо в ней увидели попытку огра­ничения самодержавия, а Государственный совет в 1810 г. был создан.

Через Государственный совет должны были проходить все за­конопроекты. Он и сам должен был разрабатывать важнейшие из них. Вместе с тем в «Образовании Государственного совета» под­черкивалось, что ни один проект не может стать законом без ут­верждения его императором. На Государственный совет возлага­лись также обязанности по финансовому управлению.

Совет состоял из общего собрания и четырех департаментов: департамента законов, департаментов дел военных, дел граждан­ских и духовных, государственной экономии. Председателем Госу­дарственного совета считался сам император. Однако предусмат­ривалось, что он может поручить функцию председательствования одному из членов Совета. Практически в течение рассматриваемо­го периода царь сам ни разу не председательствовал в Совете.

Еще раньше были реформированы органы отраслевого управ­ления. Петровские коллегии уже на протяжении XVIII в. посте­пенно хирели. Принцип коллегиальности, существовавший в этих органах, все больше заменялся единоначалием их президентов, а сами коллегии при Екатерине II одна за другой упразднялись. В начале своего правления, в 1802 г., Александр I ввел новые ор­ганы отраслевого управления — министерства. Опыт их рабо­ты был обобщен и закреплен в 1811 г. «Общим учреждением ми­нистерств». Создавались министерства иностранных дел, военное, финансовое, юстиции и др. Круг министерств на протяжении рас­сматриваемого периода менялся.

Главным отличием министерств от коллегий было утверждение принципа единоначалия. Министр полностью отвечал за руковод­ство вверенной ему отраслью управления и имел все полномочия для осуществления этой задачи. Он был как бы самодержцем в своей сфере деятельности. Тем не менее при министре предусмат­ривался коллегиальный орган — совет министра. Он не был даже совещательным, а скорее, лишь подготовительным органом, куда стекались все материалы из департаментов министерства, идущие на подпись министру.

Одновременно с министерствами был создан Комитет ми­нистров. Правда, положение о нем было принято десять лет спустя, в 1812 г. Это был совещательный орган при царе, имевший прежде всего межведомственные и надведомственные функции, т.е. он решал вопросы, касающиеся сразу нескольких министерств или превышающие компетенцию министра. Кроме того, у него был еще собственный круг полномочий, в частности, Комитет на­блюдал за губернаторами и губернскими правлениями. В состав Комитета Министров входили председатели департаментов Госу­дарственного совета, министры, главноуправляющие ведомствами, государственный секретарь.

Учреждением, в котором наиболее ярко отразился абсолютист­ский порядок устройства высших органов управления, явилась Собственная его императорского величества кан­целярия. Судьбы государства вершила небольшая кучка людей, Находившихся в непосредственном подчинении царя. При Нико­лае I в этой Канцелярии было создано шесть отделений, права которых почти не отличались от прав министерств. Особо извест­но пресловутое III отделение, ведшее борьбу с революционными и вообще с прогрессивными настроениями в обществе. Ему был придан корпус жандармов, шефом которого считался главный на­чальник III отделения. Вся страна была разбита на жандармские округа.

Тайная полиция существовала и до Николая. При восшествии на престол Александр I упразднил Тайную экспедицию, действо­вавшую с XVIII в. Однако уже в 1805 г., уезжая на войну с На­полеоном, он создал Временный комитет высшей полиции для на­блюдения за общественным мнением. После Тильзитского мира этот комитет был преобразован в Комитет общественной безопас­ности, которому вменялась в обязанность и перлюстрация частных писем. В конце царствования Александра I создаются органы по­литической слежки и в армии[cli][151].

Другого рода известность получило II отделение император­ской Канцелярии. Оно провело колоссальную работу по система­тизации законодательства России.

Местное управление не претерпело в данный период существенных изменений. Во главе губерний стояли губернаторы, на окраинах группы губерний возглавлялись генерал-губернатора­ми. Во главе уездов стояли капитан-исправники, осуществлявшие свои функции совместно с нижним земским судом, который был не судебным, а полицейским органом. Уезды делились на станы. Для управления казенными крестьянами были созданы волости. Во главе волостей стояли волостные правления из волостного го­ловы, старост и писаря.

Не подверглась существенным изменениям и судебная система. Только при Павле I была несколько упрощена струк­тура сословных судов, созданная екатерининскими «Учреждения­ми для управления губерний». Отпало верхнее звено трех сослов­ных судов: верхний земский суд, губернский магистрат, верхняя расправа. Нижнее звено сословных судов — уездный суд, городо­вой магистрат, нижняя расправа — замкнулось непосредственно на губернские судебные палаты.

Тем не менее судебная система оставалась сложной и громозд­кой, зараженной волокитой и взяточничеством.

Низкий образовательный уровень чиновничества характеризо­вал не только судебные органы, но и весь государственный аппа­рат. В 1809 г. по инициативе М.М. Сперанского было выдвинуто требование о наличии определенного образования для продвижения по службе. При Александре I была развернута сеть учебных заведений, в том числе университетов. Однако больших результа­тов это мероприятие не дало, даже к концу периода.

Если в системе государственного механизма не произошло принципиальных изменений, то продолжались его разбухание, ко­личественный рост чиновничества, бюрократии. Это разбухание, а также активная внешняя политика требовали громадных денег. Го­сударство искало их старым испытанным способом — повышением налогов. В 1810-1812 гг. они были увеличены в два с лишним раза.

Не претерпела принципиальных изменений и организация вооруженных сил. Правда, многочисленные войны первой половины XIX в. заставили увеличить состав армии. В то же время был несколько сокращен срок службы в войсках. Наиболее замет­ным событием в истории вооруженных сил этого периода было создание военных поселений. Громадные расходы на армию побу­дили к попытке поставить армию на самообеспечение. В 1808-1809 гг. по инициативе А.А. Аракчеева в нескольких губерниях государственные крестьяне стали переводиться на режим военных поселенцев. С особым размахом эта работа развернулась с 1815 г. Треть армии стала жить в военных поселениях.

Были построены специальные поселки с хорошими каменными домами и хозяйственными помещениями. Солдаты жили с семья­ми, занимаясь привычным крестьянским трудом. Но сверх того они должны были нести военную службу, т.е. заниматься строевой и всякой иной боевой подготовкой.

Идея военных поселений себя не оправдала. Сэкономить на содержании армии не удалось, когда же попытались такую эконо­мию провести за счет уменьшения ассигнований на военных по­селенцев, это привело к волнениям. Восстания военных поселен­цев вызывались и злоупотреблениями начальников, притеснения­ми со стороны командиров. Военные поселения не оправдали себя не только экономически, но и политически: надежда создать из военных поселенцев особую касту — опору самодержавия — не сбылась.

Военные поселения в конце концов трансформировались как бы в подсобные хозяйства. Работая в них, солдаты, освобожден­ные от строя, обеспечивали производимой продукцией определен­ные воинские части. В конце данного периода, в свете надвигаю­щихся реформ, эти поселения были вообще упразднены.

Таким образом, политическая надстройка России в дорефор-период оставалась феодальной, приспособленной к защите устоев феодального общества, охраняющей и отстаивающей ин­тересы господствующего класса феодалов от всякой угрозы ею существованию и господству. Вместе с тем на государственном ме­ханизме не могли не отразиться те серьезные изменения, которые происходили в базисе, — неуклонное развитие капиталистическо­го уклада. Сопротивляясь действию новых сил, самодержавие не могло не идти на некоторые, хотя и не очень значительные, ус­тупки. Так, в 1802 г. было учреждено Министерство коммерции, в 1828-1829 гг. — Мануфактурный и Коммерческий советы при Министерстве финансов.

Некоторые отечественные авторы полагают, что уже в данный период феодальное государство в России сделало известный шаг по пути превращения в буржуазную монархию[clii][152]. С этим можно со­гласиться с той лишь оговоркой, что это, скорее, не шаг, а шажок. Но совершенно бесспорно, что в середине XIX в. феодальная го­сударственность в России вступила в полосу сильнейшего кризиса. Нужны были перемены. И эти перемены вскоре были произведены буржуазными реформами 60-70-х гг.